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El «orden basado en normas» (rules based order) es más una comunidad confesional de fervientes creyentes en la influencia benigna del poder económico y político estadounidense que una descripción exacta de la gobernanza mundial. Esto no se entiende ampliamente. La historia más común es que -por poner un ejemplo reciente, Paul Krugman- tras la Segunda Guerra Mundial, la Pax Americana «optó por no amañar el sistema a su favor» y, en su lugar, cultivó un nuevo modelo de gobernanza hegemónica basado en la decencia, la benevolencia y la moderación.
El ascenso de Donald Trump a la Casa Blanca a través del turbio mundo de los grandes negocios inmobiliarios y la telerrealidad significa que él nunca ha tenido mucho tiempo para pensar en esos valores ni para considerar los adornos internacionalistas típicos de los miembros más alardeados del «orden». Esa singular historia personal está empezando a dar en el clavo.
Una oleada de decretos presidenciales desde el 17 de enero ha apuntado directamente a instituciones clave de la cooperación internacional, tanto nacionales como multilaterales. Se esperan más. Sin duda hay malicia en estas acciones, y quizá un poco de locura. Pero encarnan una creencia subyacente en el poder restaurador y la perspicacia tecnológica de las empresas estadounidenses para hacer que el país vuelva a ser grande, y la determinación de garantizar que esto no se vea obstaculizado por fuerzas contrarias en el país o en el extranjero.
El uso agresivo de medidas arancelarias por parte de Trump, anunciado el 2 de abril sin ningún sentido de la ironía como «Día de la Liberación», se ha tomado como un ataque más directo a las estructuras imperantes de la gobernanza mundial. Los economistas se apresuraron a ridiculizar la aritmética y la lógica detrás de la idea de que sus «aranceles recíprocos» pueden traer de vuelta a Estados Unidos puestos de trabajo en el sector manufacturero, trazando su probable daño a los mercados, las empresas y los hogares. Gran parte de esto es de sentido común, pero el acento tecnocrático de la respuesta podría pasar por alto el bosque por los árboles. Lo que está en juego no es una combinación de políticas bien concebida para inclinar las ganancias del comercio, sino un proyecto político para remodelar el poder estadounidense.
En el Financial Times, Gillian Tett señaló, a través de Albert Hirschman, que la política comercial a través del tiempo siempre ha estado vinculada a la coerción económica y al poder nacional. Si hay algo que el presidente Trump entiende, es el potencial de la intimidación para lograr el resultado deseado.
Las invectivas de Trump se han dirigido a todos los que ostensiblemente han «estafado» al país -desde antiguos aliados de Europa Occidental hasta algunos de los países más pobres del mundo, pasando por los pingüinos de las islas Heard y McDonald- y también a sus predecesores en el Despacho Oval, que permitieron que esto sucediera. Sin embargo, a estas alturas no cabe duda de que China es el principal objetivo de su ataque al sistema de comercio internacional o utilizar la amenaza de más aranceles para acorralar a los países a unirse a una alianza antichina. Ya sea forzada o estratégica, la pausa arancelaria de noventa días, excluyendo a China, anunciada justo una semana después del Día de la Liberación, apunta a nuevos trastornos en el futuro.
La turbulenta coalición de intereses empresariales que respalda a la administración podría tener dificultades para sobrevivir a la agitación y la incertidumbre que se ha desatado, por no hablar de cumplir sus promesas a las familias trabajadoras. Parece aún más improbable que China se someta económicamente.
Lo que es seguro, sin embargo, es que el entorno económico mundial se volverá más desafiante, especialmente para los países en desarrollo. Los países pobres muy endeudados sufrirán más pronto que tarde, incluso con la posible influencia compensatoria de un dólar más débil.
Pero la aparición de un entorno económico internacional más hostil es anterior a Trump, desde la crisis financiera mundial, si no antes. Además, la voluntad de militarizar su posición económica dominante ha sido una característica definitoria de la posición hegemónica de Estados Unidos durante más tiempo, aunque con un efecto desigual y quizás decreciente en un mundo de polos de influencia en competencia.
Una combinación corrosiva de coerción económica y relaciones transaccionales asimétricas lleva años socavando la confianza en los acuerdos multilaterales y debilitando la cooperación internacional, más recientemente al amparo de los acuerdos de libre comercio y las asociaciones económicas entre países del Norte y del Sur.
¿Normalidad?
Lo que es preocupante, entonces, es el llamado de los defensores del orden internacional existente para un «retorno a la normalidad» y, en particular, para que los líderes empresariales ayuden a revertir el asalto trumpiano al «capitalismo basado en reglas». Hasta la fecha, ese llamamiento ha caído en saco roto. Pero la respuesta es en sí misma una medida de hasta qué punto «el orden» se ha alejado de los principios que pusieron en marcha el sistema multilateral de posguerra.
Para los reunidos en Bretton Woods en 1944, la inestabilidad financiera, el contagio económico y la violencia política de los años de entreguerras les habían hecho desconfiar profundamente de las ambiciones descontroladas del capital privado y del poder de autocorrección de la competencia de mercado. En su lugar, una política pública activa, una mano reguladora fuerte, una mayor cooperación y el rechazo del «acoso económico» desempeñarían un papel fundamental en la construcción de un mundo próspero y pacífico. En consecuencia, se crearon instituciones multilaterales específicas. Como ha descrito Jamie Martin, un nuevo modelo intervencionista de capitalismo organizado basado en el New Deal debía «extenderse a todo el mundo». Y, como ha demostrado Eric Helleiner, este proyecto se concibió con el apoyo fundacional (ahora en gran medida olvidado) de los países del Sur global.
La era que se desarrolló producto del acuerdo de Bretton Woods nunca estuvo a la altura de sus ideales originales. A través de sus instituciones, el poder hegemónico se utilizó tanto unilateralmente en apoyo de los intereses estadounidenses como, cuando fue necesario, para intimidar a los actores recalcitrantes para que cumplieran. Con el rechazo por parte del Congreso estadounidense de la Carta de La Habana para una Organización Internacional del Comercio, se ignoraron en gran medida las preocupaciones de los países en desarrollo sobre los sesgos y asimetrías a los que se enfrentaban en la división internacional del trabajo de la posguerra. Sin embargo, sí proporcionó un grado de estabilidad económica y un espacio político suficiente para permitir a los países más avanzados recuperarse de las perturbaciones de la guerra y alcanzar tasas de crecimiento económico sin precedentes, niveles sostenidos de empleo y mejoras tangibles del bienestar.
A partir de finales de los años sesenta, esta era se enfrentó a crecientes tensiones macroeconómicas y distributivas derivadas de una combinación de presiones fiscales, desequilibrios comerciales y descontento sindical. En respuesta, la decisión unilateral del Presidente Nixon en 1971 de desvincular el dólar del sistema de tipos de cambio fijos inició un proceso de desmantelamiento que vio cómo los bancos internacionales prosperaban y se expandían reciclando «petrodólares» y culminó en una «desintegración controlada» del régimen de posguerra cuando la década llegaba a su fin bajo la atenta mirada de la Reserva Federal -subiendo los tipos de interés y permitiendo que el dólar se fortaleciera- con el firme respaldo político del Presidente Reagan.
De forma muy parecida al momento actual, la decisión de la Reserva Federal provocó una considerable agitación en los mercados y descontento empresarial; hasta finales de 1982, la economía entraba y salía de la recesión. Sin embargo, el ataque combinado contra el trabajo organizado y la solidaridad de los países en desarrollo ayudó a extinguir cualquier presión inflacionista persistente, restaurar la rentabilidad y allanar el camino para que las empresas y los financieros buscaran oportunidades de inversión en todo el mundo.
El resultado, que ya estaba tomando forma a finales de los años ochenta, fue un régimen económico internacional adaptado a las demandas y deseos del capital libre, respaldado por responsables políticos dispuestos a aplicar medidas de austeridad para satisfacerlos, e intensamente relajado ante el fuerte aumento de la desigualdad, la inseguridad y el endeudamiento que se produjo. Las instituciones multilaterales prestaron su apoyo como facilitadoras de lo que el Director Gerente del FMI denominó en su momento «un sistema abierto y liberal de movimientos de capital», y mediante la adopción de programas de préstamo basados en políticas dirigidas directamente a abrir el bloque del Este y el Sur global a los flujos de capital privado.
Aunque el intento del Fondo de reescribir su Convenio Constitutivo -que consagraba los controles de capital- fracasó ante la crisis financiera asiática, Estados Unidos consiguió introducir tales requisitos en los tratados de comercio e inversión de la década siguiente. Sin embargo, la liberación del capital privado no ha cumplido la promesa de una era fuerte e inclusiva de inversión productiva y estabilidad financiera. Por el contrario, desde la crisis del ahorro y los préstamos de mediados de los ochenta, pasando por México, Asia Oriental y Rusia, hasta la crisis de Covid y sus secuelas, las turbulencias financieras han sido una característica permanente de este mundo hiperglobalizado.
Crisis y reforma
El estallido de la burbuja inmobiliaria estadounidense en 2008 y sus réplicas a escala mundial dieron lugar a llamados para reconstruir protecciones contra los flujos de capital descontrolados y reforzar la cooperación internacional. El Presidente francés, Nicolas Sarkozy, y el Primer Ministro británico, Gordon Brown, hablaron de un «nuevo Bretton Woods» y esperaban que un G20 renovado cumpliera la promesa. No fue así. En su lugar, una vez salvados los bancos que estaban en el centro de la crisis, se volvió a la normalidad y una nueva colección de agentes financieros -fondos especulativos, capital de riesgo y gestión de activos- se capitalizaron en un mundo de dinero fácil.
Con su espacio fiscal reducido por la austeridad y seducidos por las carteras en constante expansión de estos nuevos actores financieros, los gobiernos de los países ricos y pobres por igual firmaron acuerdos de asociación para la prestación de bienes y servicios públicos. Aún más ambiciosa, en la COP26 de 2021 en Glasgow, una alianza financiera liderada por Michael Bloomberg y Mark Carney insinuó que estas «asociaciones público-privadas» podrían desbloquear más de 130 billones de dólares para garantizar la salud del planeta. Esta cifra marcó el punto álgido de un nuevo consenso sobre cómo alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible.
«Lamentable» es la palabra que el economista jefe del Banco Mundial utilizó para describir esta década de movilización de capital privado. Ni los recursos movilizados ni su rentabilidad han supuesto un cambio transformador. Más de lo mismo no servirá de mucho para contrarrestar la agenda de Trump, y mucho menos para abordar la asfixiante carga de la deuda a la que se enfrenta un número creciente de países en desarrollo o para realizar las inversiones necesarias para mantener las temperaturas globales dentro de una zona segura para una vida saludable. De hecho, como ha sugerido Daniela Gabor, es muy probable que de la nueva administración de Washington surja un tipo aún más perjudicial de este tipo de asociaciones.
¿Qué puede interponerse en el camino? Los llamamientos a defender la arquitectura de la gobernanza liberal internacional frente a los ataques populistas de derechas fallan por dos motivos. No dan cuenta de cómo sus propios programas y acciones de las últimas tres décadas han alimentado el crecimiento de las fuerzas nativistas e ignoran su propia incapacidad para responder a las múltiples crisis a las que nos enfrentamos ahora con recursos y acciones políticas oportunas, eficaces y coordinadas.
Restaurar el multilateralismo
Para alcanzar objetivos de descarbonización y hacer tangibles mejoras en las vidas de la mayoría global, el programa de reformas necesario, al igual que el propio reto, tendrá que ser multidimensional, pero debe asentarse sobre una sólida base pública -de financiación, inversión, servicios y políticas.
Al igual que tras la crisis financiera mundial, el impulso reformista de la crisis de Covid ha perdido fuerza y, al menos en Estados Unidos, ha dado marcha atrás. Aun así, se percibe cierto movimiento positivo. En 2024, el G20, bajo la Presidencia brasileña, identificó la red de instituciones financieras de desarrollo (IFD) como clave para encabezar la lucha contra la pobreza y el cambio climático, impulsando la inversión pública, reforzando la planificación transicional y coordinando mejor los esfuerzos de los países para cumplir los objetivos climáticos y de desarrollo. Aunque recibió menos atención, un informe independiente del Grupo de Expertos del G20 TF-Clima sobre Un Planeta Verde y Justo esbozó un enfoque de todo el gobierno para la industrialización verde con el sector público, a nivel nacional e internacional, tomando la iniciativa.
En esencia, estos movimientos son un claro llamamiento a volver a los principios fundacionales del multilateralismo.
Como parte de esta agenda, las instituciones financieras multilaterales deberían centrarse en establecer asociaciones más estrechas con otras instituciones financieras públicas que estén claramente alineadas con las prioridades de desarrollo y clima. Una década de palabrería sobre financiación combinada debe dar paso a un nuevo programa de colaboración institucional: «combinar desde la base» para aumentar las perspectivas de un gran impulso de la inversión pública para el desarrollo y el clima. Este enfoque está mejor situado para movilizar capital privado paciente e innovador, así como dispuesto a compartir los riesgos y beneficios de las inversiones en un entorno político responsable.
Los activos de las IFD superan los 23 billones de dólares, y si añadimos los bancos centrales, los fondos soberanos y los planes públicos de pensiones, la red de financiación pública se amplía aún más. Pero hasta ahora no existe un marco institucional eficaz para la cooperación entre estos organismos públicos con el fin de aprovechar sus activos.
Especialmente importante es la posibilidad de reforzar la colaboración entre los bancos multilaterales de desarrollo (BMD) y los bancos nacionales de desarrollo (BND). Sobre todo, la reducción del costo del capital es crucial para que los prestatarios de los países en desarrollo realicen las inversiones necesarias para transformar sus economías de forma sostenible.
Las condiciones favorables en las que los bancos nacionales de desarrollo pueden obtener financiación de los bancos de desarrollo y la ayuda que éstos pueden prestar para cubrir los riesgos que los bancos nacionales no pueden gestionar por sí solos -especialmente el riesgo cambiario- son las piedras angulares para crear auténticas «asociaciones público-públicas». Además, sus posibilidades de influir en la transformación necesaria en áreas clave, como la transición energética, se verían reforzadas por su estrecha alineación con las prioridades gubernamentales y el respaldo de un entorno político predispuesto a fomentar la innovación y los proyectos exitosos.
Más de cincuenta años después de que los países en desarrollo buscaran un Nuevo Orden Económico Internacional a través del proceso de las Naciones Unidas, y setenta años después de que la Conferencia de Bandung lanzara el movimiento de los No Alineados, hay un grupo de instituciones lideradas por países del Sur que están en condiciones de dar otro salto adelante. El Nuevo Banco de Desarrollo de los BRICS ya se está construyendo sobre un modelo de asociación con bancos nacionales de desarrollo para proyectos ecológicos. Y los BRICS convocarán a todos sus bancos nacionales de desarrollo a finales de este año. El Banco Islámico de Desarrollo y el Banco Interamericano de Desarrollo han puesto en marcha iniciativas similares, al igual que el Banco Europeo de Inversiones, lo que sugiere que aún puede encontrarse un espíritu más innovador en el Norte global.
Estos esfuerzos sólo forman parte de un programa más amplio para reconstruir el multilateralismo sobre bases públicas sólidas. El reajuste necesario no se logrará mediante la diplomacia de trastienda y las grandes cumbres. Al igual que en los años 30 y 40, se necesitan nuevas coaliciones políticas a escala mundial, regional y nacional, que respalden una reforma más sistémica y se movilicen contra los poderosos intereses que han tejido sólidas alianzas políticas en torno al apoyo al capital libre, a las empresas que buscan rentas y a una economía carbonizada. A diferencia de la década de 1940, estas nuevas coaliciones deben enfrentarse a un hegemón renegado con una agenda abiertamente hostil, lo que constituye el reto político del momento.
La cruzada de la administración de Trump por transformar el sistema migratorio estadounidense ha incluido cambios radicales dirigidos a aumentar las capacidades del Estado para localizar y “remover” (es decir, expulsar) a quienes residen en el país sin contar con ciudadanía. La administración ha empoderado a agentes migratorios para adentrarse en espacios antes considerados “sensibles”, como escuelas o iglesias, suspendido el debido proceso para personas no ciudadanas que residen en el país legalmente y establecido cárceles migratorias más allá de las fronteras de Estados Unidos.
Llegó a un acuerdo con el Servicio de Impuestos Internos [IRS o Internal Revenue Service] para usar aquellos datos tributarios que alguna vez estuvieron fuera del alcance de la autoridad migratoria con el fin de localizar a unos 7 millones de trabajadores indocumentados. En este momento, se están realizando aparatosos operativos de deportación en todo el país: el Departamento de Seguridad Nacional [DHS o Department of Homeland Security] presume que ha llevado a cabo 113 mil detenciones y más de 100 mil deportaciones desde que Trump asumió su cargo en enero. Estas cifras nos hablan de un incremento en las detenciones y deportaciones “colaterales” que probablemente incrementarán tras la revocación de los permisos de trabajo de 530 mil migrantes legales de Cuba, Nicaragua, Haití y Venezuela por parte del Servicio de Control de Inmigración y Aduanas [ICE o Immigration and Customs Enforcement] que tuvo lugar 25 de marzo. Estos migrantes ahora tienen treinta días, es decir, hasta el 24 de abril, para salir del país antes de convertirse en el blanco de esfuerzos de detención y deportación.Estas medidas draconianas eran de esperarse. Sin embargo, lo que está menos claro es si estas ofensivas amenazarán a la alianza incómoda entre el gobierno federal y quienes emplean a trabajadoras y trabajadores de las industrias agricultoras, de construcción, alimenticias y hospitalarias.
A pesar de que la “Guerra contra el terrorismo” lanzada en 2001 redefinió los límites del poder ejecutivo en cuanto a la vigilancia y detección de extranjeros en el país, los lugares de trabajo han permanecido relativamente impermeables durante las últimas dos décadas. La resiliencia de este arreglo refleja un interés claramente hegemónico por mantener una fuerza laboral barata y dócil, lo que asegura precios bajos y ganancias altas; un flujo vital de trabajadores de la salud y de cuidados de las infancias; una fuente crítica de trabajadoras y trabajadores futuros y casi 100.000 millones de dólares en ingresos tributarios estatales, locales y federales. Esto engloba la perspectiva de las y los empleadores en Estados Unidos, encapsulada en la noción de las “empresas santuario”, según la cual la segmentación del mercado laboral ha impulsado al crecimiento de las empresas.1El problema de la reproducción de la fuerza laboral es particularmente álgido. Se (<)a href='https://www.dallasfed.org/~/media/documents/research/papers/2020/wp2005.pdf'(>)proyecta(<)/a(>) que el segmento de la fuerza laboral que incluye a trabajadores nacidos en Estados Unidos con padres nacidos en dicho país experimentará una contracción de 8.2 millones de trabajadores entre 2015 y 2035. Las y los inmigrantes y sus hijas e hijos que nazcan en Estados Unidos representarán casi todo el crecimiento, proyectado en 18.2 millones de personas netas, de la población adulta de óptima edad laboral en este periodo.
Reformar este sistema más allá de las iniciativas de ley más punitivas se vislumbra como un ejercicio inútil. El fracaso de una reforma integral en el Congreso ha llevado a que la política migratoria (y muchas otras ramas de la política) quede bajo el dominio de las acciones ejecutivas. Sin embargo, el sistema migratorio estadounidense no se basa en la aplicación de las leyes migratorias, sino en su no aplicación selectiva. Las y los empleadores han llegado a confiar en que el Estado ignorará su explotación de la mano de obra indocumentada toda vez que se les permite amenazar a sus trabajadores con la deportación de manera creíble. La consecuencia ha sido el fortalecimiento del poder de negociación de los empleadores en contra de todos los empleados: se deprimen los salarios, se debilitan a los sindicatos y la política del trabajo logra distanciarse de la negociación colectiva y de la regulación de salarios y horas de trabajo. Este interés en mantener una fuerza laboral débil y desorganizada ha impulsado a los políticos estadounidenses, de manera consciente o no, a adoptar el rol del jefe caprichoso, pues se amenaza a porciones significativas de la fuerza laboral en Estados Unidos con la deportación. Sin embargo, si Trump se puede permitir la implosión de este arreglo es porque la precariedad del trabajador indocumentado representa el futuro de las relaciones laborales en Estados Unidos, no su pasado.
El derecho laboral y migratorio en Estados Unidos
Durante mucho tiempo, el consenso entre estudiosos de la inmigración ha sido que los factores de atracción económica, y no el emprendimiento criminal o el “imán del welfare” (mal concebido como el otorgamiento indiscriminado de apoyos gubernamentales), han sido el principal impulsor de la migración México-Estados Unidos. Este entendimiento estuvo detrás de los esfuerzos por imponer penalizaciones económicas a empleadores en la década de los años 50, así como la tendencia a exigir que las y los empleadores verificaran que sus empleados tuvieran estatus legal para trabajar en los años 70. Bajo esta lógica, si las y los empleadores pudieran cooptarse como detectores de migrantes indocumentados en el punto de contratación, entonces los migrantes potenciales se quedarían sin incentivos para emprender el viaje migratorio en un principio.
A su vez, la fuerza laboral indocumentada, que ya no tendría buenos prospectos de empleo, sería orillada a la autodeportación. Como alguna vez lo planteó el abogado prorestricción Kris Kobach en un artículo sobre “enforcement by attrition”, o la idea de dificultar tanto la vida de los migrantes indocumentados que se autodeportarían, publicado en 2008: “¿qué si todos los inmigrantes ilegales tuvieran dificultades para encontrar empleo en Estados Unidos mientras los riesgos de la aplicación [de la ley inmigratoria] fueran a incrementar para todos?”
La Ley de Reforma y Control de Inmigración de 1986 [IRCA o Immigration Reform and Control Act] marcó el comienzo de un experimento federal para controlar la inmigración a través del mercado laboral. Las “sanciones a los empleadores” contempladas bajo la ley delegaron a una vasta porción de la autoridad de vigilancia a los empleadores privados, poniendo bajo su discreción la verificación de documentos identitarios, así como el almacenamiento de historiales del I-9 (un formulario utilizado para verificar la elegibilidad de empleo de los trabajadores). Las empresas estarían sujetas a auditorías aleatorias y se abrirían investigaciones a partir de denuncias. Quienes no se apegaran a la ley enfrentarían castigos civiles y criminales cuya seriedad dependería de la frecuencia y gravedad de la ofensa. Este cambio legal en la manera de regular a la inmigración fue significativo, tanto cualitativa como cuantitativamente. Ahora, gracias a la IRCA, además de las decenas de miles de miembros del personal del Servicio de Inmigración y Naturalización [INS o Immigration and Naturalization Service] habría millones de detectores migratorios nuevos y privados: los empleadores mismos.Como también fue el caso con los esfuerzos por vigilar el trabajo no autorizado en las décadas de los años 50 y 70, una vez más, los grupos empresariales intervinieron para amoldar a la ley según sus propias necesidades.
Los cabilderos ganaron ciertas provisiones claves que impulsaron una relación radicalmente asimétrica: la IRCA contemplaría que un esfuerzo de “buena fe” del empleador por verificar documentos constituiría una defensa afirmativa contra de cualquier acusación de violar a la ley, crearía un formato de atestación firmado por el empleado (lo cual desplazaría la responsabilidad del empleo ilegal desde los empleadores hacia los empleados mismos) y requeriría que los empleadores aceptaran cualquier documento que aparentara ser razonablemente genuino “a primera vista”. De manera conjunta, estas provisiones hacen que se requiera una cantidad de pruebas imposible de que el empleador violó la ley de manera “consciente”. Este contexto legal, que combina una inmunidad funcional para las y los empleadores con una autoincriminación de parte de los empleados, inclinó todavía más el balance de poder en el lugar de trabajo para favorecer a los primeros.
El Congreso diseñó las sanciones contra los empleadores para asfixiar el mercado laboral de la mano de obra indocumentada. Sin embargo, la coalición detrás de la ley incluyó a activistas laborales y de derechos civiles que aclararon que la meta de mejorar los salarios y trabajos de las y los estadounidenses no debería “limitar el alcance del término ‘empleado’ en absoluto”, según la definición de la Ley Nacional de Relaciones Laborales [NLRA o National Labor Relations Act], ni “limitar los poderes de . . . agencias de estándares laborales o árbitros laborales que remedien a las prácticas injustas cometidas en contra de las y los empleados indocumentados”. Estos comentarios reflejaron algo más allá de las negociaciones complicadas entre las coaliciones, con sus respectivos puntos de encuentro y desencuentro, en el Congreso. Apuntaron a una tensión más profunda en las teorías sobre el comportamiento del empleador. “La adopción de sanciones contra empleadores dejaría a los trabajadores indocumentados sin la protección de la Ley Laboral” escribió un organizador del Sindicato Internacional de Empleados de Servicios [SEIU o Service Employees International Union] y abogado inmigratorio para refugiados en 1983, cuando una propuesta de ley anterior sobre sanciones a empleadores transitaba por el Congreso.
La propuesta fomentaría el crecimiento de un “flujo de trabajadores de bajo ingreso que no podría sindicalizarse ni remediar las prácticas injustas de sus empleadores”. Los intentos de la IRCA por forzar a estas piezas poco compatibles han amoldado el derecho migratorio y laboral de Estados Unidos durante los últimos cuarenta años.
La versión final de la IRCA consideró a la protección de los derechos laborales de los trabajadores indocumentados como no solo compatible, sino complementaria a la detección de estos mismos trabajadores en el punto de contratación. Pero esto fue puro pensamiento mágico. El plan de la IRCA de resolver a la inmigración no autorizada de una vez por todas, a través de una amnistía masiva conjugada con controles reforzados en las áreas del trabajo y la frontera, fracasó. La inmigración no autorizada continuó de manera desenfrenada y, como consecuencia, las políticas migratorias y laborales se vieron profundamente enfrentadas. A pesar de la intención de la legislación, el que la política inmigratoria entrara al espacio laboral puso en conflicto a los regímenes regulatorios existentes. El significado mismo y la legitimidad de la relación de empleo se puso en juego. ¿La identidad legal de los trabajadores indocumentados incluiría su reconocimiento como miembros de una comunidad de “empleados” con derechos a un salario, horario y negociación colectiva? ¿O, más bien, los trabajadores indocumentados y no ciudadanos estarían sujetos a la remoción bajo la ley inmigratoria?
La canibalización del derecho laboral
Los intentos por “armonizar” legalmente las metas incompatibles de proteger y castigar a los trabajadores indocumentados desde mediados de los años 80 han distorsionado las relaciones del empleo. A lo largo de los años 70 y 80, los derechos de los trabajadores indocumentados se habían considerado un asunto “arreglado”. La Junta Nacional de Relaciones del Trabajo [NLRB o National Labor Relations Board] afirmó repetidamente que los trabajadores indocumentados tenían estatus de “empleados” con derecho a negociaciones colectivas, pagos retroactivos y recontratación según la ley laboral federal. Se encontró que un vasto repertorio de represalias en contra de los trabajadores migrantes constituían “prácticas laborales injustas”, entre ellas: amenazas a reportar el estatus inmigratorio de los trabajadores, la organización de redadas del INS y acondicionar el pago a la presentación de documentos identitarios.2 Se aplicaron medidas para remediar estas situaciones, incluso en casos en que las y los trabajos despedidos habían (<)a href='https://casetext.com/admin-law/la-mousse-inc'(>)dejado el país y vuelto a entrar(<)/a(>) de manera ilegal y también cuando las leyes estatales (<)a href='https://casetext.com/admin-law/amays-bakery-noodle-co-inchttps://casetext.com/admin-law/amays-bakery-noodle-co-inc'(>)existentes(<)/a(>) sobre derecho laboral prevalecían.
La aplicación de la Ley de Normas Justas de Trabajo [FLSA o Fair Labor Standards Act], que es la ley sobre salario y horario de Estados Unidos, alguna vez fue vista como funcionalmente necesaria y legalmente incontrovertible entre hacedores de políticas. Las administraciones presidenciales de Nixon, Ford, Carter y Reagan buscaron asegurar la aplicación de salarios y horarios en aquellas industrias con alta incidencia de trabajadores indocumentados en todo el mercado laboral estadounidense.
Fue en la cuestión de la negociación colectiva que la Suprema Corte comenzó su lenta canibalización de las protecciones laborales. En 1976, las y los trabajadores de Sure-Tan Inc., empresa de fabricación de cuero, autorizaron al Sindicato de Trabajadores del Cuero en Chicago para representarlos en una negociación colectiva con su empleador. Para fragmentar al sindicato, el presidente de la empresa envió una carta al INS para solicitar una revisión del sitio laboral y así deportar a sus empleados. Cuando la NLRB sentenció a la empresa a cesar y desistir con dicha práctica laboral injusta y pagarles retroactivamente a los trabajadores deportados, la empresa apeló a la decisión a través de las cortes. Ocho años después, en 1984, la Suprema Corte emitió un fallo según el cual la carta al INS sí constituía un acto injusto pero que, dado que los trabajadores fueron deportados, no eran elegibles para la recontratación ni para recibir salarios retroactivos.
En efecto, la identidad legal del “trabajador” se subordinó a la del residente legal. A pesar de que el caso Sure-Tan, Inc. v. NLRB no falló sobre si aquellos trabajadores indocumentados que permanecieran dentro de Estados Unidos serían elegibles para recibir compensaciones laborales, el Cónsul General de la NLRB durante la administración de Reagan emitió lineamientos nuevos para permitir que las y los empleadores efectuaran recontrataciones bajo la condición de recibir pruebas del estatus legal del trabajador. Sin dicha prueba, la NLRB no buscaría aplicar la recontratación ni el pago retroactivo. Para cuando la IRCA entró en vigor, las protecciones laborales que supuestamente preservaba ya habían sido ahuecadas por las agencias y cortes encargadas de interpretar y aplicar a la ley. Los trabajadores indocumentados ahora serían acorralados para cometer fraude de identidad y así recibir protecciones laborales. Mientras tanto, los empleadores, protegidos por los amplios vacíos legales de la ley, seguirían utilizando la amenaza a la deportación con impunidad.En 2002, la Suprema Corte opinó sobre si los trabajadores indocumentados en territorio estadounidense tendrían derecho a pagos retroactivos bajo la NLRA.
En el caso de Hoffman Plastic Compunds, Inc., la Corte revirtió una orden de pago retroactivo emitido por la NLRB en contra de la empresa, que ya había sido encontrada culpable de violar a la ley laboral al despedir a José Castro por organización sindical, bajo el argumento de que la IRCA había alterado al “panorama legislativo” al “hacer ‘forzosamente’ que el empleo de inmigrantes ilegales fuera central para ‘la política de la ley inmigratoria’”. Como resultado, cualquier trabajador que hubiese obtenido un empleo de manera fraudulenta al usar documentos falsificados no sería elegible para recibir pagos retroactivos.3 Michael Wishnie señala que (<)em(>)Hoffman (<)/em(>)creó una brecha en el capital organizado. Los empleadores testificaron que las exenciones a la protección laboral le darían una ventaja injusta a quienes violaran la ley, ya que no serían sujetos a las mismas cargas regulatorias.
Al enfatizar los aspectos punitivos de la verificación de estatus contemplados bajo la IRCA de manera selectiva, mientras se minimizaba la importancia de las protecciones de la ley laboral, la Corte terminó por omitir, en la práctica, la mitad de la relación empresarial: es decir, las obligaciones laborales de las y los empleadores, sin importar el estatus legal.
El resultado de estos desarrollos ha sido disuadir a los trabajadores de ejercer sus derechos en cuanto a salarios, horarios y negociaciones colectivas, toda vez que los empleadores pueden usar la ley inmigratoria para protegerse a sí mismos de la ley laboral. Estos casos de alto perfil que se desenvolvieron en la NLRB y en la Suprema Corte no son más que la punta del iceberg. Una investigación liderada por el abogado laboral Michael Wishnie en 2004, por ejemplo, encontró que 102 de los 184 negocios donde hubo redadas del INS habían sido objeto de investigaciones o procedimientos por parte de agencias laborales; un estudio del Instituto de Política Económica del 2009 encontró que, de 1,004 elecciones de la NLRB, los empleadores amenazaron con contactar a ICE en el 50 por ciento de los casos en que había una mayoría de trabajadores indocumentados y en el 41 por ciento de los casos en que había una mayoría de inmigrantes de llegada reciente.
El régimen federal de aplicación de la ley
El llevar a empleadores poco escrupulosos a la justicia ha sido un pilar de la retórica alrededor de la aplicación de la ley laboral. El “regreso” a la aplicación de la ley en los lugares de trabajo ha estado entre las prioridades de todas las administraciones presidenciales desde los años 90. Las redadas militarizadas que han puesto a trabajadores en el blanco de la detención y deportación se convirtieron en un legado de la presidencia de George W. Bush, durante la cual un representante de ICE explicó que “estamos buscando una mayor gama de investigaciones, acuerdos cívicos [de pago] y multas penales”. La líder del DHS bajo Obama, Janet Napolitano, lamentó que sólo 135 de las 6 mil personas detenidas durante los operativos en lugares de trabajo que transcurrieron en 2009 fueron empleadores y prometió que se enfocaría en “empleadores y supervisores para su enjuiciamiento, a través de investigaciones cuidadosamente planificadas”. Cuando el INS se convirtió en ICE con la creación de la Ley de Seguridad Nacional [Homeland Security Act] en 2002, los informes de la agencia ante el público en ocasiones han caracterizado a sus detenciones “penales” en sitios laborales como generalmente dirigidas hacia empleadores explotadores.
Esta retórica no corresponde a la realidad. Las multas civiles por violaciones del formulario 1-9 han sido el mecanismo de aplicación principal de sanciones a empleadores. Después de un largo periodo de declive en los años 90 y a principios de los 2000, estas multas llegaron a un bajo de 0 dólares en 2006 antes de crecer gradualmente durante el segundo término presidencial de George W. Bush. Las penas administrativas empezaron a acentuarse durante la época de Obama y llegaron a un máximo histórico de $22.597.109 dólares en el año fiscal 2016. Sin embargo, el incremento en las multas no significa que las investigaciones en los sitios laborales fueran de gran alcance: al contrario. En todos los años, este tipo de investigaciones abarcaron a menos del 1 por ciento de los más de 7 millones de establecimientos empresariales que operan en Estados Unidos.
Aunque no tenemos datos anuales completos sobre las multas civiles, la tendencia general ha sido investigar a cada vez menos empleadores. No se ha llegado al pico de más de 11 mil investigaciones desde 1989. Los casi 27 millones de dólares en multas acumuladas durante los últimos dos años de la presidencia de Biden sólo correspondieron a 360 empresas. Estos patrones de aplicación de la ley reflejan una tradición de largo aliento que nos remite a la idea de tratos “cooperativos” con empleadores contemplada en la IRCA. Un informe de campo de 1989, sobre la aplicación de IRCA, encontró un “‘consentimiento general’ de que era necesario proceder con cautela y otorgarle deferencia a la comunidad empresarial” ya que “la aplicación de la ley de manera arbitraria o de alto perfil podría llevar a la revocación de las provisiones de sanciones” en el Congreso. Las instrucciones operativas del INS recomendaron “estrategias” al estilo de un tirón de orejas, entre estas la negociación rutinaria para aminorar las multas y enfocar los recursos de aplicación en aquellos que habían violado a la ley de manera repetida y exagerada. Como lo expresó un empleador: “Antes [de la IRCA], el INS entraba con actitud agresiva. Ahora llegan de manera mucho más conciliadora”.
En contraste con las leves multas a empleadores, la cantidad de juicios en contra de personas indocumentadas ha incrementado de manera dramática y desproporcional. Desde finales de los años 90, la agenda de Clinton expandió el abanico de delitos por los que las y los inmigrantes podrían ser enjuiciados y deportados. Entre 1996 y 2002, el promedio anual de juicios por ofensas relacionadas con la inmigración aumentó en un 87 po ciento comparado con la década entre 1987 y 1996. Los enjuiciamientos anuales promedio incrementaron en otro 182 por ciento durante el segundo término presidencial de Bush, llegando a sus cifras nunca antes vistas durante los dos términos presidenciales de Obama. A pesar de ciertos picos periódicos durante los dos años que transcurrieron a la mitad de la primera presidencia de Trump, las cifras fueron bastante consistentes antes de caer de manera precipitada en 2020, bajando una vez más durante la presidencia de Biden.
Esta caída reciente debe entenderse dentro de un contexto más amplio que incluye a las directivas fluctuantes bajo el Departamento de Justicia de Trump, las devoluciones en la frontera por COVID-19 y la decisión que tomó la administración de Biden de incrementar vertiginosamente los recursos en la frontera sur en el momento en que la “crisis” migratoria devino particularmente politizada.
El aumento en las detenciones no deja ver claramente qué partes de la relación empleadora están en el blanco de las sanciones contra empleadores. Durante cada año desde el 2005, las “detenciones administrativas” y penales de empleados por su presencia ilegal han sobrepasado por mucho a la detención de empresarios y empleadores.4 Las detenciones administrativas son aquellas llevadas a cabo por ICE, abrumadoramente en contra de trabajadores, bajo la autoridad de ICE, con una orden administrativa. Tanto administradores de ICE como jueces de inmigración pueden proveer dichas órdenes administrativas.
Durante los dos términos de Obama, las y los empleadores representaron el 39 por ciento de las detenciones criminales en sitios de trabajo y el 13 por ciento del total de detenciones en sitios de trabajo (penales y administrativas). Durante el primer término presidencial de Trump, las detenciones cayeron precipitosamente a 11 y 4 por ciento de las detenciones penales y totales en sitios laborales, respectivamente. No contamos con datos sobre la aplicación de la ley en sitios laborales para la época más reciente, pero los datos de ICE para 2021 y 2022 sugieren que ha habido un declive en las detenciones en lugares de trabajo en general, lo cual refleja al enfoque de Biden de reducir a las detenciones “masivas” en sitios de trabajo.
El historial de enjuiciamientos corporativos por crímenes de inmigración apunta a lo mismo. Los datos del Registro de enjuiciamientos corporativos de la Universidad de Duke y de la Universidad de Virginia demuestran que los enjuiciamientos corporativos por crímenes inmigratorios no han superado los 30 casos anuales desde el 2001. Mientras que los enjuiciamientos experimentaron un repunte relativo durante la época del DHS, estos casos suelen depender de estrategias que se valen de acuerdos económicos y tratos con la fiscalía que tienen como resultado multas simbólicas, protocolos de adhesión a la ley (como la implementación de E-Verify) y la reestructuración de la fuerza laboral (despedidas y deportaciones) que dañan a las y los trabajadores pero que no hacen mucho por frenar el empleo y la explotación sistémicos de los indocumentados en el mercado laboral. A pesar de ciertos “goles” altamente publicitados, como una multa de 95 millones de dólares impuesta a una empresa de jardinería de alcance nacional en el año 2017, el número de enjuiciamientos corporativos en materia inmigratoria ha estado en declive a lo largo de las administraciones de Trump y Biden.
Los estados y el programa E-Verify
Mientras que las campañas de autorización laboral que transcurrieron desde los años 50 hasta los 80 fueron impulsadas por las estrategias organizacionales de sindicatos nativistas y de la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color [NAACP o National Association for the Advancement of Colored People], estos grupos ya habían abandonado a dicha política para finales de los años 90. Las sanciones a las y los empleadores perdieron su credibilidad entre las personas liberales que las apoyaban cuando, en 1990, un informe de la Oficina de Rendición de Cuentas Gubernamentales [GAO o Government Accountability Office] encontró evidencias de “amplia discriminación”, lo cual resultó ser una realidad poco conveniente dado que la Federación Estadounidense del Trabajo y Congreso de Organizaciones Industriales [AFL-CIO o American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations] cada vez dependería más de la comunidad latina inmigrante como base organizacional. Sin embargo, la causa perdida de la verificación laboral fue retomada por los estados, que buscaron revertir a las décadas de aplicación anémica de la ley. Este resurgimiento de “sanciones a empleadores” refleja ciertos desplazamientos más amplios en las políticas de la restricción que ciertas coaliciones defendieron. Desde el 2007, la verificación laboral ha sido un proyecto generalmente liderado por legisladores ideológicamente conservadores con percepciones complejas y, en ocasiones, contradictorias sobre las virtudes de la restricción.
La Ley de Trabajadores Legales de Arizona [LAWA o Legal Arizona Workers Act] aprobada en 2007 se convirtió en la primera ley estatal desde 1986 en retar al monopolio del gobierno federal en materia de la aplicación de la ley laboral. Arizona fue mucho más allá de la IRCA al exigirle la verificación electrónica a todo empleador privado e impuso penas estrictas para quienes no se adhirieran, incluyendo la muy presumida “pena de muerte a la empresa”. Otras leyes anteriores que habían empoderado a los estados para criminalizar y detener a personas indocumentadas habían sido rechazadas por las cortes federales como presunciones inapropiadas de una autoridad que debería ser federal. Sin embargo, en el 2011, la Suprema Corte emitió un fallo (en el caso Chamber of Commerce v. Whiting) según el cual los mandatos de verificación laboral a nivel estatal, como LAWA, sí serían constitucionales de acuerdo con una provisión opaca de la IRCA que otorga exenciones para permisos de “licencia”.
Desde la entrada en escena de LAWA, más de veinte estados han impulsado esquemas de verificación laboral estrictas. Las más formalmente estrictas de estas se distribuyen geográficamente entre los “nuevos estados de destino [migratorio]” del Sur. Estos incluyen al Cinturón del Sol (Arizona, California, Florida, Nevada, Nuevo México, Texas, Georgia, y Carolina del Sur), el Oeste y a la Costa del Golfo, los cuales experimentaron cambios demográficos acelerados en los años 90 y 2000. Caracterizados por sus leyes en torno al “derecho a trabajar”, mercados históricamente segregados y pobreza rural, estos estados cuentan con mayorías republicanas atrincheradas, con trifectas en los gobiernos estatales (es decir, mayorías en las tres ramas del gobierno) que reflejan una agenda anti-Inmigrante cada vez más disciplinada.
Ahora que el sentimiento nacional sobre la inmigración vuelve a ensombrecerse, las nuevas iniciativas de ley en torno a la verificación laboral en bastiones republicanos como Idaho, Nebraska, Ohio y Utah buscan expandir o endurecer a las penas contra empleadores de acuerdo con las leyes de verificación laboral ya existentes. El cambio de escala en la aplicación de la ley laboral, para dejarla en manos de los estados y de las coaliciones locales detrás de éstos, han producido regímenes de aplicación estatal más punitivos . . . pero para los trabajadores. Incluso las leyes estatales más estrictas incluyen exenciones generosas para las pequeñas empresas, trabajadores agrícolas y empleadores de trabajadoras domésticas. Estas leyes toman prestada la arquitectura de la IRCA, que asume que los empleadores que utilicen el sistema E-Verify, aunque sea de manera selectiva, actúan de “buena fe”. Pero sus defensas afirmativas son incluso mayores.
Mientras que la IRCA prohíbe que los empleadores utilicen o busquen información sobre el estatus migratorio de sus empleadas y empleados con el propósito de promover represalias, las leyes estatales protegen a aquellos empleadores que repentinamente opten por “verificar” a sus empleadas y empleados ante cualquier queja de despido indebido como resultado de alguna examinación de E-Verify.5 Estos incluyen a Arizona, Utah, Alabama, Mississippi y Tennessee. Las empresas suelen usar estas “reverificaciones” apresuradas como excusa para llevar a cabo despedidas masivas, incluso en estados que no requieren el E-Verify, lo cual acaba desarraigando a las personas.
El caso de Carolina del Norte es particularmente revelador. El estado presume uno de los programas de verificación laboral más robustos del país: ha investigado a 30 mil 173 empleadores desde el 2012, o el 26% de los negocios que operan en el estado. 6El programa E-Verify de Utah depende de un programa de trabajo temporal que ha sido (<)a href='https://www.ksl.com/article/38402645/utahs-controversial-guest-worker-program-could-face-repeal'(>)pausado(<)/a(>) por el gobierno federal. Las empresas que no cumplen con la ley, que equivalen a una sexta parte de las investigadas desde el 2018, deben entregar reportes trimestrales sobre sus contrataciones nuevas durante un año. Sin embargo, el sistema de auditoría ha privilegiado más a la escala que a la aplicación sustantiva de la ley. En 2011, Catherine Templeton, la entonces jefa del Departamento del Trabajo, Licencias y Regulaciones de Carolina del Norte, recortó el departamento de auditoría, pasando de 22 empleados a tan sólo tres, toda vez que recortó los fondos de 2 millones a 250 mil dólares. Las auditorías de sitios laborales se convirtieron en auditorías remotas, con un sistema de “auditoría en papel” que dependía bastante de que las y los empleadores “autorreportaran” su cumplimiento ante el Departamento del Trabajo de Carolina del Norte. Asimismo, un reporte investigativo del 2017 reveló que ninguna de las empresas de Carolina del Sur puestas en periodo de prueba por sus violaciones al programa E-Verify han experimentado la suspensión o revocación de sus licencias para operar como negocio.
Este patrón familiar se repitió cuando, en 2023, el gobernador de Florida Ron DeSantis firmó una de las leyes inmigratorias estatales más punitivas de la última década. Junto con aquellas provisiones draconianas que han requerido de revisiones inmigratorias en hospitales, controles de emisión de identificaciones más estrictos y sanciones penales por transportar a personas de un estado a otro, la ley SB 1718 impulsada en Florida repuntó al programa E-Verify del estado para extender los requisitos de verificaciones laborales a toda empresa privada con 25 o más empleados. De manera poco sorprendente, DeSantis ha sido ampliamente criticado por no haber enjuiciado a un solo empleador desde la aprobación de SB 1718. En un patrón familiar, DeSantis ha criticado a los legisladores de Florida por no apropiarse de fondos suficientes para aplicar la ley, toda vez que ha promovido medidas meramente simbólicas en contra de aquellos empresarios que no cumplen con la ley. Mientras que una ley inmigratoria aprobada de manera apresurada impone sanciones incluso más agresivas contra migrantes, incluyendo a la pena de muerte en algunos casos, no contiene provisiones que expandan la financiación o el alcance de la aplicación de la ley en los lugares de trabajo.Las políticas de la no aplicación y del no cumplimiento han sido apuntaladas por las limitaciones técnicas del E-Verify mismo.
Mientras que los avances en biometría y la mayor integración de bases de datos públicas y privadas tienen el potencial de perfeccionar el panóptico en los lugares de trabajo, la realidad es que E-Verify sigue arrastrando el hecho de que su uso es selectivo, los protocolos pueden ser burlados y existe un amplio “cumplimiento fraudulento” que ha llevado a muchos a desacreditar a la herramienta como un lastre innecesario y poco efectivo para las y los empleadores: un reporte del 2009 encontró que alrededor de la mitad de los trabajadores no autorizados utilizan documentos de identidad fraudulentos para obtener autorizaciones de trabajo bajo E-Verify. Mientras que un estudio de seguimiento publicado en 2012 reportó que el 94 por ciento de las “no confirmaciones finales” fueron fielmente otorgadas a trabajadores no autorizados, este número distrae de las altas cifras de individuos que han sido erróneamente confirmados como autorizados para el empleo utilizando números de seguridad social fraudulentos. A su vez, la primera administración de Trump recortó los fondos para E-Verify en un 8 por ciento.
La marcha hacia la ciudadanía
A pesar de que existen políticas formalmente “duras”, la constante ausencia de una aplicación de la ley significativa nos hace preguntarnos por el propósito real de estas leyes. Al igual que con la IRCA, su aplicación débil no ha salvado a los trabajadores indocumentados de los efectos perversos de una división legal del trabajo cada vez más profunda. Las políticas de verificación estatales han estado ligadas a salarios más bajos por hora, menor movilidad en el mercado laboral y mayores tasas de informalidad y autoempleo entre los trabajadores indocumentados. Mientras que economistas han producido investigaciones que demuestran que los mandatos de E-Verify reducen el empleo para trabajadores indocumentados, el hecho de que existan menos posibilidades de empleo formal en estados con E-Verify ha orillado a las y los trabajadores indocumentados hacia las sombras, con el fin de eludir a los esquemas de verificación.7 Un estudio del Departamento Nacional de Investigación Económica ((<)em(>)National Bureau of Economic Research(<)/em(>)) publicado en 2020 estima que los mandatos estatales de E-Verify (<)a href='https://www.nber.org/papers/w26676'(>)redujeron el empleo(<)/a(>) entre trabajadores probablemente no autorizados en hasta un 19%. En un (<)a href='https://www.dallasfed.org/-/media/Documents/research/pubs/everify.pdf'(>)modelo(<)/a(>) hipotético creado por la Reserva Federal de Dallas, la población trabajadora no autorizada cayó por debajo de estas proyecciones, en cifras de dos dígitos, en cinco de los nueve estados que tienen mandatos E-Verify para empleadores privados: vemos a Alabama (57%), Arizona (33%), Mississippi (83%), Utah (34%), Georgia (14%); Carolina del Norte (sin cambios); Carolina del Sur (sin cambios significativos). Las leyes de E-Verify de hecho duplicaron los niveles de autoempleo en Arizona. Otros estados han experimentado declives en el empleo de la fuerza laboral agricultora, probablemente por el desplazamiento de trabajadores del sector agricultor hacia trabajos “extraoficiales”.
Las coaliciones cambiantes han revertido la lógica del “medio para llegar a un fin” que estuvo detrás de las sanciones a empleadores. En vez de ver a las restricciones del mercado laboral como un medio para fortalecer los poderes de negociación de los trabajadores nativos, como fue el caso en las preparaciones para presentar la IRCA, los esfuerzos recientes han posicionado a las reformas anti-inmigratorias y a los esquemas de verificación laboral como sustitutos del modelo de la relación capital-trabajo del New Deal, que, después de la Gran Depresión propuso programas de apoyos sociales para los más pobres. Esto explicaría por qué grupos que se posicionan diametralmente en contra de la organización laboral, como ALEC y el Heritage Foundation, han escrito propuestas de políticas y apoyado leyes draconianas para la verificación laboral. Para estas organizaciones, la aplicación de la ley en los lugares del trabajo complementan, mas no contradicen, al proyecto de convertir a la fuerza laboral en un producto maleable y barato.
Esta es la finalidad del ahora infame Proyecto 2025 del Heritage Foundation. Esta amplia guía de políticas propone una estrategia doble que reclama acciones legislativas y administrativas para “limitar a las clases de inmigrantes elegibles para autorizaciones de trabajo” mientras que reemplaza el modelo adversarial de las relaciones laborales del New Deal con “un modelo más cooperativo que se lleve a cabo de la mano de los gestores [de las empresas], que se enfoque exclusivamente en el lugar de trabajo”. Además de suplantar a los sindicatos con un modelo “cooperativo” con los empleadores, el documento sugiere que se elimine el “empleo para todas y todos” del mandato de la Junta de la Reserva Federal (que dirige la política monetaria de Estados Unidos), que se promueva la “experimentación y la reforma” al permitir que los estados busquen exenciones a las leyes laborales federales y que los estándares de empleo se abran a la negociación de manera “sustantiva” a nivel de calle.
La anulación de las protecciones laborales y de empleo se acompañan de planes para retirar progresivamente a las visas temporales H-2A y H-2B, agregar cuotas mínimas de ciudadanos empleados en contratos federales y relajar las garantías en contra de la discriminación para que “empleadores privados puedan mostrar preferencia por nuestros propios paisanos [estadounidenses]”. Entonces, la pregunta que se presenta para la era de Trump no es si el Estado por fin “aplicará” a las leyes de inmigración. Más bien, la pregunta es ¿bajo qué condiciones se aplicarán estas leyes? Podemos detectar una cierta inclinación en el hecho de que Trump ha asediado a los sindicatos de trabajadores federales y la NLRB, así como en la expansión de la gama de deportaciones. Es posible que la o el trabajador indocumentado no sea una reliquia del pasado, sino un modelo para un futuro en que todos los trabajadores devengan prescindibles, o incluso deportables, sin protección alguna.
Existen caminos alternos posibles. En 2021, el DHS publicó un memorándum en que anunció un desplazamiento estratégico en la ley laboral: se buscó reducir la demanda por el “empleo ilegal” al no solo poner en el blanco a los empleadores, sino al “incrementar la disposición de los trabajadores a reportar violaciones a la ley”. En 2023, el secretario del DHS Alejandro Mayorkas anunció una política nueva, llamada Acción Diferida para el Cumplimiento de la Ley Laboral [DALE o Deferred Action for Labor Enforcement], en que se utilizaría la discreción para el enjuiciamiento que presume el departamento con el fin de proteger a trabajadores no ciudadanos involucrados en acciones laborales de la deportación y remoción. El programa inscribió a 7 mil 700 trabajadores a partir de octubre del 2024. Al igual que con otros usos de la discreción de enjuiciamiento que les otorgan amnistía a víctimas de crímenes violentos y tráfico humano, DALE otorgó dos (y eventualmente cuatro) años de amnistía a aquellos trabajadores que participaban en disputas laborales. Este fue un pequeño paso hacia adelante. Cualquier política que realmente pueda considerarse protrabajadora requeriría de al menos tres elementos: el fin de la política brutal de detenciones y deportaciones administrativas, una amnistía general para los 13.7 millones de trabajadoras y trabajadores indocumentados que ya se encuentran en el país y un cambio en las tendencias de la política exterior estadounidense y del desarrollo internacional que dan pie a la migración laboral forzada en un principio. Esto implicaría nada menos que cambiar el sentido común bipartidista del sistema político estadounidense.
Las sanciones a empleadores, en muchos sentidos, encarnaron el espíritu del momento. Al entrar en vigor en un momento de populismo álgido y una holgada desregulación, el régimen de aplicación de la ley inmigratoria en los lugares de trabajo fue una política “protrabajadora” simbólica que consiguió una amnistía mientras se fortaleció el poder del empleador sobre la fuerza laboral dividida del futuro: un futuro que ahora es nuestro presente. Lo que queda es una provisión reguladora intrusiva que se aplica de manera selectiva. Toda vez que gran parte de la comunidad empresarial quizás no estuvo de acuerdo con convertirse en la nueva vigilancia del estatus migratorio, la ley les ha otorgado a los empleadores un alto nivel de discreción para recolectar información sobre el estatus migratorio de sus empleados y utilizarla de manera agresiva, con consecuencias mínimas para los empleadores mismos. Esto ha tenido el efecto perverso de fomentar un interés por promover leyes inmigratorias punitivas entre aquellos empleadores que dependen de migrantes. Durante cuatro décadas, esta arma se ha utilizado de manera activa. Pero las escalas de la justicia tan poco equilibradas del mercado laboral, que oponen a los derechos y obligaciones laborales contra la regulación de la ciudadanía, se están inclinando hacia un solo bando a tal grado que se podrían desplomar.
En Colombia, una de las amenazas centrales al legado de la presidencia de Gustavo Petro es la percepción de creciente violencia e inseguridad. Con la agenda de la Paz Total en el limbo luego de los enfrentamientos entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Estado en la región del Catatumbo, la oposición de derecha busca movilizar votos para las elecciones de 2026 desde una renovada agenda de seguridad. “Hoy más que nunca, Colombia vive una de sus crisis más profundas por la inseguridad que nos azota en el gobierno de extrema izquierda de Gustavo Petro. Todo en nombre de la paz total y las mal llamadas reformas sociales,” dice en uno de sus trinos la senadora del partido uribista Centro Democrático, María Fernanda Cabal, una de las posibles candidatas a la presidencia de Colombia en 2026.
El mensaje de que las condiciones de seguridad se han deteriorado en el país por la apuesta negociadora del gobierno de izquierda de Petro ha sido el punto de ancla para reavivar la percepción de que Colombia necesita una dirigencia política comprometida con una visión militarista del Estado, enfocada en enfrentar militarmente las guerrillas como el ELN y las disidencias de las FARC. Esa idea le ha dado una nueva fuerza al movimiento del uribismo, que más de 20 años después de haber llegado a la presidencia de Colombia y de transformar el espacio político de la derecha, encuentra en la promesa de la seguridad el motivo principal para justificar la necesidad de su oferta política.
El uribismo ha sido, sin duda, el fenómeno político más influyente de las últimas dos décadas en Colombia. Desde su ascenso a la presidencia en 2002, Álvaro Uribe Vélez, su figura máxima, capturó el espectro de la derecha política mediante una síntesis de seguridad autoritaria, tecnocracia neoliberal y alianzas con sectores militares y económicos, como los ganaderos. Con una combinación urbana y rural de apoyos que se montaron en la promesa de un Estado más eficiente y reducido, y en la idea de que la provisión de seguridad generaría un círculo virtuoso de confianza inversionista en los empresarios, y esto a su vez empleo y desarrollo.
Su discurso de orden y lucha contra el terrorismo, alineado con la lucha global abanderada por George Bush, consolidó una coalición heterogénea que trascendió los partidos tradicionales y se convirtió en el eje dominante de la política nacional. Sin embargo, el uribismo no solo representó una forma de gobierno, sino también una narrativa política que capitalizó el miedo y la incertidumbre en una sociedad marcada por la violencia. Con el paso del tiempo, las dinámicas del conflicto y del poder cambiaron, poniendo en cuestión la sostenibilidad de este modelo.
Tras el acuerdo de paz con las FARC en 2016 y el fin de ese conflicto armado, el discurso del uribismo perdió fuerza. Los escándalos de corrupción, violaciones a los derechos humanos y, después del gobierno de Iván Duque (2018), una crisis de liderazgo, confirmaron esta tendencia. El Centro Democrático (CD), partido creado por Uribe en 2013, ha intentado redefinir su relevancia política en medio de una derecha fragmentada y el ascenso de nuevas demandas sociales representadas en la llegada del líder de izquierda Gustavo Petro al poder. Esta apuesta pasa por una reinvención del movimiento y de su relación con su líder fundador de cara los triunfos recientes de la derecha global y la todavía vigente promesa de seguridad territorial ante el fracaso parcial de los esfuerzos de la Paz Total del gobierno Petro.
La captura del espacio de la derecha
El ascenso de Álvaro Uribe Vélez en la política colombiana no fue un fenómeno espontáneo, sino el resultado de un proceso que combinó su trayectoria política con una narrativa de seguridad y eficiencia tecnocrática. Desde sus primeros cargos públicos en Medellín en los años ochenta hasta su llegada a la presidencia en 2002, Uribe construyó una coalición heterogénea que redefinió el espacio de la derecha en Colombia. La articulación de intereses entre actores legales e ilegales, junto con la coyuntura política del fracaso del proceso de paz con las FARC, y la lucha global contra el terrorismo, permitió que su discurso de Seguridad Democrática resonara en diversos sectores de la sociedad.
En 2002, Álvaro Uribe ganó la presidencia en la primera vuelta electoral con el 53 por ciento de los votos. Cuando empezó la campaña apenas tenía un 2 por ciento de intención de voto. Uribe era un político que había forjado sus primeros pasos en la política, desde el poder local en Antioquia. Inició su trayectoria electoral dentro del partido liberal en los años 80s. Fue alcalde de Medellín en 1982, senador (1986–94) y gobernador de Antioquia (1995–97). Como congresista sacó adelante la Ley 100 de 1993, una reforma neoliberal al sistema de salud que tendió hacia la privatización de la prestación del servicio. Pero fue al llegar a la gobernación de Antioquia en 1995 que afianzó su discurso centrado en la seguridad. Desde ese cargo, que ejerció bajo la presidencia del liberal Ernesto Samper (1994–1998), creó cooperativas de seguridad, las llamadas Convivir. Estas cooperativas sirvieron de base para que el paramilitarismo creciera, y se afianzara en algunos territorios del país.
El contexto político de finales de los años noventa favoreció su candidatura presidencial. El fallido proceso de paz con las Farc del gobierno del Conservador y político de élite, Andrés Pastrana, sumado al fortalecimiento militar de la guerrilla, generó un clima de desesperanza que Uribe supo capitalizar. Su discurso de mano dura contrastaba con la percepción histórica de debilidad del Estado.
El éxito del uribismo se explica, según Gutiérrez Sanín, por su capacidad para articular intereses disímiles bajo una agenda común. Uribe se convirtió en la «bisagra» entre el poder formal e informal, logrando el respaldo de gremios ganaderos como Fedegán, que respaldaron entusiastamente a Uribe y hoy todavía ocupan posiciones destacadas dentro del uribismo (una de sus candidatas a la presidencia es la esposa del actual presidente de Fedegan). Otro sectores clave de apoyo vino de tecnócratas neoliberales, que ocuparon puestos en su primer gabinete de gobierno. Por ejemplo, figuras estrella del neoliberalismo colombiano, como Juan Luis Londoño, fue su ministro de Salud. También se unieron altos mandos militares, empresarios, paramilitares y sectores del narcotráfico.1 Gutierrez Sanín, Francisco. 2020. Uribe Vélez. ¿Demócrata, radical, extremista o todas las anteriores? R(<)em(>)evista Euro Latinoamericana De Análisis Social Y Político(<)/em(>) (RELASP), 1(1), 207–225. La promesa de seguridad fue el eje articulador de esta coalición, garantizando estabilidad para la inversión económica mientras se debilitaban los actores insurgentes. Su alineación con la estrategia antiterrorista de Estados Unidos tras el 11-S facilitó el respaldo financiero y militar de Washington, consolidando la Seguridad Democrática como el pilar de su gobierno.
Su llegada al poder marcó al menos dos hitos en la historia política del país. Uno de ellos fue que, por primera vez, desde 1958, los partidos tradicionales, esto es, el Liberal y el Conservador, no eligieron al presidente en elecciones nacionales. Ese mismo año (2002) fue cuando estos partidos perdieron más poder político en las elecciones legislativas.2 En las elecciones legislativas de 2002, el Partido Lliberal pasó de obtener cerca del 50% de los votos en 1998, a solamente el 25% . El multipartidismo que se había venido forjando desde la Constitución Política de 1991 alcanzó niveles de atomización inéditos: cerca de 40 partidos ocuparon puestos en el Congreso de la República.3 Botero F; R. Losada & L. Wills-Otero. (2016) Sistema de partidos en Colombia 1978-2014- ¿La evolución hacia el multipartidismo?(<)strong(>).(<)/strong(>)(<)em(>) Los sistemas de partidos en América Latina. Cono Sur y Región Andina (ISBN 978-607-8510-09-2)(<)/em(>) pp. 339-400. Instituto Nacional Electoral (INE) El Partido Liberal y el Partido Conservador, que habían controlado la arena electoral hasta inicios de los años 1990s, habían representado desde su nacimiento los intereses de las élites económicas del país, tales como terratenientes, cafeteros, empresarios y banqueros.4 Archila, Mauricio. 1991. Cultura e Identidad Obrera: Colombia 1910-1945. Santa Fe de Bogotá: Cinep, 1991; Guillén Martínez, Fernando. 1979. El Poder Político En Colombia. Santafé de Bogotá: Punta de Lanza. Uribe y el movimiento político que se gestó en torno a él fue capaz de atraer votantes de esos sectores de la sociedad y de esos partidos con una capacidad para actualizar el conservadurismo tradicional a través de una insistencia en preocupaciones relacionadas con la seguridad ciudadana y el desarrollo económico, y la gestión eficiente del Estado. Análisis electorales muestran que el uribismo ha conseguido resultados electorales significativamente superiores en municipios en los que el Partido Conservador tenía mayor arraigo tradicionalmente.5 Rodríguez-Raga J.C & L. Wills-Otero. (2021). La renovación del conservadurismo tradicional a través de nuevos partidos. El caso del Centro Democrático en Colombia, 2014-2018. (<)em(>)Revista Uruguaya de Ciencia Política, (<)/em(>)30 (1) Así, Uribe y los movimientos que lo apoyaban6 “Primero Colombia”; el Partido Social de Unidad Nacional o Partido de la U; y el Centro Democrático.ocuparon gran parte del espacio hegemónico de ambos partidos tradicionales, especialmente de la derecha en Colombia, un campo ideológico que desde entonces ha quedado atado a la figura tutelar de Uribe.
El segundo hito que decididamente marcó la llegada de Uribe al poder fue su posicionamiento como un líder no sólo alejado de la clase política tradicional, sino con una oferta programática centrada en la necesidad de confrontar a los grupos insurgentes que durante décadas habían desafiado la soberanía del Estado. Aunque otros gobiernos habían intentado resolver el conflicto a través de diferentes mecanismos –confrontación y diálogos–, no lograron hacerlo de manera duradera. Ese fracaso por parte de la clase política tradicional para resolver un problema de largo plazo en el país catapultó a Uribe como un líder carismático e independiente de los partidos tradicionales, con una propuesta enfocada en la seguridad nacional, y con una base de apoyo social amplia y heterogénea. 7Rodríguez-Raga, JC & M. Selligson. 2004. (<)em(>)La cultura política de la democracia en Colombia, 2004(<)/em(>). Vanderbilt University, University of Pittsburgh, Centro Nacional de Consultoría.
En términos geográficos, su base social de apoyo ha incluido zonas rurales marcadas por un histórico abandono estatal y afectadas profundamente por la violencia de actores armados, como las guerrillas de izquierda de las FARC y el ELN. En estas áreas, las políticas de seguridad lideradas por Uribe recibieron apoyo tras mostrar resultados relacionados con el debilitamiento de las guerrillas. Uribe también atrajo a votantes de clase media y media-alta, en zonas urbanas y rurales, que valoraron su capacidad para garantizar estabilidad social y económica. Sectores empresariales y profesionales encontraron en el uribismo una propuesta que combinaba seguridad con confianza inversionista y desarrollo económico.8 Wills-Otero, L (2014). “Colombia: Analyzing the Strategies for Political Action of Alvaro Uribe ‘s Government, 2002-10.” In T(<)em(>)he Resilience of the Latin American Right,(<)/em(>) eds. Juan Pablo Luna and Cristóbal Róvira Kaltwasser. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 194–215.
Las políticas económicas de Uribe se alinearon con una visión del desarrollo basada en la atracción de inversión extranjera y en la flexibilización laboral. Su gobierno implementó reformas que facilitaron la apertura de mercados y promovieron el emprendimiento en sectores estratégicos. A pesar del crecimiento económico registrado en su administración, estas políticas también generaron desigualdad y precarización en ciertos sectores laborales, lo que evidenció una de las contradicciones de su modelo: un desarrollo económico sostenido en la estabilidad militar, pero con escaso impacto en la reducción de las brechas sociales. El impacto del uribismo se extendió a la configuración de las alianzas internacionales de Colombia. Su relación con Estados Unidos se fortaleció gracias al respaldo de Washington en el marco del Plan Colombia. Además, Uribe promovió acuerdos comerciales con diversas potencias económicas, consolidando una política exterior orientada a la integración en mercados globales. Esta estrategia le permitió proyectar una imagen de estabilidad en el ámbito internacional, aunque también generó críticas sobre la dependencia del país respecto a intereses extranjeros en materia de seguridad y comercio.
Por otra parte, las dinámicas internas del uribismo revelaron tensiones entre sus diferentes sectores de apoyo. Mientras que los tecnócratas neoliberales veían en Uribe un garante de estabilidad económica, los sectores militares exigían un compromiso más firme con la lucha contrainsurgente. Estas diferencias se hicieron evidentes en la transición de su liderazgo hacia nuevas generaciones de políticos que intentaron mantener su legado sin replicar su estilo de gobierno centralizado y confrontativo. A medida que la sociedad colombiana enfrentaba nuevos retos en materia de paz y justicia social, el uribismo tuvo que redefinir su discurso y sus estrategias para seguir vigente en la política nacional.
La bandera de la seguridad
La apuesta por la seguridad se convirtió en el eje central de la política de Álvaro Uribe Vélez, materializándose en la llamada Seguridad Democrática. Esta estrategia tuvo como objetivo principal el enfrentamiento militar contra grupos guerrilleros de izquierda, como las FARC y el ELN, al tiempo que impulsaba negociaciones para la desmovilización de grupos paramilitares, como las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC). La política de Uribe redefinió las dinámicas de la guerra y la política en el país, marcando una profunda transformación en la relación entre el Estado y los actores armados.
Este enfoque modificó el panorama electoral. La derecha se fortaleció bajo el liderazgo de Uribe, consolidandose en el poder gracias a los avances militares contra las FARC. Por su parte, la izquierda, que, durante la década de 1990, en el marco de la nueva constitución, logró ganar una porción de poder político legítimo, así como derechos que reconocían sus luchas históricas, enfrentó una creciente estigmatización y amenaza. Algunos sectores de ésta provenían de grupos guerrilleros que se desmovilizaron, tras negociaciones de paz con el gobierno nacional a finales de la década de los 1980s e inicios de los 1990s. La llegada de Uribe al poder facilitó su exclusión bajo la nueva narrativa de seguridad.
El énfasis en la seguridad no fue un elemento improvisado en la agenda de Uribe. Desde su tiempo como alcalde de Medellín en 1982, promovió iniciativas como Metroseguridad, un programa de financiación de fuerzas de seguridad mediante impuestos locales. Sin embargo, su obsesión con el tema tomó un giro personal tras el asesinato de su padre en 1983, durante un intento de secuestro atribuido a las FARC. Este evento, según sus propias memorias, marcó su vida y consolidó su convicción de que la violencia guerrillera era el principal obstáculo para el progreso del país.9Uribe Vélez, Á. (2012). (<)em(>)No hay causa perdida: memorias(<)/em(>). Celebra.(<)br(>)
La llegada de Uribe a la presidencia coincidió con un contexto internacional propicio. Su discurso de lucha contra el terrorismo encontró respaldo en la administración de George W. Bush, cuyo gobierno lanzó una ofensiva global contra el terrorismo tras los atentados del 11 de septiembre de 2001. Bajo esta lógica, Uribe enmarcó a las guerrillas como amenazas terroristas, logrando apoyo militar y financiero de Estados Unidos. La Seguridad Democrática recibió una inyección masiva de recursos a través del Plan Colombia, con una contribución de 7.5 mil millones de dólares en asistencia militar y estratégica. Agencias como la CIA y el Pentágono participaron activamente en el diseño de operaciones que debilitaron a la insurgencia. Este apoyo internacional permitió una modernización sin precedentes de las Fuerzas Militares colombianas. Al inicio de su gobierno en 2002, el gasto militar representaba el 3.2 por ciento del PIB, ascendiendo a 4 por ciento para 2010. En términos absolutos, esto implicó un incremento del presupuesto de defensa de 4.5 billones de pesos a 25 billones de pesos en solo ocho años, lo que representó un crecimiento nominal del 455 por ciento. 10Ministerio de Defensa Nacional & Departamento Nacional de Planeación. (<)em(>)Análisis Histórico del Gasto en Defensa y Seguridad. 1990-2020. Fuentes y usos.(<)/em(>)
Más allá del ámbito estrictamente militar, el éxito de la Seguridad Democrática radicó en su capacidad de posicionar los logros de la guerra como indicadores de éxito gubernamental. La liberación de rehenes, la muerte de comandantes guerrilleros y la recuperación territorial fueron presentadas como pruebas irrefutables de que la política de Uribe estaba dando resultados. Estos avances consolidaron el respaldo ciudadano, especialmente en las regiones más afectadas por el conflicto, donde se percibió una mejora en las condiciones de seguridad. La política de seguridad también promovió la participación ciudadana en labores de inteligencia y control territorial. Se crearon redes de informantes y cooperantes, incentivando a los ciudadanos a proporcionar datos sobre actividades sospechosas. Además, se organizaron frentes de vigilancia en barrios y zonas comerciales, así como patrullas de vigilancia en carreteras. Algunas de estas redes operaban de manera voluntaria, mientras que otras ofrecían incentivos económicos a quienes colaboraran con las fuerzas del Estado. Esta implicación de la sociedad en la guerra generó un apoyo masivo al proyecto de Uribe, al tiempo que reforzaba la idea de que la lucha contra la insurgencia era una responsabilidad colectiva.
Un elemento clave de la estrategia de Uribe fue la implementación de los consejos comunitarios, espacios en los que el presidente visitaba regiones apartadas y establecía comunicación directa con la ciudadanía. Estos encuentros sirvieron para proyectar su imagen de líder cercano y comprometido con la seguridad de los territorios. En ellos, Uribe intervenía de manera directa en decisiones locales, ordenando acciones inmediatas a alcaldes y funcionarios. Estos eventos fortalecieron su conexión con la población y consolidaron su popularidad, aunque también fueron criticados por promover un modelo de gobierno personalista y centralizado.
El impacto de la Seguridad Democrática no se limitó al ámbito interno. La política de Uribe transformó la percepción internacional sobre Colombia, posicionando al país como un actor clave en la lucha contra el terrorismo. Su gobierno fortaleció las relaciones con Estados Unidos y otras potencias occidentales, lo que le permitió acceder a mayores recursos y apoyo diplomático. Sin embargo, esta estrategia también generó tensiones con gobiernos de la región, especialmente con Venezuela y Ecuador, cuyos líderes denunciaban las incursiones militares colombianas en sus territorios.
Si bien la Seguridad Democrática fue presentada como un éxito en términos militares, también tuvo efectos colaterales que generaron controversia. Entre ellos, el escándalo de los «falsos positivos» reveló que cientos de civiles fueron ejecutados extrajudicialmente por miembros del Ejército y presentados como guerrilleros abatidos en combate, con el fin de inflar las cifras de eficacia militar. Este caso, que implicó la muerte de al menos 6,402 personas, evidenció las contradicciones del modelo de seguridad implementado por Uribe y sus efectos en los derechos humanos. El debilitamiento de la guerrilla y la desmovilización de los paramilitares reconfiguraron el conflicto, pero no lograron erradicar la violencia. Nuevos grupos emergieron en los territorios dejados por las FARC y las AUC, disputando el control de economías ilegales. Al final de su mandato, aunque el uribismo había consolidado su hegemonía política, persistían retos estructurales en materia de seguridad y justicia social que ponían en cuestión la sostenibilidad de su legado.
Dentro y fuera del poder
Durante el segundo mandato de Uribe (2006–2010) su gobierno estuvo envuelto en grandes escándalos de corrupción. Uno de ellos estuvo relacionado con interceptaciones telefónicas ilegales sin orden judicial, realizadas por el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) a periodistas, a políticos de oposición defensores de derechos humanos y magistrados de las Altas Cortes. El objetivo era desprestigiar y acosar a estos funcionarios. Por otro lado, el escándalo de los “Falsos Positivos” reveló graves violaciones de derechos humanos de civiles asesinados que fueron presentados como guerrilleros muertos en combate.
Además de los mencionados, hubo otros casos de corrupción y abuso de poder como el escándalo de Agro Ingreso Seguro (AIS), donde se desviaron fondos destinados a apoyar a pequeños agricultores hacia grandes terratenientes y empresarios. Todos estos escándalos han sido objeto de numerosas investigaciones y condenas judiciales de las que el expresidente Uribe no pudo escapar.
A pesar de lo anterior, después del segundo mandato en el poder, Uribe quiso aspirar a una segunda reelección. Para ello, se requería una nueva reforma constitucional que abriera ese camino. La estrategia del presidente fue lograr esa reforma a través de un referendo. Su ambición fue truncada por la Corte Constitucional que lo declaró inconstitucional. En ese escenario, el presidente apoyó la candidatura de Juan Manuel Santos, quien se presentó con el aval del Partido de Unidad Nacional y ganó la elección con el 69 por ciento de los votos. En las elecciones legislativas, ese partido se consolidó como la primera fuerza, logrando el 21 por ciento de los escaños. Aunque Uribe respaldaba a Santos, este último rompió en 2012 la política de Seguridad Democrática de su predecesor. Santos anunció al país el inicio de acercamientos con las FARC y de diálogos de paz en una mesa de negociación en La Habana, Cuba.11 Wills L. (2012) (<)a href='http://www.scielo.cl/scielo.php?pid=S0718-090X2012000100005&script=sci_arttext'(>)De Uribe a Santos: Cambios y continuidades de la política colombiana en 2011.(<)/a(>) (<)em(>)Revista de Ciencia Política(<)/em(>) (ISSN 0716-1417) 32 (1), pp. 87-107.Estos acontecimientos generaron una ruptura irreconciliable entre ambos líderes y marcaron un cambio en la estrategia del nuevo gobierno para manejar el conflicto armado en el país. En reacción a esto, Uribe decidió, en 2013, crear un nuevo partido político, el Centro Democrático (CD)12 Ortiz J, Wills L. (2023) (<)a href='https://revistas.uniandes.edu.co/index.php/colombia-int/article/view/618/8511'(>)Dilemas de la vitalidad del partido político Centro Democrático (CD), 2013-2020.(<)/a(>) (<)em(>)Colombia Internacional (<)/em(>)(ISSN 0121-5612) 114 (-), pp. 93-122. que si bien pudo consolidarse, mostró una posibilidad de ruptura dentro del uribismo. La disputa entre la política de seguridad y la apuesta por la paz ayudó a la fragmentación del movimiento, con una facción tecnocrática alineándose con Santos y una base más conservadora y rural cerrando filas con Uribe.13 Gutierrez Sanín, Francisco. 2020. Uribe Vélez. ¿Demócrata, radical, extremista o todas las anteriores? R(<)em(>)evista Euro Latinoamericana De Análisis Social Y Político(<)/em(>) (RELASP), 1(1), pág. 219.
El Centro Democrático participó por primera vez en las elecciones nacionales de 2014. Se consolidó como la segunda fuerza electoral. En el Senado, la lista encabezada por Uribe logró más de dos millones de votos. En la Cámara de Representantes obtuvo alrededor de un millón trescientos mil votos. En las elecciones presidenciales, su candidato desafió la reelección de Santos, y pasó a la segunda vuelta en la cual fue vencido al obtener el 45 por ciento del total de la votación vs el 50 por ciento.
A pesar de este aparente éxito electoral, algunos estudios mostraron en su momento que en ese momento la base electoral inicial del uribismo (la del 2002 y 2006) se había transformado, y había decrecido en grandes ciudades como Bogotá, Cali y Medellín. Esto se combinaba con una caída paulatina en la popularidad de Uribe, que descendió por debajo del 60 por ciento al final de su segundo mandato. Además partidos como Cambio Radical y el Partido de la U retiraron su apoyo al CD. Un sector de la tecnocracia del uribismo, abandonó cargos de dirección del uribismo y fue reemplazado por políticos más regionales y lejanos de la tecnocracia neoliberal que inicialmente le dio su apoyo.14Gutierrez Sanín, Francisco. 2020. Uribe Vélez. ¿Demócrata, radical, extremista o todas las anteriores? R(<)em(>)evista Euro Latinoamericana De Análisis Social Y Político(<)/em(>) (RELASP), 1(1), pág. 219.
En el cuatrienio 2014–2018 el CD ejerció la oposición bajo el liderazgo de Uribe. Fue un partido disciplinado y alineado con los intereses del expresidente. A lo largo de la campaña del Plebiscito por la Paz que se llevaría a cabo el 2 de octubre del año 2016, fue un actor clave en la promoción del voto en contra (NO) del acuerdo de paz firmado entre el gobierno nacional y las FARC en septiembre del mismo año. El triunfo de esa opción con el 50.21 por ciento (vs. 49.78 por ciento), obligó al Gobierno de Santos y al grupo guerrillero a ajustar el acuerdo de paz para incluir o suprimir artículos que la oposición consideraba oportunos. El acuerdo reajustado fue firmado a finales de noviembre del mismo año, y a lo largo del último período del gobierno de Santos (2017–2018), se inició el trámite legislativo de algunas de las iniciativas requeridas para su implementación.
En mayo de 2018 ganó las elecciones presidenciales el candidato del CD, Iván Duque, quien fue apoyado por Álvaro Uribe, quien fue reelegido senador, mientras su partido obtuvo cerca del 16 por ciento de la representación política. En el nivel subnacional, el desempeño electoral del CD ha sido menor que el que ha tenido en el nivel nacional, y con el paso del tiempo (2015, 2019 y 2023), su poder relativo ha disminuido. Una explicación que da cuenta de esto tiene que ver con la incapacidad que ha tenido el partido para proponer soluciones a demandas locales. La bandera principal del partido, enfocada en la seguridad nacional, no responde adecuadamente a los problemas que enfrentan muchos de los municipios del país. Adicionalmente, la centralidad de Uribe en el partido ha impedido la formación de liderazgos locales que estén respaldados por estructuras organizativas o sedes del partido en el territorio.15Albarracín, J; L. Gamboa & J.P., Milanese. 2024. The uneven success of uribismo in Colombia. En Borges, A., R. Lloyd & G. Vommaro (<)em(>)The Recasting of the Latin America Right. Polarization and Conservative Reactions. (<)/em(>)Cambridge: Cambridge University Press. En 2022, el CD no presentó candidatura para las elecciones presidenciales, y en las elecciones legislativas obtuvo el 9.5 por ciento de la representación. Ese año pasó a ser parte de la oposición.16Wills L. (2024) The Colombian Party System 1991-2022. Deinstitutionalized but flexible and resilient.(<)em(>) Political Parties and the Crisis of Democracy. Organization, Resilience and Reform (ISBN 9780198888734)(<)/em(>) pp. 310-331. Oxford University Press.Una caída de la influencia de Uribe y su partido, que reflejó el momento de cambio electoral en Colombia: los vientos giraban a favor del candidato de izquierda, Gustavo Petro.
El uribismo ante el triunfo de su rival
Algunos factores explican este giro. En primer lugar, la firma del acuerdo de paz entre el gobierno nacional y las FARC produjo la apertura del sistema político: se generaron condiciones para que la antigua guerrilla creara un partido que pudiera participar en elecciones nacionales y regionales. Comunes fue el nombre que adoptó ese partido. Adicionalmente, se creó el Estatuto de la Oposición, que otorga derechos y garantías a los partidos políticos que no hacen parte de la coalición de gobierno y, por último, en 2021, se promulgó una reforma que aprobó la creación de 16 curules para ser ocupadas por víctimas provenientes de las zonas más afectadas por el conflicto armado. Todos estos elementos parecían mostrar unos frutos políticos de la paz con las FARC, y señalaban una tendencia hacia la ampliación de las negociaciones pacíficas sobre el enfrentamiento militar contra las guerrillas.
En segundo lugar, el desempeño del gobierno de Iván Duque fue muy cuestionado, y facilitó el triunfo de un candidato de la oposición. En el Congreso, no contó con una coalición política suficientemente amplia que apoyara sus iniciativas. Un ejemplo que ilustró esto fue el intento por objetar una de las leyes que reglamentaba el tribunal de justicia creado para juzgar los delitos del conflicto con las FARC. Esta propuesta no tuvo eco ni en el Congreso ni en las cortes, y empujó a una ola de movilizaciones con creciente descontento por su gobierno. Tuvo lugar un paro nacional entre el 2019 y 2020, la pandemia mundial entre el 2020 y 2021, y el estallido social del 2021. Las protestas estuvieron motivadas por el descontento por el incumplimiento de varios puntos del acuerdo de paz; por el asesinato de líderes sociales en diferentes regiones del país; y por las respuestas represivas por parte de la fuerza pública. Un hecho adicional que se presentó en este momento fue la detención preventiva de Uribe y su posterior renuncia al Congreso en agosto de 2020. Esto como resultado de un proceso penal en su contra por delitos de soborno y fraude procesal.
En tercer lugar, estuvo el surgimiento del Pacto Histórico en 2021, una coalición de partidos y movimientos de izquierda liderada por Gustavo Petro, que obtuvo una votación histórica para la izquierda. Como en esa elección el uribismo no presentó candidato a la presidencia, quien ocupó el espacio del voto de derecha en la segunda vuelta fue el empresario de Bucaramanga hasta entonces no muy visible fuera de su ciudad natal: Rodolfo Hernández. El empresario atrajo con éxito a los votantes de derecha por ser la oposición a Petro, pero su perfil no se identificaba con claridad con ese espectro ideológico. Él mismo, durante la campaña, se declaró como alguien que se diferenciaba ampliamente del uribismo.17Botero, S y Jaimes, JM (2023). Ibid. Un ejemplo que ilustraba esto era su posición favorable con el proceso de paz del gobierno Santos. Más que un candidato con convicciones de derecha, su fuerza electoral vino de su capacidad para atraer un sector de la población insatisfecho con el sistema político en general, y que se dejó atraer por la extravagancia de su campaña enfocada en el uso de tecnologías de información.18 Piñeiro, R; F. Rosenblatt; G. Vommaro & L. Wills-Otero. (2024). (<)em(>)Parties and New Technologies in Latin America(<)/em(>). Cambridge: Cambridge Elements. Politics and Society in Latin America. Un ejemplo que ilustraba esto, era su posición favorable con el proceso de paz del gobierno Santos. Más que un candidato con convicciones de derecha, su fuerza electoral vino de su capacidad para atraer un sector de la población insatisfecho con el sistema político en general, y que se dejó atraer por la extravagancia de su campaña enfocada en el uso de tecnologías de información.19Piñeiro, R; F. Rosenblatt; G. Vommaro & L. Wills-Otero. (2024). (<)em(>)Parties and New Technologies in Latin America(<)/em(>). Cambridge: Cambridge Elements. Politics and Society in Latin America.
Sin candidato y ante el triunfo de Petro, el Centro Democrático optó por presentarse como uno de los partidos de la oposición. Si bien la piedra en la que se sostiene su discurso sigue siendo la seguridad, el partido promovió con gran fuerza otra idea central: la llegada del “Castro-Chavismo” al poder, lo cual significaría un gobierno socialista enemigo de la propiedad privada.
Como oposición al proyecto de la Paz Total del gobierno Petro, que busca negociar con distintos grupos armados, no todos los integrantes del CD lo votaron negativamente. Esto ilustra diferencias y fracturas. Si bien no hubo votos favorables, una porción importante de senadores se ausentaron en el momento de las votaciones.20En el segundo debate, 2 de 13 senadores del CD, se ausentaron y no votaron, mientras que en el cuarto debate, 6 de 16 representantes a la cámara hicieron lo mismo. El proyecto de Paz Total fue aprobado en su cuarto debate en la plenaria de la Cámara de Representantes. (<)em(>)Congreso a la Mano, (<)/em(>)2022. Ver: (<)a href='https://congresoalamano.elespectador.com/proyecto-perfil/220004/'(>)Paz total: qué es, cuál es su estado y cómo fue su votación(<)/a(>) El comportamiento no unificado de este partido se ha dado también en votaciones de otros proyectos como la reforma tributaria, la reforma a la salud, la reforma laboral, entre otras. La descoordinación dentro del partido puede ser síntoma de una derecha fragmentada. Con el fin de las Farc, el enemigo natural de la derecha desapareció, por lo que las demandas sociales han encontrado mayor eco en las instituciones y eso ha debilitado la bandera bélica del uribismo.
En esa fragmentación del uribismo es central una pregunta por la relación del partido con la figura de Álvaro Uribe. Existe un «uribismo institucional», representado por líderes y miembros del Centro Democrático, que buscan proyectar el legado de Uribe hacia el futuro político del país mediante nuevos liderazgos. Ejemplo de esto es la candidatura presidencial de Iván Duque, quien, a pesar de contar con el apoyo de Uribe, buscó dar un nivel de autonomía a su mandato. Por otro lado, hay sectores más críticos dentro del movimiento que reconocen los desafíos de depender exclusivamente del liderazgo de Uribe. Aun así, el llamado «uribismo sin Uribe» todavía no ha logrado consolidarse completamente, pues el movimiento sigue girando en torno a la figura del expresidente como símbolo de cohesión. Esta situación pone sobre la mesa la pregunta sobre cómo el CD se reorganiza y adapta frente a un escenario cambiante de la derecha global.
Figuras dentro del uribismo contemporáneo, como la senadora María Fernanda Cabal, exponen una apuesta retórica que cataloga a la izquierda como una amenaza al orden establecido.21 Botero, S., & Jaimes Prada, J. M. (2023). La ultraderecha en Colombia: ideas y liderazgos en formación. Análisis, FES. Disponible en (<)a href='https://library.fes.de/'(>)library.fes.de(<)/a(>) La experiencia internacional de Brasil y la elección de Jair Bolsonaro22Halikiopoulou, D., & Vasilopoulou, S. (2016). Breaching the social contract: Crises of democratic representation and patterns of extreme right party support. Government and Opposition, 53(1), 26-50. (<)a href='https://doi.org/10.1017/gov.2015.43'(>)https://doi.org/10.1017/gov.2015.43(<)/a(>) le ha servido como referente para un discurso de derecha más agudo, donde las amenazas de Venezuela y la defensa de la propiedad privada de los terratenientes y ganaderos aparecen como puntos claves de su promesa de gobierno de cara a las elecciones de 2026. Con la reciente victoria de Donald Trump, quién resalta la crisis de las instituciones democráticas vigentes, la derecha colombiana toma nota de nuevos temas, como una desconfianza creciente en el sistema democrático y una agenda de género más politizada. Pero tampoco pierde de vista los temas que los hicieron relevantes en la época de Uribe: una demanda de seguridad acentuada ante el fracaso parcial de los esfuerzos de la Paz Total del gobierno Petro. La derecha actualmente adolece de la ausencia de un liderazgo carismático unificador como lo fue Uribe. Esto ha funcionado como freno natural para la consolidación de una ultraderecha al estilo europeo, brasileño, argentino o salvadoreño.
El uribismo, que alguna vez representó la fuerza política dominante en Colombia, enfrenta hoy una crisis estructural que pone en duda su viabilidad a largo plazo. Su identidad, construida en torno a la guerra contra la insurgencia ha perdido tracción en un escenario político donde la seguridad ya no es la única prioridad del electorado. La fragmentación del partido, la falta de un liderazgo unificador y la incapacidad de renovar su agenda más allá del anticomunismo y la nostalgia por la Seguridad Democrática han reducido su margen de maniobra. Mientras otras derechas en América Latina han logrado adaptarse a nuevas coyunturas con discursos libertarios o religiosos, el uribismo sigue anclado en un modelo alrededor de la seguridad.
Sin embargo, descartar por completo su relevancia sería un error. A pesar de su declive electoral y programático, el uribismo sigue siendo un referente para sectores conservadores y reaccionarios que buscan una alternativa frente al progresismo representado por Gustavo Petro. Su capacidad de supervivencia dependerá de si logra conectar las demandas contemporáneas, como la crisis económica, la seguridad ciudadana y la transformación del Estado. El reto que tiene por delante es construir un movimiento más allá de la figura de Álvaro Uribe. Casi veinticinco años después de su triunfo en la política nacional es una pregunta abierta qué otros caminos tiene su movimiento ante una transformación sísmica de las derechas globales.
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El 12 de enero, decenas de miles de ciudadanos mexicanos se dirigieron al Zócalo para escuchar a la presidenta Claudia Sheinbaum rendir su informe sobre los primeros 100 días de gobierno. Su agenda puso en la mesa una serie de reformas ambiciosas, con un alcance extenso: dieciséis leyes nuevas y doce reformas constitucionales que van desde el reconocimiento de los pueblos indígenas como sujetos de derecho y el aumento real del salario mínimo, hasta la recuperación de la propiedad nacional de los recursos naturales y la lucha contra la evasión fiscal. “Que se oiga bien, lejos y fuerte”, dijo Sheinbaum. “No vamos a regresar al modelo neoliberal. . . no vamos a regresar al régimen de corrupción y de privilegios… vamos a seguir con el Humanismo Mexicano y con la máxima de ‘por el bien de todos, primero los pobres’”.
Ese lema es central para la “Cuarta Transformación”, el proyecto político-económico inaugurado por el predecesor de Sheinbaum, Andrés Manuel López Obrador (AMLO). Fundado durante su propia campaña presidencial, el Movimiento Regeneración Nacional (Morena) de AMLO se inspiró en las tres grandes transformaciones anteriores del país: la Guerra de Independencia (1810-1821), la Guerra de Reforma (1857-1861) y la Revolución Mexicana (1910-1917). Un siglo después de la Revolución, AMLO pretendía recuperar la tradición nacional de autodeterminación popular, proponiendo “un sistema de planeación democrática del desarrollo nacional” para orientar el crecimiento económico hacia los objetivos de la “independencia” y la “democratización política, social y cultural de la nación”. Sheinbaum promete ahora construir el “segundo piso” de este edificio político.
El regreso de la “planificación democrática” a la gobernanza mexicana supondría un cambio radical en la economía política imperante en el país. Durante décadas, el clientelismo ha dictado las dinámicas políticas del país, con periodos electorales marcados por el reparto de bienes, favores y sobornos. Si el Partido Revolucionario Institucional (PRI), que ocupó el poder de forma ininterrumpida desde 1934 hasta 2000, fue admirado en su día por la visión desarrollista de sus Planes Sexenales, en la década de 1980, el partido había adoptado ajustes estructurales radicales y reducido su rol de planificación a la selección de candidatos presidenciales por dedazo. Las administraciones sucesoras del Partido Acción Nacional (PAN), de 2000 a 2012, empujaron las reformas neoliberales aún más. La Cuarta Transformación, en cambio, ha fijado su horizonte en la macropolítica del desarrollismo, convocando a los ciudadanos a exigirle a Morena que rinda cuentas de los “100 compromisos” establecidos al inicio de sus presidencias.
A seis años de su implementación, el proyecto de la Cuarta Transformación le valió a Morena un masivo segundo mandato en las elecciones generales de junio de 2024, asegurándole a Sheinbaum el mayor porcentaje del voto popular en la historia de México y mayorías para su partido tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado del Congreso de la Unión. La interpretación de ese mandato, sin embargo, ha provocado el debate tanto de la izquierda como de la derecha, que critican al gobierno por ser superficialmente populista o por estar en deuda con supuestos intereses especiales. ¿Es Morena, como alegan los críticos, simplemente una réplica de la maquinaria corporativa-clientelista del PRI? ¿O será que el margen electoral de Sheinbaum indica un cambio en la percepción que los mexicanos tienen de su gobierno nacional: de un “Estado fallido” a un modelo envidiable de gobernanza posneoliberal? ¿Cómo logró Sheinbaum formar una coalición ganadora para su visión de autodeterminación popular, mientras sus vecinos sufrieron duros reveses en las urnas? ¿Cómo enfrentará la Cuarta Transformación las crecientes amenazas de guerra económica que emanan de la administración Trump?
Herencia
Los relatos sobre la Cuarta Transformación suelen comenzar en 2018, mencionando brevemente los intentos previos de AMLO por llegar a la presidencia antes de pasar a su periodo en el cargo y su planificación para la sucesión. Pero estas narrativas no registran el contexto político-económico crucial del que surgió el Movimiento de Regeneración Nacional: tanto el modo parasitario del capitalismo que vació la economía mexicana, como la desesperación política que engendró en la población.
Al momento de la toma de posesión de AMLO en 2018, la presidencia, los partidos políticos y los gobiernos locales registraban los niveles más bajos de confianza ciudadana en la historia moderna del país. Ochenta y cinco por ciento de la población no expresó ninguna confianza en el presidente, 84 por ciento no tenía confianza en los partidos políticos, 81 por ciento desconfiaba de su gobierno estatal y 77 por ciento desconfiaba de su gobierno municipal. A los legisladores federales no les fue mejor: el 62% de los ciudadanos desaprobaba a sus diputados y el 60% a sus senadores. La fe en el sistema judicial, mientras tanto, se había erosionado tanto por la experiencia cotidiana como por una serie de escándalos: el gobierno anterior de Enrique Peña Nieto, por ejemplo, espió a sus ciudadanos con la tecnología Pegasus y despidió al fiscal encargado de investigar las fuentes de financiación ilícita de su campaña presidencial.
El descontento es fruto del fracaso del modelo de desarrollo y de la reducción del espacio político para la “planificación democrática”. Las raíces de estas limitaciones se remontan a una sola fecha. El 12 de agosto de 1982, el gobierno mexicano anunció el impago de su deuda, inaugurando una crisis que se extendería por todo el Sur Global. Para amortiguar la crisis, el Presidente Miguel de la Madrid acudió al Fondo Monetario Internacional (FMI) en busca de un préstamo multimillonario condicionado por una receta familiar de ajustes estructurales agresivos. En los cinco años después del rescate de 1983, México experimentó una dramática redistribución de la renta entre el capital (del 48% al 64%) y el trabajo (del 42% al 29%). Los salarios reales de los trabajadores industriales cayeron un 29%, mientras que el poder adquisitivo del salario mínimo cayó un 42%.
En la década de 1990, la pobreza en México se agravó significativamente. El FMI condicionó su nuevo paquete de rescate a nuevas privatizaciones y a la apertura del país a la propiedad extranjera. El 1 de enero de 1994, mientras los zapatistas del Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) se levantaban en armas para defender los territorios indígenas en el estado sureño de Chiapas, el presidente saliente Carlos Salinas de Gortari puso en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), inundando el mercado agrícola mexicano con productos estadounidenses subvencionados y elevando rápidamente la tasa de pobreza extrema del 16 al 28%.
Incluso antes de firmar el TLCAN, el PRI había promovido la represión laboral interna mediante un sistema corporativista de “contratos de protección patronal” que permitía a los jefes sindicales charros llegar a acuerdos con empresarios explotadores, todo ello con la bendición del gobierno, que constituía la tercera parte del modelo tripartito. Para competir con la productividad manufacturera de China, las autoridades mexicanas mantuvieron los aumentos del salario mínimo a la par de la inflación, y a veces por debajo, lo que obstaculizó la productividad y aumentó la pobreza. Al firmar el TLCAN, se intensificó la explotación con el boom de la industria maquiladora a lo largo de la frontera entre México y Estados Unidos. Entre 1984 y 2002, estas fábricas de mano de obra barata intensiva pasaron de 180.000 a más de 1,1 millones de trabajadores, lo cual representó un cuarto de la mano de obra manufacturera del país.
La afluencia de productos agrícolas estadounidenses baratos desplazó a casi cinco millones de agricultores mexicanos, mientras que el número de migraciones anuales a través de la frontera entre México y Estados Unidos aumentó un 79% entre 1994 y 2000, a medida que los mexicanos buscaban oportunidades económicas en su país de origen. Estas dinámicas centrífugas se reflejaron en el sistema político mexicano. El año 2000 supuso el fin del reinado del PRI en México, un momento aclamado por los expertos como la caída de la «dictadura perfecta», según la expresión del escritor Mario Vargas Llosa. Pero estos cambios políticos no sólo no corrigieron la dinámica del subdesarrollo, sino que la intensificaron. Lejos de democratizar la economía, los gobiernos entrantes del Partido Acción Nacional (PAN) supervisaron su saqueo, acelerando la extracción a través de empresas mineras extranjeras y grupos financieros por igual. Por otra parte, el modelo neoliberal desencadenó se acompañó de la expansión de los grupos criminales que habían desplazado las rutas del narcotráfico desde Colombia hacia Estados Unidos a través de la frontera con México. La «guerra contra el narcotráfico» declarada por el presidente panista Felipe Calderón en 2006 no hizo sino sumir al país en una mayor desesperación. En 2007, los homicidios per cápita en México ascendían a 9,7 por cada 100.000 habitantes. Sólo tres años después, esa cifra alcanzaba los 22,7.
La espiral de violencia, corrupción y despojo acabó por deshacer la coalición desarrollista del país. Los derechos sobre la tierra, el trabajo y los recursos naturales que la Constitución de 1917 garantizó en su día al pueblo mexicano fueron socavados. Y a medida que las viejas redes corporativistas del PRI se deterioraban y se convertían en maquinarias clientelistas multipartidistas, la competición electoral se convirtió en una división estrictamente local sobre lo que quedaba: un sistema de caciques desinteresados en la planificación del desarrollo, y hostiles a los candidatos aspirantes que amenazaban el arraigado sistema de privilegios políticos. El resultado fue el aislamiento de México en la escena regional. Mientras que varios países de América Latina vieron la llegada al poder de gobiernos socialdemócratas con ambiciosos planes que iban desde la redistribución y la protección social hasta la nacionalización y la industrialización, por su parte, México quedó paralizado.
Confianza
Andrés Manuel López Obrador hizo campaña por la presidencia contra la “mafia del poder” responsable de este declive nacional. Su victoria en 2018—el tercer intento, tras los escándalos de fraude electoral que asolaron sus campañas en 2006 y 2012—se apoyó en el descrédito que los partidos existentes habían acarreado durante las décadas de competencia electoral entre el PRI y el PAN. En su lugar, AMLO y su movimiento crearon una coalición electoral que abarcaba geografías, clases y corrientes ideológicas, invitando incluso a los partidos de derecha en regiones donde la izquierda era históricamente débil. El objetivo era ganar una mayoría limpia, asegurando al mismo tiempo los votos para ambiciosas enmiendas constitucionales. Pero para hacer realidad esa ambición, la Cuarta Transformación tendría primero que restaurar la confianza pública en la democracia mexicana. “Lo que deseamos es purificar la vida pública de México”, dijo AMLO en su discurso inaugural. “No voy a mentir, no voy a robar ni a traicionar al pueblo de México”. Para AMLO, generar confianza en las instituciones de México era una condición previa para transformarlas.
Un canal clave para mantener su popularidad fue la mañanera, una rueda de prensa diaria celebrada en el Palacio Nacional. Invitando regularmente a su gabinete a hacer presentaciones—o simplemente respondiendo a las preguntas de una audiencia de periodistas—la mañanera buscaba comunicar las ambiciones de AMLO directamente a los ciudadanos de México, eliminando al intermediario mediático al que Morena atribuía, en gran parte, la destrucción de la cultura democrática. Desde el punto de vista de los críticos de AMLO, la mañanera fue un ataque a la prensa del país, dada la frecuente denigración del presidente en la cobertura de su administración. Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, la mañanera no era sólo una tribuna; era un dispositivo correctivo para los medios de comunicación hipertrofiados y alineados a la derecha de México. Incluso The Economist, que regularmente arremetía contra el gobierno de AMLO como autoritario, ignorante e imprudente, admitió la “maravilla” de la mañanera, adoptada por su sucesora, Claudia Sheinbaum.
Junto con la mañanera llegó una serie de reformas políticas destinadas a revitalizar la cultura democrática de México. Las consultas populares invitaron a los ciudadanos a votar sobre prioridades gubernamentales controversiales, como la cancelación del aeropuerto internacional de Texcoco, en Ciudad de México, un proyecto acusado de excesivo daño medioambiental. Como resultado de la votación, el aeropuerto se reubicó hacia una base militar en desuso, y en el terreno original se construyó el Parque Ecológico Lago de Texcoco. Una nueva ley federal instituyó elecciones presidenciales revocatorias para permitir a los ciudadanos decidir si el líder debe continuar en el cargo a mitad de su mandato (aunque sólo una quinta parte de los votantes registrados acudieron al referéndum de mitad de mandato de AMLO, éste ganó con el 91,9 por ciento de los votos). Mientras tanto, el gobierno popularizó la idea de la “austeridad republicana” como orientación del gasto público—incluida la reducción, en gran medida simbólica, de los salarios de los altos funcionarios públicos junto con la elevación de los burócratas de bajos ingresos, y la venta por 92 millones de dólares del lujoso avión presidencial. El objetivo era proyectar un sentido de responsabilidad por parte de las desacreditadas autoridades estatales. En consecuencia, la comunicación en torno al proyecto fue tajante: “Es importante que todos sepan cómo se pensaba antes, cómo actuaban las autoridades, como pequeños faraones”, dijo AMLO. “Ahora ya no”.
Si AMLO buscaba reducir los privilegios sociales de los “pequeños faraones” del gobierno, también buscaba redistribuirlos entre sus ciudadanos. El sexenio de AMLO vio una importante renovación del sistema de bienestar del país, y la organización más amplia del mercado laboral para sustentarlo. La Ley de Reforma Laboral de 2019, por ejemplo, introdujo un paquete de reformas que limitaron la subcontratación, obligaron a los empleadores a pagar bonos anuales de reparto de utilidades y rompieron con el sistema explotador de “contratos de protección patronal” respaldados por los poderosos sindicatos charros del país. Ahora los dirigentes deben ser elegidos mediante votación secreta, los contratos ratificados por los afiliados y los conflictos revisados por un mecanismo de arbitraje independiente que sustituya a las Juntas de Conciliación y Arbitraje, tradicionalmente sesgadas en contra de las bases. Para la mayoría no organizada, el gobierno de AMLO no sólo aumentó el salario mínimo real en un 90 por ciento, sino que indexó el nuevo piso a la inflación. Para los mayores, los estudiantes y los campesinos, AMLO introdujo nuevas y amplias formas de seguro social: la Pensión para el Bienestar de Adultos Mayores, las Becas Benito Juárez y Sembrando Vida, respectivamente.
La más trascendental de las intervenciones de AMLO fue la reforma judicial, aprobada por el Senado en los últimos días de su presidencia. La ley, que revisa todo el sistema de nombramientos judiciales, establece elecciones populares para todos los jueces federales, incluido el Tribunal Supremo, cuyos mandatos se limitarán ahora a doce años. Los representantes del poder judicial mexicano se rebelaron; en el mes de agosto, 1.400 jueces declararon una huelga indefinida para oponerse a la reforma. Su reacción palideció en comparación con la de la comunidad inversora internacional, que advirtió que la medida “haría retroceder a México 50 años”. Pero las objeciones de la prensa corporativa fueron anuladas por el Congreso y el Senado, y por el público en general. Para junio de 2024, entre 68 y 75% de los ciudadanos mexicanos estaban de acuerdo con el gobierno en que sus jueces y magistrados fueran elegidos por voto popular. Un año después, el 1 de junio, el país celebrará sus primeras elecciones judiciales.
En contra de las predicciones apocalípticas sobre las “ambiciones salvajes” de AMLO, estas reformas sólo sirvieron para fortalecer las perspectivas de la planeación democrática del desarrollo nacional. Las capacidades del Estado crecieron a través de proyectos de infraestructura construidos en torno a nuevas empresas estatales de ferrocarriles (Maya) y aerolíneas (Mexicana), así como las empresas públicas existentes de petróleo (Pemex) y electricidad (CFE), generando un auge en los estados desatendidos del sur, en particular. Incluso en el sector del automóvil, que los críticos esperaban que se viera obstaculizado por las reformas laborales, se invirtieron 13.400 millones de dólares durante el mandato de AMLO, y la reducción de los aranceles a los vehículos eléctricos reconfiguró la industria automovilística mexicana. “Es muy importante que el sector público, el sector privado y el sector social se unan para impulsar el crecimiento de nuestro país y lograr el bienestar”, dijo AMLO. Para 2023, la inversión bruta de capital fijo en México alcanzó su nivel más alto de la historia.
Coalición
En tan sólo seis años, las políticas de AMLO lograron restaurar la fe del público en un Estado fallido. En 2023, el 54% de los mexicanos tenía una confianza alta o moderadamente alta en el gobierno federal, una cifra significativamente superior a la de sus socios de la OCDE, con un promedio de sólo 39%. Esto ha sido a menudo desestimado, particularmente en las páginas de la prensa económica estadounidense, como el resultado de un mero populismo, una apelación superficial al antielitismo de masas al servicio de la consolidación del poder. Pero para sus militantes, la Cuarta Transformación es un proyecto “nacional popular”. Aunque a veces se ayuda de gestos simbólicos y teatros públicos, su estrategia fundamental es forjar una coalición duradera para llevar a cabo un programa verdaderamente transformador. Lo cual significa no sólo apelar a las masas, sino también atraer a otros poderes fácticos hacia una visión mutuamente beneficiosa del desarrollo nacional, desde las élites industriales del país hasta sus fuerzas armadas.
Los críticos de la Cuarta Transformación han tendido a centrarse aquí: en la proximidad del proyecto a los mismos poderes establecidos a los que una vez acusó de corrupción, o algo peor. A pesar de sus frecuentes críticas a la clase dirigente mexicana, por ejemplo, AMLO mantuvo un consejo de líderes empresariales como asesores cercanos, y en sus seis años de gobierno se negó a subir sus tasas impositivas. (Sin embargo, las acusaciones de laxitud fiscal son exageradas. La ofensiva contra la evasión fiscal se tradujo en un aumento significativo de los ingresos fiscales: el Gobierno recaudó un 4,7% más en 2024 que en 2023, que ya fue un año récord; las últimas cifras indican un aumento aún más espectacular de los ingresos fiscales). Sin embargo, fue esta relación de trabajo con las élites industriales del país lo que permitió a AMLO negociar un acuerdo con el sector privado para limitar los precios de una canasta básica de bienes esenciales, protegiendo a los ciudadanos más pobres del país de la presión inflacionaria que sacudió la economía mundial en los últimos años. Mientras que muchos críticos describen la relación de AMLO con la burguesía nacional como una concesión, otros la ven como un esfuerzo pragmático para lograr la Cuarta Transformación.
La relación de AMLO con las fuerzas armadas puede considerarse de la misma manera. Bajo su administración, el presupuesto del Ejército aumentó un 22%, y el de la Marina un 17%, los militares recibieron nuevas responsabilidades, y la Guardia Nacional, que AMLO creó, fue transferida del control civil al del Ejército. Sin embargo, esta «militarización» también puede entenderse a través de la lógica del modelo nacional popular de la Cuarta Transformación. Un recorrido por los recientes golpes de Estado, arrestos y exilios de líderes de izquierda latinoamericanos—Honduras en 2007, Brasil en 2015, Bolivia en 2019—revela el agudo poder de las fuerzas armadas para moldear las realidades políticas de la región. Al mismo tiempo que desmantelaba las fuerzas de seguridad más despreciadas del país, la Policía Federal, AMLO trató de canalizar las actividades de los militares directamente hacia proyectos de desarrollo, poniéndolos a trabajar en la construcción de aeropuertos, ferrocarriles y hospitales. Para 2024, la mayor parte del presupuesto militar se destinó a tales proyectos de infraestructura.
La “austeridad republicana” también se deriva del pensamiento estratégico de la Cuarta Transformación. Cuando México declaró el default en agosto de 1982, AMLO era un aspirante político de 28 años en el estado de Tabasco, y reunió a sus partidarios para rechazar el programa de ajuste estructural impuesto por el FMI. Así pues, la experiencia del sometimiento de México a través de sus sucesivas crisis de deuda soberana ha informado el enfoque de la Cuarta Transformación sobre la gestión fiscal. Contrario a lo que ocurre en el Norte global—donde un “presupuesto equilibrado” sirve más a menudo como mera excusa para la abdicación de la provisión estatal de bienes públicos—los niveles insostenibles de deuda soberana restringen severamente el desarrollo en el Sur Global y las posibilidades de una “planificación democrática” bajo los dictados de los acreedores extranjeros. Aunque los críticos han subrayado los costos de la frugalidad—y el obstinado compromiso del gobierno con la apreciación del peso como símbolo de la fortaleza macroeconómica del país—el enfoque de la austeridad republicana adoptado por AMLO no era, evidentemente, la austeridad por sí misma. Su objetivo era recuperar la soberanía económica del país y demostrar la responsabilidad del gobierno ante sus ciudadanos.
Con estos flancos alistados en la “regeneración”, AMLO luchó por revertir la erosión del control público sobre el sector energético, la cual había comenzado bajo su predecesor. Durante el último boom petrolero de principios de la década de 2000, los ingresos del petróleo se utilizaron para financiar gastos generales, obligando el severo endeudamiento de Pemex. Desde 2018, el gobierno ha recortado impuestos y restablecido subsidios para estabilizar la empresa estatal. Las reformas estaban en consonancia con la política general dirigida a la renacionalización de los recursos energéticos estratégicos, incluyendo la nacionalización de la industria minera del litio. Y eran un reflejo tanto de la reivindicación de la Constitución de 1917 sobre los recursos naturales que los convirtió en propiedad común de la nación, como de la nacionalización del petróleo en 1938. En esta misma línea, AMLO se enfrentó a la compañía energética española Iberdrola, lo que resultó en la compra por parte del Estado del 55% de las operaciones de Iberdrola en el país. En este contexto, la disputa de AMLO con la monarquía española puede entenderse como algo más que un truco nacionalista barato, sino como una táctica en la lucha por el control de los recursos naturales mexicanos. AMLO libró una batalla similar por la soberanía en el frente legal. La introducción del TLCAN en 1994 trajo consigo una forma entonces novedosa de protección de los beneficios empresariales conocida como Solución de Controversias entre Inversores y Estados (ISDS, por sus siglas en inglés). El sistema ISDS permite a las empresas demandar a Estados extranjeros en un sistema jurídico paralelo y opaco por cualquier acción que interfiera con sus beneficios previstos, incluso si estas acciones están dentro de la autoridad del Estado. México es uno de los Estados más demandados del mundo mediante la ISDS, y ha perdido cientos de millones de dólares en casos como Metalclad contra México, en el que una empresa estadounidense de gestión de residuos llevó a México ante los tribunales, y ganó, después de que un municipio mexicano le denegara un permiso para construir una instalación de residuos tóxicos debido a la preocupación por la contaminación del agua y otros riesgos para la salud. Durante las negociaciones del TLCAN, AMLO luchó con éxito para debilitar—si no eliminar por completo—el ISDS, restringiendo los supuestos que justifican una demanda e incorporando nuevos requisitos para que el caso se vea primero en los tribunales nacionales.
Pisos
Si las elecciones federales de junio de 2024 fueron un referéndum sobre el proyecto de AMLO, los resultados fueron contundentes: la votación más alta en la historia democrática de México—un margen de victoria de más de 30 puntos—para la sucesora de AMLO, Claudia Sheinbaum; una coalición supermayoritaria en la Cámara de Diputados y casi lo mismo en el Senado; victorias en siete de nueve gubernaturas; y la alcaldía de la Ciudad de México. Con un mandato popular sin precedentes, llegaron grandes expectativas. En su discurso inaugural, Sheinbaum expuso su plan de 100 promesas para su sexenio, desde programas educativos para una “República lectora” hasta programas agrícolas para una “República justa y rural”, pasando por programas de digitalización para una “República próspera y conectada“. En sus primeros seis meses de gobierno, Sheinbaum ha logrado maniobrar sus mayorías para avanzar significativamente hacia esos compromisos, no sólo conservando las políticas de su antecesor, sino construyendo hacia arriba a partir de los cimientos que él sentó. Así, Sheinbaum está construyendo el segundo piso de la Cuarta Transformación, con una estructura visible en tres ámbitos esenciales: alimentos, combustible y medicinas.
AMLO llegó al poder prometiendo frenar la rápida erosión de la soberanía alimentaria nacional, catalizada por el TLCAN. En una nación que había visto quintuplicarse su dependencia de las importaciones de maíz con respecto a los niveles previos al TLCAN, el gobierno de Morena incrementó la producción doméstica de fertilizantes, promovió la agroecología, desplazó las subvenciones agrícolas de los grandes a los pequeños y medianos agricultores, e instituyó un programa de precios garantizados para los mismos, cuyas compras se utilizaban para proporcionar almuerzos a hospitales y escuelas públicas. Más polémico para la agroindustria extranjera, AMLO también intentó prohibir el uso de maíz modificado genéticamente para proteger a los agricultores mexicanos del dumping agrícola estadounidense. Sheinbaum ha retomado la iniciativa donde la dejó AMLO, con un plan para promover la producción nacional de alimentos básicos como frijoles, maíz para tortillas y productos de gama baja de café y chocolate, a la vez que planea proporcionar a los consumidores acceso a productos básicos a precios asequibles a través de Tiendas del Bienestar gestionadas por el gobierno. Mientras Estados Unidos obstaculizaba con éxito las restricciones a la importación de transgénicos de AMLO en el marco del Tratado México, Estados Unidos, Canadá (T-MEC), Sheinbaum lidera ahora la campaña para enmendar la Constitución nacional con el fin de prohibir la siembra de maíz modificado genéticamente. Y en una nación asolada por las sequías, el plan quinquenal de Sheinbaum para el agua invertirá en nuevos e importantes proyectos de infraestructura, revisará las concesiones a las industrias y promoverá sistemas de riego más eficientes en el uso del agua para la agricultura.
Lo mismo ocurre con la soberanía energética, donde Sheinbaum está llevando adelante los planes de AMLO para la generación pública de energía, por un camino que pronto estará libre de obstrucciones judiciales. A pocas semanas del inicio de la administración de Sheinbaum, el Senado aprobó reformas para reclasificar a Pemex y CFE como entidades totalmente públicas en lugar de “empresas productivas del Estado”, colocándolas bajo un mayor control público sin restricciones por requisitos de generación de ganancias. Las reformas también garantizan una participación pública mayoritaria en el suministro eléctrico nacional, a la vez que mantienen un lugar minoritario para los agentes privados. Sheinbaum ha prometido además una inversión de más de 23.000 mil millones de dólares en infraestructuras energéticas, con un mayor énfasis en las energías renovables, y un programa para instalar paneles solares en los hogares del desértico norte. Ampliando la nacionalización del litio de AMLO, Sheinbaum planea no sólo promover nuevas tecnologías para acelerar la extracción de litio, sino también para avanzar al país en la cadena de suministro con, entre otras cosas, el desarrollo de un microvehículo eléctrico de producción nacional.
El enfoque de AMLO hacia la medicina priorizó la lucha contra la corrupción gubernamental y los distribuidores monopólicos, que, según su argumento, operaban mano a mano para cobrar de más por los medicamentos esenciales. La escasez, aunque no es nueva en México, innegablemente plagó la administración de AMLO, un hecho que los críticos achacan a las políticas de AMLO y a los parcos presupuestos de salud, y los defensores atribuyen a las represalias de las empresas y a los choques de suministro inducidos por Covid-19. Hacia el final de su sexenio, AMLO inauguró una “superfarmacia” gestionada por el gobierno con sede en Ciudad de México destinada a paliar estos desabastecimientos. Sheinbaum ha mantenido la misma orientación general, pero, reconociendo los retos de su predecesor, tomó medidas para mejorar el proceso de adquisiciones del gobierno. Al mismo tiempo, Sheinbaum ha anunciado nuevos planes de inversión en investigación médica y producción nacional de genéricos y vacunas, en un intento de reducir la dependencia a las importaciones médicas. Para que estos medicamentos lleguen a las manos de quienes más los necesitan, Sheinbaum ha lanzado un programa para enviar profesionales de la salud a los hogares de personas con discapacidad y ancianos en todo el país, quienes, una vez recetados, recibirán sus medicamentos en farmacias administradas por el gobierno que funcionarán junto a los bancos gubernamentales existentes.
Horizontes
Todos estos programas pretenden cumplir la máxima de Sheinbaum: “Por el bien de todos, primero los pobres”. Mientras que los partidos socialdemócratas de la OCDE se han alejado recientemente de tales ambiciones redistributivas—y han sufrido un reajuste de clase que les ha alejado de sus electores de la clase trabajadora—el enfoque nacional popular de Morena pretende aglutinar una amplia coalición bajo la bandera del desarrollo soberano de México. Su éxito en la construcción de esa coalición es difícil de negar. El 3 de marzo de 2025, el índice de aprobación de Sheinbaum alcanzó el 85%, un récord para un presidente mexicano en ejercicio en al menos cincuenta años. Sólo tres presidentes estadounidenses de los que se tiene registro han logrado tal hazaña: inmediatamente después de los ataques del 11 de septiembre, al final de la Guerra del Golfo y después del Día de la Victoria. Incluso el presidente Donald Trump ha parecido unirse al club, calificando a Sheinbaum de “mujer maravillosa” y agradeciéndole que le instruyera sobre las políticas mexicanas de prevención del narcotráfico; citó su respeto por Sheinbaum al explicar el segundo aplazamiento de un arancel del 25 por ciento sobre todos los productos mexicanos.
Sin embargo, la admiración personal de Trump por la presidenta Sheinbaum ha servido de poco para frenar el flujo de amenazas proferidas por su administración contra el país: la imposición de aranceles punitivos; la perspectiva de ataques con drones en suelo mexicano; la externalización forzosa de la vigilancia fronteriza; la represión de los migrantes mexicanos en Estados Unidos y, en consecuencia, de las remesas de las que depende la economía de México. “Pobre México”, bromeaba el viejo dictador Porfirio Díaz, “tan lejos de Dios y tan cerca de Estados Unidos”. La guerra comercial de Trump amenaza ahora con castigar a su vecino por el crimen de la perdurable dependencia económica de México. En 2024, las exportaciones mexicanas a EE.UU. equivalieron al 30% del PIB del país; la misma cifra a la inversa es aproximadamente el 1 por ciento.
Según una estimación, una combinación de aranceles estadounidenses y mexicanos de represalia contraería la economía de México hasta un 3,4% respecto a su proyección de referencia, y dispararía la inflación hasta un 4%. Según otra estimación, sólo los aranceles de Trump del 25% podrían reducir las exportaciones mexicanas en más de 40.000 millones de dólares, es decir, el 4% del PIB. La escalada de la guerra económica a través de la frontera norte amenaza con descarrilar la coalición cuidadosamente consolidada de Morena. Mientras que algunos sectores podrían en teoría presionar por represalias y socios comerciales alternativos, los más dependientes de las inversiones y el comercio de EE.UU. probablemente presionarían por concesiones. El crecimiento ya se ha ralentizado desde la elección de Trump, y la OCDE predice ahora que México entrará en recesión a finales de año.
En los dos primeros meses de la presidencia de Trump, México ya se ha visto obligado a hacer concesiones para eludir la agresión estadounidense, y puede que tenga que hacer más. Sheinbaum ha extraditado a miembros de cárteles para que sean juzgados en tribunales estadounidenses, ha enviado 10.000 soldados para reprimir la migración en la frontera norte y ha enviado cientos más para combatir el tráfico de fentanilo en el estado de Sinaloa. Pero respaldada por su abrumador mandato popular, Sheinbaum se ha mantenido firme en gran medida. Cuando Trump culpó a México de “permitir” que los migrantes, las drogas y la violencia cruzaran la frontera, el gobierno de Morena invirtió la narrativa demandando a los fabricantes de armas estadounidenses por instigar el flujo de armas hacia México. Sheinbaum ahora ha amenazado con ampliar el caso en respuesta a los planes de Trump de designar a los cárteles mexicanos como organizaciones terroristas, señaló de nuevo a Estados Unidos por el comercio de fentanilo y prometió tomar represalias contra los aranceles estadounidenses.
El domingo 9 de marzo, Sheinbaum volvió a convocar a sus simpatizantes al Zócalo. El ambiente era desafiante, con Sheinbaum firmemente declarando: “No podemos renunciar a nuestra soberanía, ni nuestro pueblo puede verse afectado por decisiones tomadas por gobiernos o hegemonías extranjeras”. En toda América Latina, y en todo el Sur global, los movimientos políticos se enfrentan a condiciones similares a las de México hace una década: economías afectadas por dependencias agudas y personas que han perdido la fe en que la política de partidos pueda mejorar sus vidas. La Cuarta Transformación, vista desde esta perspectiva, es ya un logro histórico que rejuvenece una democracia que se consideraba en declive terminal. «Con el pueblo todo; sin el pueblo, nada», desde este punto de vista, es tanto una estrategia como un eslogan: construir y mantener el apoyo popular, para Morena, es la única forma de lograr una transformación verdadera y duradera. Ahora que México se enfrenta a la apuesta de Trump por el dominio hemisférico, la prueba más dura para esa estrategia puede estar aún por llegar.
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La construcción de un orden posneoliberal está en curso. Dado que no hay un horizonte poscapitalista en discusión cualquier proyecto progresista comprometido con tendencias concretas de desarrollo histórico tiene que partir del hecho de que el posneoliberalismo no surgirá de la misma forma como surgieron, a partir del liberalismo, el New Deal estadounidense, el Estado de Bienestar europeo o el desarrollismo nacional latinoamericano, cuyos acuerdos fueron constituidos, justamente, sobre la “amenaza comunista”. Cien años atrás eran tres las posibilidades objetivas de desarrollo: capitalismo tipo New Deal, capitalismo fascista y comunismo. Como China no es comparable a lo que fue la Unión Soviética –no es un modelo exportable–, lo que le queda a los países aún democráticos de hoy es una elección entre el posneoliberalismo de tipo trumpista y un posneoliberalismo de tipo progresista que aún no encuentra un modelo propio.
La nueva elección de Donald Trump enterró el proyecto progresista de “transición dentro del orden”. La victoria del republicano dejó claro que los casos atípicos fueron elecciones como la de Biden o Lula da Silva, y no el éxito de Bolsonaro y del propio Trump. El posneoliberalismo en su versión trumpista tiende a ser dominante. La oportunidad del campo progresista está en construir un verdadero programa opositor alternativo teniendo en cuenta esa tendencia. Como defendí anteriormente, “alcanzar nuevos patrones de gobernanza global puede significar la diferencia entre la guerra y la paz” – y para muchos países del sur global, “cierto alivio de sus deudas y algún financiamiento para obtener tecnologías necesarias para una transición energética efectiva”. La tarea urgente de las próximas dos décadas, por lo menos, es evitar guerras generalizadas y conseguir avanzar algo de la transición energética.
Así como ocurrió en el ascenso del liberalismo y del neoliberalismo, la solidificación de un orden posneoliberal no sucederá de forma homogénea alrededor del mundo. Identificar los diferentes patrones de dependencia de países del sur global y sus posibles tendencias de desarrollo exige encontrar buenos puntos de apoyo para estudios comparados entre equipos de diferentes países y regiones. Propongo como punto de apoyo la idea de “trampa neoextractivista” y presento aquí, en grandes líneas y de forma inacabada, mi entendimiento de cómo se armó la trampa neoextractivista en Brasil. Sugiero entender por trampa neoextractivista el conjunto de obstáculos estructurales que bloquean el camino para una transición ecológica orientada hacia el combate contra las desigualdades. Lo que también significa: el conjunto de obstáculos estructurales que bloquean una interdependencia por asociación libre y autónoma entre países y regiones.
Proponer la idea general de “trampa neoextractivista” como punto de partida y foco de investigación significa poner en cuestión formulaciones que utilizaron la misma “trampa” con otros objetivos. Pienso aquí en definiciones como “trampa de ingreso medio” o “trampa de bajo crecimiento”. Superar usos como esos de la idea de “trampa” significa, antes que nada, reestablecer la centralidad de la dependencia y de la emergencia climática, ideas que en esas formulaciones parecen limitadas, por decir lo mínimo. Se busca, en síntesis, la conexión entre el neoliberalismo y el neoextractivismo, tanto en términos de los últimos cuarenta años de la historia brasileña como en relación con las actuales tendencias de reorganización posneoliberal del capitalismo que se diseñan globalmente, pensándolas desde sus periferias. El neoextractivismo, así como el neoliberalismo, no puede ser pensado únicamente en términos económicos. La noción de trampa neoextractivista tiene un carácter verdaderamente multidimensional: ambiental, económico, cultural, político, social, geopolítico, tecnológico. La noción misma de trampa neoextractivista tiene que ser entendida por medio de una propuesta de investigación de carácter interdisciplinario y colaborativo.
Ese punto de partida se apoya, a su vez, en dos elementos de diagnóstico. En primer lugar, la emergencia ambiental tiene una característica inédita cuando se piensa en patrones de dependencia: dejar atrás a los países periféricos en la transición ecológica significa comprometer la transición a nivel planetario. No es que no pueda suceder, evidentemente, ya que no faltan indicios de que ese camino autodestructivo es el que se está tomando. Pero alcanzar una transición ecológica exitosa no dejará de producir –en las circunstancias actuales, al menos– nuevos patrones de dependencia, aunque ahora moldeados y limitados por la emergencia ambiental. Divisar tendencias de desarrollo rumbo a nuevos patrones de dependencia posneoliberal actualmente en construcción exige comprender el legado de la dependencia neoliberal en todas sus dimensiones.
El segundo elemento de diagnóstico está en que el horizonte de acción actual se caracteriza por una marcada división política que, en los países aún democráticos, encuentra, de un lado, una derecha sin miedo de aliarse a la extrema derecha y, del otro, un nuevo progresismo. Esa auténtica división –no se trata de una mera polarización– es parte integral de la propia “trampa”. Es una división que estimula al mismo tiempo que rebaja el horizonte político, creando una verdadera camisa de fuerza para restringir el campo de acción de la izquierda que quiere evitar a toda costa la victoria del autoritarismo.
Cuando se trata de actuar y pensar en la situación de emergencia en que nos encontramos, no podemos ignorar esas limitaciones, pues corremos el riesgo de caer en el escenario de la militarización de los conflictos, perder la democracia que existe y, al final, inviabilizar cualquier transición ecológica. Al mismo tiempo, no podemos permitir que el horizonte rebajado de la política actual restrinja al mismo nivel nuestro horizonte teórico, que debe proyectarse más allá de la guerra de trincheras del presente.
En los últimos cuarenta años Brasil experimentó un cambio estructural en la correlación de fuerzas sociales, económicas y culturales. La globalización con el principio de las “ventajas comparativas” reforzó la primarización y produjo la desindustrialización de diversas economías del sur global –especialmente de América Latina, proceso que transformó a los países de la región en dependientes de commodities–.1Según el criterio de la UNCTAD, 17 países latinoamericanos estarían en esa categoría, Brasil entre ellos. En el caso brasileño, “(<)em(>)the share of commodity exports increased from 44.3 per cent in 1998-2002 to 62.8 per cent in 2013-2017. While all commodity groups increased their share in total merchandise exports, agricultural exports grew the most, by 390 per cent and accounted for 42.8 per cent of the increase in export value during the period. And even though non-commodity exports grew by 160 per cent, their share in total exports fell, accounting for 29.1 per cent of the growth of exports(<)/em(>)” (Commodity-Dependence: A Twenty-Year Perspective, UNCTAD, 2019, p. 28). Un análisis retrospectivo que abarque todo el siglo XX y que llega hasta el momento actual en sus efectos negativos puede encontrarse en José Antonio Ocampo, “Commodity-led Development in Latin America” (in: Gilles Carbonnier; Humberto Campodónico; Sergio Tezanos Vásquez (orgs.), Alternative Pathways to Sustainable Development: Lessons From Latin America, Brill Nijhoff: Leiden/Boston, 2027. Aquí se trata de una mera indicación de la tarea mucho más amplia y fundamental de presentar la transformación estructural de la economía brasileña en el período neoliberal. Se resalta también que esta es apenas una de las muchas dimensiones de la posición de Brasil como país “en una trampa neoextractivista”, como busco indicar a lo largo de este texto. (<)br(>) En el caso brasileño, la actividad agropecuaria y la extracción mineral ocuparon todo el espacio perdido por la industria de transformación –al punto de que algunos autores consideran que la manufactura está “al borde de la extinción”, en términos de participación del PBI o de productividad y exportaciones–.2La participación de la industria de transformación en el PBI de Brasil llegó a ser el 35,8% en 1985, pasó a 13,8% en 1998 y bajó a 11,3% en 2021, al mismo tiempo en que su participación en las exportaciones cayó de un nivel cercano al 80% en 1997 a otro en torno del 50%. Esos puntos porcentuales fueron tomados por la agropecuaria (8,1p.p.) y la extracción mineral (19,7p.p.). (Claudio Considera e Juliana Trece, “(<)a href='https://portalibre.fgv.br/sites/default/files/2022-10/texto-de-discussao-6-a-beira-da-extincao.pdf'(>)À beira da extinção(<)/a(>)”, texto de discusión #6, IBRE/FGV, 7 de octubre de 2022). Esa es una mera constatación y no una propuesta de “reindustrialización” para volver a un momento anterior o algo parecido. Porque el problema de un país como Brasil es, antes, la trampa neoextractivista en que se encuentra. Se trata de una trampa política, económica, social y cultural. No se trata, por lo tanto, de la “reindustrialización”, sin más, sino antes determinar cuáles políticas industriales serán necesarias y adecuadas para buscar salir de la trampa neoextractivista. Sobre ello, ver el informe de autoría de Adriana Mandacaru Guerra, Tim Sahay, Renato H. de Gaspi e Bentley Allan, “Nova política industrial para um novo mundo: aproveitando as oportunidades do Brasil na transição energética”, de febrero de 2025.
En 2018, después de más de treinta años de la democracia menos limitada que el país tuvo, Brasil vio el retorno de una extrema derecha desinhibida que, a trancos, lideró una nueva coalición social, política y económica que llegó al poder presidencial con Jair Bolsonaro. Desde entonces, la derecha sin miedo de aliarse a la extrema derecha hizo propio el lugar de representante de esa nueva coalición formada y consolidada a lo largo de cuarenta años de neoliberalismo. Ese es el terreno sobre el cual se arma la trampa neoextractivista en el país hoy –y sobre el cual se disputa el futuro–.3Un intento de reconstrucción del proceso de formación de esa coalición puede ser encontrado en (<)a href='https://todavialivros.com.br/livros/limites-da-democracia'(>)Limites da Democracia(<)/a(>). En ese libro busco mostrar también que una importante base de movilización e involucramiento de esa coalición está en una organización no institucionalizada que llamo partido digital bolsonarista. La relación entre esa organización y partidos formales, institucionalizados, con todas sus tensiones y conflictos, es, en verdad, uno de los puntos fuertes de la coalición bolsonarista. Sobre la digitalización de la política a partir de mediados de los años 2000, ver igualmente Limites da democracia. Ese es el terreno sobre el cual se arma la trampa neoextractivista en el país hoy –y sobre el cual se disputa el futuro–.
Redemocratización y neoliberalismo en Brasil
La marca característica del neoliberalismo brasileño está en que su ascenso coincide con el proceso de redemocratización del país, a mediados de la década de 1980, después de 21 años de dictadura militar. A diferencia, por ejemplo, de casos como el Reino Unido, con la elección de Margaret Thatcher, en 1979, o de Estados Unidos, en que el marcador histórico es asociado a la elección de Reagan, en 1980. El caso brasileño difiere, igualmente, de la implantación del neoliberalismo en Chile, realizada por una dictadura en un país periférico. Esa marca característica del proceso brasileño de implantación de la regulación neoliberal no es exclusiva. En otros países, como Portugal, Argentina y España, neoliberalismo y redemocratización también coincidieron. Se trata de comprender, por lo tanto, la especificidad del caso dentro del grupo de países que guardan esa marca histórica característica.
En 1985, cuando el poder presidencial pasó a una coalición civil de oposición a la dictadura militar brasileña, quien lideró la transición para la democracia fue el progresismo: una alianza de sectores originarios de la izquierda con sectores de la derecha democrática –además de tránsfugas del autoritarismo dispuestos a someterse al liderazgo progresista.4 Una reconstrucción precisa de esos desarrollos en los últimos 40 años puede ser encontrada en Perry Anderson, (<)em(>)Brazil Apart: 1964-2019(<)/em(>), London: Verso, 2019.(<)br(>) Junto con fuerzas de una nueva izquierda –de la cual el Partido de los Trabajadores (PT), fundado en 1980, pretendía ser el gran representante–, se hizo la Constitución de 1988, documento por excelencia del liderazgo progresista. Más allá del establecimiento de instituciones democráticas, la alianza progresista que lideró la transición estableció el combate a todos los tipos de desigualdad como prioridad principal –así debe ser entendida la creación, en 1990, de una institución tan extraordinaria como el Sistema Único de Salud (SUS), que tuvo como modelo el NHS británico–.
Delante de la hegemonía del progresismo en el proceso constituyente, lo que le quedó a la derecha heredera de la dictadura militar fue construir una trinchera defensiva. No se trata de decir que esa táctica defensiva no haya conseguido victorias importantes, comenzando por la no responsabilización de los agentes de la dictadura por sus crímenes. Apenas se trata de enfatizar que en ese primer período de redemocratización la base social y política de la dictadura en declive no tuvo fuerza para controlar y dirigir el proceso.
El legado de la dictadura militar fue una profunda crisis económica marcada por la hiperinflación y por una deuda externa impagable. De ahí la gran turbulencia política, social y económica de un proceso de adaptación al orden neoliberal que se dio simultáneamente a una transición a la democracia. El emblema de esa dificultad es el propio texto de la Constitución de 1988, marcado por el desarrollismo nacional que prevaleció por medio siglo y que sólo posteriormente –y de a poco– fue adaptado a la modernización propia de la era neoliberal.
El acuerdo político liderado por el progresismo fue guiado por el principio de sumar y no de confrontar. No solo a causa de la directriz sistemática de evitar responsabilizar agentes de la dictadura por sus crímenes, sino especialmente porque el combate a las desigualdades optó por vías distintas a un cambio estructural de la tributación de la riqueza y el patrimonio. Fue un acuerdo que consiguió hacer que los estratos más pobres, marginalizados y discriminados fueran mínimamente favorecidos, pero siguiendo la directriz de que los demás estratos mantuvieran sus posiciones dominantes, conquistadas y preservadas durante el período dictatorial.
La contrapartida del gobierno sobre el acuerdo acomodaticio de la redemocratización fue una configuración peculiar del sistema político. Desde 1994 –en las elecciones marcadas por el lanzamiento del Plan Real de estabilización político-económica– hasta por lo menos la reelección de Dilma Rousseff (2011-2016, PT) en 2014, la gran mayoría de los partidos políticos formaba una masa relativamente indiferenciada de máquinas políticas: ancladas en el Estado, en él se reproducen, funcionando como empresas de venta de apoyo parlamentario. Con raras excepciones, todos los partidos siempre estuvieron en el gobierno, cualquiera fuese el gobierno y cualquiera fuese la candidatura que apoyaron en la elección presidencial. Lo que se tuvo en ese período fue un modelo de gestión política basado en la formación de supercoaliciones, limitando la oposición nominal a una franja parlamentaria. A eso se dio el nombre de presidencialismo de coalición. 5 Sobre la fragmentación partidaria entre 1991 y 2019, ver Andréa Freitas e Glauco Peres da Silva, “Das manifestações de 2013 à eleição de 2018 no Brasil: Buscando uma abordagem institucional”, (<)em(>)Novos Estudos Cebrap(<)/em(>), v. 38, n. 1, jan.-abr. 2019. La administración de supercoaliciones sucedía en condiciones de creciente fragmentación partidaria que tendía no sólo a ser ineficiente, sino a bloquear la implementación del programa de gobierno de la coalición vencedora en la elección presidencial. Al mismo tiempo, servía al acuerdo político acomodaticio que mantuvo en un ritmo lento y controlado el combate a las desigualdades y la propia profundización de la democracia.
En el ajuste que controló la inflación realizado por el Plan Real, iniciado en 1993, la salida de la estrategia de no confrontación fue un aumento de la carga tributaria en 2002 –al final de ocho años de gobierno de Fernando Henrique Cardoso (PSDB)–, de un nivel del 25 por ciento a cerca de 31,5 por ciento del PIB. El número creció dos puntos porcentuales más hasta 2006, bajo el gobierno de Lula (PT, 2003-2010), cuando el sistema político estableció que ese sería el porcentaje límite. Con pequeñas variaciones, esa es la carga tributaria que prevalece hasta hoy. 6Ese paradigma explicativo siempre consideró como irrelevantes los trazos que señalé aquí como centrales: formación de supercoaliciones parlamentarias y de gobierno, y adhesión al gobierno de turno sea cual sea y sea cual sea el candidato que el partido que adhiere haya apoyado en la elección presidencial. Sobre mi propuesta alternativa de caracterización de ese modelo y otros puntos importantes desarrollados en este texto, ver Marcos Nobre, (<)a href='https://www.companhiadasletras.com.br/livro/9788535923346/imobilismo-em-movimento?idtag=c7625f0a-7620-45f8-9798-3593f7e505e5&gad_source=1&gclid=CjwKCAiAh6y9BhBREiwApBLHC6Admufy0tNtDAI-HIFhuWOsvsJ5UGKNw81a9CUWVeELK_UmlpNGLhoCAC4QAvD_BwE'(>)(<)em(>)Imobilismo em movimento: da redemocratização ao governo Dilma(<)/em(>)(<)/a(>), São Paulo: Companhia das Letras, 2013 e (<)em(>)Limites da Democracia(<)/em(>), obra citada.
Cerrado el camino del aumento de la carga tributaria, los gobiernos liderados por el PT, especialmente entre 2003 y 2013, encontraron en el boom de los commodities (2003-2011) un nuevo medio para enfrentar las desigualdades sin desafiar el acuerdo acomodaticio de la redemocratización.7Para un análisis de los impactos del boom de commodities y de su agotamiento en el modelo económico brasilero, ver Laura Carvalho, (<)a href='https://todavialivros.com.br/livros/valsa-brasileira'(>)(<)em(>)Valsa Brasileira: do boom ao caos econômico(<)/em(>)(<)/a(>), São Paulo: Todavia, 2018. A pesar de la crisis de 2008, la estrategia siguió operante hasta su completo agotamiento, a mediados de la década de 2010. Fue cuando una recesión severa, iniciada ya a finales de 2014, pero cuyos efectos sólo fueron sentidos efectivamente a partir de 2015, se instaló durante dos largos años, hasta el final de 2016. El PIB brasileño retrocedió 7,2 por ciento en el período, el PIB per cápita 9,1 por ciento, superando los números de la crisis de 1930-1931 en el país. Simultáneamente, desde 2015 hasta inicio de 2019, una operación judicial “anticorrupción” –inspirada en la Operación Manos Limpias italiana, de inicio de los años 1990–, la llamada Operación Lava Jato, reveló y corroyó los fundamentos ilícitos del sistema político de las últimas décadas, estableciendo un estado de pánico permanente en la política oficial, que entró en modo autodefensa máxima. A partir de la reelección de Dilma Rousseff en 2014, pasando por su destituciónen 2016, siguieron diez años de intensa crisis.8En síntesis genérica, pero útil e ilustrativa, de la concentración de riqueza, de la desigualdad y de la pobreza en las décadas de 2000 y 2010: “la primera década del siglo XXI fue la mejor ya vivida por el país en términos distributivos. Entre 2001 y 2011, el ingreso medio de las familias creció más del 30%, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini cayó más de 10% y las tasas de extrema pobreza y de pobreza retrocedieron, respectivamente 4 y 12 puntos porcentuales” (Rogério J. Barbosa; Pedro H. G. Ferreira de Souza; Sergei S. D. Soares, “(<)a href='https://dados.iesp.uerj.br/desigualdade-brasil/'(>)Desigualdade de renda no Brasil de 2012 a 2019(<)/a(>)”, (<)em(>)Dados(<)/em(>), 16 de julho de 2020). Ese proceso se invirtió en la segunda mitad de la década de 2010. Para que se tenga una idea de ese retroceso, según los números de ese mismo artículo, el coeficiente de Gini en 2019 (0,543) fue prácticamente igual al del año 2012 (0,541). Para fines comparativos, recuérdese que, en 2001, el coeficiente era de 0,593).
El fin del acuerdo acomodaticio de la redemocratización se refleja en el presupuesto público del país. Hoy, 95 por ciento del presupuesto está comprometido en partidas con gastos obligatorios. Un gobierno, sea el que sea, dispone sólo del 5 por ciento del presupuesto para realizar el programa con que fue electo. A partir de 2015, el Congreso Nacional fue progresivamente mordiendo una parte sustantiva de ese 5 por ciento de uso discrecional del gobierno, llegando hoy al 20 por ciento de ese total (o 1 por ciento de todo el presupuesto federal del país). Se trata de un outlieren cualquier comparación internacional. La aplicación de los recursos es altamente opaca e ineficiente, además de fortalecer la reproducción de la misma correlación de fuerzas dominante en el parlamento desde 2018. Ese cambio afectó profundamente el patrón anterior de gobierno, reduciendo el dominio del poder ejecutivo.9Raul Bonfim; Joyce Hellen Luz; Vitor Vasquez, “(<)a href='https://www.scielo.br/j/bpsr/a/rFmyNgZBFJgpFWrkWBrXhgQ/'(>)Mandatory Individual Amendments: a Change in the Pattern of Executive Dominance in the Brazilian Budgetary and Financial Cycle(<)/a(>)”, (<)em(>)Brazilian Political Science Review(<)/em(>), 17 (2), 2023. Como reflejo de ello, la inversión pública en Brasil alcanzó mínimos históricos en la última década.
Vale notar aún que la posibilidad de soslayar ese acuerdo por medio del endeudamiento de las familias ya fue utilizada, habiendo alcanzado también bajo ese aspecto el límite de la redemocratización.10Lena Lavinas, Eliane Araújo e Pedro Rubin, “(<)a href='https://centrodeeconomiapolitica.org.br/repojs/index.php/journal/article/view/2455'(>)Income transfers and household debt. The advancing collateralization of social policy in the midst of restructuring crises(<)/a(>)” ((<)em(>)Revista de Economia Política(<)/em(>), 44 (2), 2024), muestran que el endeudamiento de las familias en relación a sus ingresos prácticamente se triplicó en el período de 2005 a 2020, pasando de un nivel de 20% para otro cercano al 60%. Ese cambio afecta la estructura misma de la política social, como se muestra en el texto. Cabe señalar, además, los efectos de la internalización de la deuda pública a partir de mediados de los años 2000. En ese momento, Brasil no sólo eliminó prácticamente su deuda en dólares sino que acumuló reservas del orden de US$300.000 millones –que protegen al país de crisis cambiarias como las de los años 1990–. Al mismo tiempo, en 2024, el servicio de la deuda representó cerca del 16 por ciento de todos los gastos públicos. La internalización de la deuda tuvo como contrapartida política, por lo tanto, un empoderamiento aún mayor del sistema financiero. En un contexto de agotamiento de las posibilidades de transformar el acuerdo acomodaticio de la redemocratización, grandes tenedores de títulos públicos son también actores decisivos para el congelamiento de una correlación de fuerzas, con una coalición redistributivista que se ve políticamente dominada por una coalición antirredistributivista.
Eso significa que dentro de la actual correlación de fuerzas no hay espacio fiscal para financiar una transición ecológica en el país, incluso bajo la forma limitada de una transición meramente energética.11Delante de ese estado de cosas, no es de espantar que hayan surgido propuestas de “flexibilizar” el presupuesto, o sea, abandonar gastos obligatorios en salud, educación y beneficios sociales vinculados al sistema previsional, por ejemplo. Se trata de una propuesta coherente con la posición antirredistributiva de la coalición bolsonarista más allá de lo (poco) que fue realizado desde el comienzo de la redemocratización. Pero la correlación de fuerzas es a tal punto restrictiva que la propuesta no deja de encontrar eco en sectores relevantes de la coalición del nuevo progresismo.No hay perspectivas de que habrá financiamiento externo necesario para tanto12En el ya mencionado (<)em(>)Valsa Brasileira(<)/em(>), Laura Carvalho utiliza la figura irónica de “hada de la confianza”, creada por Paul Krugman en 2017, para recordar que las políticas de austeridad no produjeron las prometidas recompensas en términos de inversiones y gastos del sector privado. y ello a pesar de que es difícil imaginar un país mejor posicionado en términos estratégicos para realizar esa transición que Brasil: más del 80 por ciento de su energía viene de fuentes renovables, posee la segunda mayor área forestal del mundo (en la región amazónica), tiene las mayores reservas renovables de agua dulce del planeta, dispone de enorme potencial en términos de generación de energía solar y eólica (que ya representa casi un cuarto de toda la energía eléctrica producida en el país), más allá de otros recursos que pueden ser movilizados para la transición. 13Como muestra el ya mencionado informe de autoría de Adriana Mandacaru Guerra, Tim Sahay, Renato H. de Gaspi y Bentley Alla, “(<)a href='https://www.netzeropolicylab.com/brazil-new-world'(>)Nova política industrial para um novo mundo: aproveitando as oportunidades do Brasil na transição energética(<)/a(>)”: “En el nuevo escenario geopolítico los países más relevantes serán aquellos con gran potencial para energía solar e eólica, reservas de minerales críticos, recursos de biomasa y capacidad de producción de hidrógeno. El tamaño de Brasil y sus riquezas de recursos naturales otorgan al país el potencial de tornarse una potencia líder en recursos. Súmese a eso su capacidad en manufactura avanzada y agricultura mecanizada, Brasil puede ser una potencia de primer orden en el nuevo sistema energético mundial, al lado de China, de Estados Unidos y de Rusia”.
Fin del acuerdo acomodaticio: neoextractivismo y disputas redistributivas
Independientemente del carácter ultrajante de la concentración de la riqueza, de las desigualdades, las discriminaciones, y de la pobreza en el país, la coalición liderada por la derecha sin miedo estableció como excesivo e inaceptable, el limitado pacto acomodaticio de la redemocratización. A pesar de los efectos redistributivos manifiestamente limitados del acuerdo de redemocratización, y de las discriminaciones históricas y de desigualdades persistentes, el lema implícito de esa coalición es: la redistribución brasileña ya fue demasiado lejos.
Es así que la división política se da –en Brasil, pero tal vez no sólo en Brasil– en términos de una división entre una coalición redistributivista y una coalición antirredistributivista.14Una de las principales tareas cuando se trata de identificar patrones de dependencia es circunscribir con la máxima claridad posible esos bloques y coaliciones en nivel nacional-periférico en sus conexiones internas con sociedades centrales, tarea aún por realizar. En los límites de este texto y de esta propuesta, lo máximo que puedo hacer es enunciar la cuestión y buscar señalar algunos de los elementos estructurantes que considero para formular una hipótesis de investigación. Una primera visión de conjunto en lo que se refiere específicamente a la inversión externa puede ser obtenida consultando los gráficos compilados en “(<)a href='https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2025/01/governo-desenha-programa-para-tentar-impulsionar-investimento-estrangeiro-direto.shtml'(>)Governo desenha janela para atrair investimentos estrangeiros diretos(<)/a(>)”, (<)em(>)Folha de S. Paulo(<)/em(>), 11 de enero de 2025. Ese cuadro debe ser comprendido apenas en términos de una primera aproximación ilustrativa del argumento. Es fundamental realizar estudios detallados sobre la evolución de la inversión extranjera directa en Brasil según la participación por país sede de control final y relacionarlo con las exportaciones y la balanza comercial para alcanzar un cuadro de partida abarcador. Y eso no es sólo en los intercambios entre el Norte y el Sur Global, sino también para los intercambios Sur-Sur, que igualmente presentan sus cadenas de dependencia específicas. O sea, no se trata sólo de considerar el espacio entre “proyectos de mundo” incompatibles en términos de valores. En Brasil las llamadas guerras culturales y nociones catch-all como “emprendimiento” no son “guerras de valores” sino auténticas guerras redistributivas. La disputa entre proyectos de mundo es una disputa en torno a cuáles desigualdades merecen o no ser combatidas y de qué manera.15Arlie R. Hochschild, al comienzo de su libro, se hace a sí misma preguntas para las cuales no tiene respuestas a esa altura: “Small farmers voting with Monsanto? Corner drugstore owners voting with Walmart? The local bookstore owner voting with Amazon? If I were a small business owner, I would welcome lower company taxes, sure, but strengthening the monopolies that could force me out of business? I didn’t get it” ((<)em(>)Strangers in Their Own Land: Anger and Mourning on the American Right(<)/em(>), New York: The New Press, 2016, p. 10). Entiendo que la respuesta, al final del libro, muestra la fuerza de las transformaciones neoliberales que hicieron con que la escasez de recursos públicos para políticas compensatorias producidas por la propia regulación neoliberal se haya vuelto fuente de división entre grupos subalternos y no disputas de clase en sentido tradicional. En vista de la escasez de recursos, grupos sociales subalternos prefieren oponerse a la continuidad de políticas de redistribución en lugar de buscar un entendimiento sobre políticas redistributivas específicas. Esos grupos buscan congelar la correlación de fuerzas producida por el neoliberalismo. Lo que al mismo tiempo exige, bajo muchos aspectos, dejar el propio neoliberalismo para atrás. El segundo gobierno de Donald Trump surge aquí como patrón y modelo.
Al mismo tiempo, ambas coaliciones comparten el neoextractivismo legado por el período neoliberal. 16 Cada uno a su manera, ambos representantes de la división actual son herederos legítimos del neoliberalismo. Los términos en que Gary Gerstle ((<)em(>)The Rise and Fall of the Neoliberal Order: America and the World in the Free Market Era(<)/em(>), Oxford: Oxford University Press, 2022) describió la configuración de la disputa en Estados Unidos aclaran los detalles del proceso sucesorio: uno de los lados es heredero del “neovictorianismo” (el neoliberalismo conservador de Ronald Reagan en la década de 1980), el otro es heredero del “cosmopolitismo” (el neoliberalismo progresista consolidado a partir de la gestión de Bill Clinton en los años 1990). La diferencia de la nueva generación de la división es que en muchos lugares la derecha sin miedo, heredera del neovictorianismo, es ahora explícitamente controlada por la extrema derecha. El nuevo progresismo, a su vez, antes el propio establishment, en buena parte de los países aún democráticos, está aún en busca de una nueva configuración en vista de la nueva hegemonía de la derecha sin miedo. La coalición de derecha sin miedo se siente a sus anchas en la posición neoextractivista, pero el regreso de Lula a la presidencia, a inicio de 2023, por decisivo que sea, tampoco representa un abandono de la posición neoextractivista por parte de la coalición del nuevo progresismo.17Sintetizando un esfuerzo colectivo en América Latina de desarrollar la noción de “neoextractivismo”, Maristella Svampa. ((<)em(>)Neo-extractivism in Latin America. Socio-environmental Conflicts, the Territorial Turn, and New Political Narratives(<)/em(>), Cambridge: Cambridge University Press, 2019) resume ese estado de cosas en las fórmulas “neoextractivismo” y “neoextractivismo progresista”. Hasta donde sé, mientras tanto, los análisis de Svampa no involucran específicamente la utilización de la noción de “trampa”, como busco hacer aquí. Hoy, si el nuevo progresismo decide abandonar esa posición, dejará de ser competitivo en las elecciones. Y si las coaliciones progresistas son derrotadas, la coalición opositora, liderada por la extrema derecha, no dudará en pisar el acelerador del neoextractivismo, usando sus resultados inmediatos para triunfos político electorales y, para una consolidación del régimen. Al mismo tiempo, si el progresismo no suelta el neoextractivismo, la coalición opositora liderada por la extrema derecha ya habrá vencido, pues su programa económico habrá vencido.
La explotación de petróleo es emblemática de ese estado de cosas en el caso brasileño, debido a su creciente importancia en la economía del país.18Otro ejemplo emblemático aquí es el de la agropecuaria. Sobre eso, ver el artículo de Fernando Rugitsky, “(<)a href='https://www.phenomenalworld.org/pt-br/analises/the-worlds-stockyard/'(>)O curral do mundo: agronegócio e transição ecológica no Brasil(<)/a(>)”, (<)em(>)Phenomenal World(<)/em(>), 21 de agosto de 2024, que también explora otros aspectos de las contradicciones de la coalición del nuevo progresismo en el poder en el país. Para una compleja comprensión antropológica-política del “mundo del agro”, ver Caio Pompeia, (<)em(>)Formação política do agronegócio(<)/em(>), São Paulo: Elefante, 2021. En 2016 Brasil se convirtió, por primera vez, en exportador líquido de petróleo y, en 2024, en el principal productor de América Latina. El petróleo y sus derivados llegaron en 2024 a la primera posición en términos de valor exportado total. La compañía estatal Petrobras, la principal productora, “está planeando un aumento tan rápido en la producción de petróleo que puede tornarse la tercera mayor productora mundial hasta 2030”, siendo que “ya extrae casi tanto petróleo bruto por año como ExxonMobil”.19M. Bearak, “Brazil’s Clashing Goals: Protect the Amazon and Pump Lots More Oil”, (<)em(>)The New York Times(<)/em(>), 13 de marzo de 2024.
La contradicción que genera este proyecto de expansión se observa en la disputa dentro del gobierno en torno de la explotación del petróleo próximo a la desembocadura del Río Amazonas. En 2023, Petrobras divulgó un estudio en el que estima que hay cerca de 5,6 mil millones de barriles de petróleo en el bloque del Margen Ecuatorial, en el estado de Amapá. Mientras tanto, el órgano regulador ambiental brasileño, el Ibama, negó la licencia a Petrobras para iniciar cualquier tipo de exploración. La ministra de Medio Ambiente, Marina Silva, defendió el parecer del Ibama y resaltó que el punto de vista técnico del órgano no debe sufrir interferencias políticas. Por su parte, el gobierno brasileño, y el mismo Lula, defienden la explotación y se mueven en dirección a su autorización.20 Como (<)a href='https://www.phenomenalworld.org/pt-br/entrevistas-br/cibele-viera/'(>)afirmó(<)/a(>) Cibele Vieira en una entrevista a Hugo Fanton: “Las Guyanas ya están explorando en torno del Margen Ecuatorial. La disputa con Venezuela tiene relación con eso. En el mundo de hoy, dejar de usar energía fósil aún no es una opción viable. El Margen Ecuatorial será explotado, por Brasil o por otro país. Nuestro entendimiento es que nuevas fronteras tienen que ser explotadas, en esa concepción de que las ganancias deben ser invertidas en la transición energética”, (<)em(>)Phenomenal World(<)/em(>), 7 de marzo de 2024. En sentido semejante, ver la (<)a href='https://www.phenomenalworld.org/pt-br/entrevistas-br/petropolitica/'(>)entrevista(<)/a(>) de César Loza a Camilo Andrés Garzón, (<)em(>)Phenomenal World(<)/em(>), 18 de septiembre de 2024. El caso colombiano es tanto más interesante porque los resultados de la decisión del gobierno de Gustavo Petro de no celebrar acuerdos de explotación de gas y petróleo serán muy probablemente paradigmática para pensar la lógica de la trampa neoextractivista, dada la dependencia de Colombia de ese commoditie. Al respecto, ver una vez más(<)em(>) Phenomenal Word(<)/em(>), que publicó una (<)a href='https://www.phenomenalworld.org/interviews/salomon-kalmanovitz/'(>)entrevista(<)/a(>) de Salomón Kalmanovitz a Camilo Andrés Garzón, el 1 de agosto de 2024. (<)em(>) (<)/em(>)(<)br(>)
En la trampa neoextractivista abundan las contradicciones. Petrobras es probablemente hoy en día el único polo de producción y transferencia de tecnología de amplio alcance instalado en el país.21“Petrobras batió, por tercer año consecutivo, el récord de depósito de patentes, con 142 pedidos registrados en el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INPI), superando las marcas obtenidas en los dos últimos años (…). La empresa también superó la marca de 1.200 patentes activas, manteniendo el liderazgo entre depositarios nacionales, incluyendo empresas y universidades, y aguarda la confirmación del INPI para saber si alcanzó el récord nacional. El plan estratégico de la empresa, divulgado recientemente, prevé inversiones de US$3,6 mil millones en investigación, desarrollo e innovación (I+D+I) de 2024 a 2028, la mayor en la historia de la empresa, con previsión de aumento de aportes en descarbonización y nuevas energías en torno del 30% en 2008”. “(<)a href='https://pesquisaparainovacao.fapesp.br/petrobras_bate_recorde_de_deposito_de_patentes_em_2023/2990'(>)Petrobras bate recorde de depósito de patentes em 2023(<)/a(>)”, (<)em(>)Agencia Fapesp(<)/em(>), 16 de enero de 2024. El complejo del petróleo en Brasil superó por mucho, por ejemplo, los impresionantes logros de la empresa estatal de producción de tecnología agropecuaria, la Embrapa, y su magnitud impide comparaciones con la dinámica y competitiva industria aeronáutica brasileña, representada por la Embraer. Es difícil, hoy, imaginar una articulación entre empresa y universidad que pueda competir con aquella consolidada por Petrobras para liderar una transición (por lo menos) energética en el país.
La consolidación electoral competitiva de la coalición antirredistributivista en Brasil muestra que el problema va mucho más allá que simplemente manipulación, desinformación y violencia. La victoria del neoliberalismo sobre las formas anteriores de regulación del capitalismo fue definitiva: no hay vuelta posible a los modelos anteriores de sociedad. Mucho de ello se debe al hecho de que el neoliberalismo estableció raíces sociales profundas22Pienso aquí en trabajos como el de Camila Rocha ((<)em(>)Menos Marx, mais Mises: O liberalismo e a nova direita no Brasil(<)/em(>), São Paulo: Todavia, 2021), Angela Nagle, (<)em(>)Kill All Normies: Online Culture Wars From 4Chan And Tumblr To Trump And The Alt-Right(<)/em(>), Winchester, Reino Unido: Zero Books, 2017), Verónica Gago ((<)em(>)La razón neoliberal: Economías barrocas y pragmática popular(<)/em(>), Madrid: Traficantes de Sueños, 2015), Carlos Alba Vega; Gustavo Lins Ribeiro; Gordon Mathews (orgs., (<)em(>)La globalización desde abajo, la otra economía mundial(<)/em(>), Ciudad de Mexico: Fondo de Cultura Económica/El Colegio de México, 2015), además del ya mencionado libro de Arlie R. Hochschild ((<)em(>)Strangers in their Own Land: Anger and Mourning on the American Right(<)/em(>), N. York: The New Press, 2016). tornando ilusorio el voluntarismo político de “volver” a una forma anterior de regulación capitalista. Mientras el campo de la derecha sin miedo se siente a sus anchas en el neoextractivismo, el campo del nuevo progresismo continua en ese modelo con conciencia de que se trata de una contradicción flagrante con su propio programa. Es en la disputa entre la coherencia neoextractivista de la derecha sin miedo y la contradicción del nuevo progresismo que se jugará el futuro del país. Un país que depende cada vez menos de sí mismo, como es propio de un país dependiente.
Este ensayo retoma argumentos presentes en los textos “A New Dependency Theory Moment” (The Ideas Letter, 18 de abril de 2024), “Why It Is So Hard for Latin America to Move Away from Neoliberalism and Neoextractivism: The Case of Brazil” (Carnegie Endowment for International Peace, 31 de julio de 2024) y “O Centrão sem medo e a encruzilhada do PT” (revista piauí, no. 204, septiembre de 2023).
Este ensayo fue traducido del portugués al español por Santiago Gomez.
En febrero de 2022, cuando Rusia invadió Ucrania, la industria europea, y en especial la alemana, se vieron en aprietos. Gran parte de los 150.000 millones de metros cúbicos de gas natural que anualmente se transportaban por gasoducto desde Rusia tuvieron que reemplazarse rápidamente con otras fuentes energéticas, por lo que se recurrió a todos los medios posibles: se reactivaron las centrales nucleares y de carbón, aumentaron significativamente las aprobaciones de proyectos solares y eólicos, y se llevó a cabo una construcción rápida y masiva de terminales de importación de gas natural licuado (GNL). Bajo el marco del plan REPowerEU, diseñado para reducir gradualmente la dependencia europea al gas ruso, en los últimos tres años Europa ha construido terminales de importación de GNL con capacidad para casi 80.000 millones de metros cúbicos, y se espera contar con otros 80.000 millones para 2030.
El aumento de la demanda europea de GNL se produjo a expensas directas de países más pobres como Pakistán y Bangladés, cuyos cargamentos de GNL contratados en 2022 fueron desviados a compañías energéticas europeas que estaban dispuestas a pagar un mayor precio. En retrospectiva, el ritmo de esta expansión parece frenético: incluso con el aumento de la capacidad de las terminales, varios proyectos han sido cancelados y la tasa de utilización de las nuevas terminales está muy por debajo de la mitad. Los analistas estiman que la magnitud de la sobreinversión europea en infraestructura de GNL equivale a la demanda anual combinada de gas de Alemania, Francia y Polonia.
El plan REPowerEU de 2022 pretendía reducir el consumo de gas en un 80% mediante una electrificación más rápida, mejoras en la eficiencia y la aceleración en la inversión en energías renovables. Alemania, Italia y Grecia lideraron la rápida expansión de terminales de importación de GNL (Fuente: Global Energy Monitor).
En 2019, al anunciar el incremento de las autorizaciones de exportación de GNL desde Freeport LNG en Texas, un funcionario del Departamento de Energía de la administración de Trump declaró que el gobierno estaba orgulloso de exportar al mundo “moléculas de libertad estadounidenses”. Seis años después de esta declaración, estamos inundados de historias sobre las crisis de seguridad energética impulsadas por los combustibles fósiles: desde la guerra de Rusia en Ucrania hasta la interrupción del comercio entre el Golfo de Adén y la Unión Europea por parte de los hutíes o el uso de las ventas de GNL como moneda de cambio en la guerra comercial de Estados Unidos. En el centro de todo esto se encuentra el mercado mundial de GNL, una hidra de múltiples cabezas.
El auge del GNL
Desde 2009, el uso mundial de GNL se ha más que duplicado. Este crecimiento ha sido impulsado por una campaña concertada y eficaz de sus impulsores en la industria. Sin duda, el gas es ágil, flexible y versátil: su uso puede reducir notablemente la contaminación provocada por la energía a base de carbón y por la combustión de madera en interiores, que en conjunto causan la muertede millones de personas cada año; además, el gas se puede utilizar tanto para la generación de electricidad como para la energía industrial. Enfriado a -162 grados centígrados, se convierte en un líquido denso que es transportado por todo el mundo en buques especializados; luego se calienta para convertirlo en gas combustible.
Durante mucho tiempo el gas metano se ha conocido como un “combustible puente”. Dado que es más limpio que el carbón, se promulgó como un paso intermedio fácil en el camino hacia la energía limpia, más que como un fin en sí mismo. Esta narrativa fue promovida en Estados Unidos por la industria del gas en la década de 1980, y amplificada por grandes grupos ambientalistas y funcionarios del Partido Demócrata a finales de los años 2000 y principios de la década de 2010, cuando el auge de la fracturación hidráulica redujo el precio del gas. Sin embargo, investigaciones y monitoreos que se han llevado a cabo desde entonces han mostrado que la ventaja climática del gas sobre el carbón no es de ningún modo tan amplia como se pensaba. Recientemente, la industria del gas natural ha declarado que este ya no es un “combustible puente”, sino una fuente permanente de energía “de carga base”, lo que confirma los temores de que la expansión de la infraestructura de gas probablemente genere una mayor quema de combustibles fósiles que calientan el planeta.
El petróleo ha sido la materia prima energética más importante de la era moderna, y probablemente de todos los tiempos. Durante más de un siglo, el control de las reservas y las rutas de transporte; el costo de su extracción, traslado y refinación; y la inelasticidad de la demanda de petróleo han jugado un papel determinante en la política mundial. En cambio, la trayectoria del carbón ha sido diferente. Fue el primer combustible fósil ampliamente usado, dado que es abundante y relativamente fácil de transportar a los centros industriales. Aunque, al igual que el petróleo, se convirtió en una materia prima masiva, en su mayoría se consume internamente en el país donde se extrae; menos de una sexta parte del carbón se comercializa en el mercado internacional. Además, tiene un valor inferior a una décima parte del mercado del petróleo (que supera el billón de dólares), por lo que su papel en la economía mundial es mucho menos importante.
Antes de la Segunda Guerra Mundial, ya estaba bien establecida una compleja industria de transporte de petróleo, pero el comercio de GNL solo despegó hasta mediados de la década de 1960, cuando comenzaron las exportaciones al Reino Unido desde un yacimiento de gas recién descubierto en Argelia. El costo de los equipos especializados para congelar, transportar y relicuar el GNL para convertirlo en gas combustible limitó inicialmente su atractivo frente al carbón o los gasoductos. La aparición de equipos chinos y coreanos más económicos y los avances tecnológicos de la década de 2000 redujeron los costos, aunque siguieron fluctuando drásticamente en función de los típicos ciclos de la infraestructura de materias primas, en los que la escasez de equipos y mano de obra calificada puede convertirse rápidamente en cuellos de botella.
Las terminales flotantes de GNL, desarrolladas a principios de la década de 2010, facilitaron y agilizaron la conversión del gas de yacimientos submarinos en líquido transportable, y simplificaron su importación y almacenamiento. Cuando Alemania buscó reducir urgentemente su dependencia del gas ruso en 2022, el entonces canciller Olaf Scholz presumió que las nuevas terminales flotantes —ubicadas en los puertos de Wilhelmshaven, Brunsbüttel y Lubmin— se construyeron en tiempo récord: la primera tardó menos de diez meses. El nuevo canciller, Friedrich Merz, ha prometido desde entonces “construir lo más rápido posible cincuenta centrales eléctricas de gas en Alemania y conectarlas de inmediato a la red eléctrica” (Alemania sigue importando GNL ruso en flotas fantasma).
Ahora que el petróleo ha pasado innegablemente su fase de crecimiento, el mercado del GNL —valorado actualmente en cerca de un cuarto de billón de dólares al año— tiene el aura de una nueva moneda geopolítica. A principios de 2025, por un momento pareció que comprometerse a comprar GNL estadounidense podría ser una forma de apaciguar a la administración de Trump, pero las tímidas propuestas de la Comisión Europea, India y Japón se han desvanecido desde que en febrero quedó claro que las relaciones internacionales estadounidenses son tan erráticas y obstinadas como transaccionales.
Japón y Europa desempeñan un papel fundamental en el mercado mundial de GNL, actuando como reguladores del equilibrio global, fijadores de precios y grandes centros de demanda. Sin embargo, a medida que ambos se vuelven más ecologistas en sus propios territorios, su papel como comerciantes adquiere más importancia.
El rápido ascenso del GNL ha suscitado analogías con la trayectoria del petróleo, y aunque existen algunas similitudes —como el hecho de que se ha convertido en un elemento cada vez más crítico para los sistemas energéticos y para la geopolítica—, también tienen sus diferencias. Aunque la proliferación de GNL ha hecho que el gas natural se pueda comerciar y canjear en todo el mundo, para que un país invierta en la infraestructura necesaria para utilizarlo (y asuma el costo de oportunidad que implica descartar otras opciones), se requiere tanto de la voluntad como de la capacidad para resistir una volatilidad inevitable, que va desde los ciclos de inversión hasta las guerras o las interrupciones en el transporte marítimo. Si el carbón y el petróleo fueran las únicas alternativas reales al gas, estos obstáculos podrían considerarse un precio razonable a pagar por una dependencia energética.
Sin embargo, la expansión del GNL ha coincidido con el auge de las energías renovables y su almacenamiento, y esta convergencia cambia significativamente lo que la académica Liz Thurborn ha llamado estrategia energética. En particular, la energía solar se está abaratando lo suficiente como para que complementar su suministro con baterías (que también están bajando de precio) resulte cada vez más atractivo en términos económicos, y aún más si se utiliza como una alternativa para reducir la dependencia de materias primas importadas como el gas. Esto significa que el camino del GNL hacia un papel similar al del petróleo, o incluso hacia las proyecciones de la industria de un crecimiento sostenidohasta la década de 2040, está lejos de ser algo seguro.
La estrategia energética de Japón
Australia, Estados Unidos y Catar son los mayores productores y exportadores mundiales de GNL. Aunque Japón es un país pobre en recursos energéticos, es una especie de ballena en la industria de GNL, que generó 14.000 millones de dólares en ganancias en 2023. Incluso sin contar con reservas de gas propias, alberga las empresas de turbinas de gas más rentables y las mayores firmas comerciales del sector; además, posee más buques de transporte de GNL que cualquier otro país, y sus empresas han invertido en cada etapa de la industria de GNL: desde la extracción y la licuefacción hasta la regasificación y la fabricación de turbinas de gas. Las empresas japonesas son grandes inversionistas en yacimientos de gas en el extranjero, así como en terminales de exportación e importación de GNL alrededor del mundo, desde Estados Unidos y Australia hasta el sudeste asiático. Las instituciones financieras públicas de Japón invirtieron 56.000 millones de dólares en gas extranjero en la década anterior a 2023. Australia, por ejemplo, que produce el 20% del GNL mundial, vende la gran mayoría de sus suministros a Japón, que luego vende más de la mitad a otros países (Al no haber destinado suficiente GNL para su uso interno, ahora el sudeste australiano, densamente poblado, enfrenta la vergonzosa perspectiva de tener que reimportar su propio gas desde Japón, pero comprado a precios de mercado).
Japón está utilizando menos GNL en su propio territorio; sin embargo, dado que debe continuar con las compras a largo plazo que hizo hace más de una década, ahora está vendiendo GNL en toda Asia, lo que de paso contribuye a asegurar la infraestructura gasífera en la región. Tokio Gas está construyendo una central eléctrica de GNL de 1,5 gigavatios en Vietnam, y adquirió una terminal de regasificación en Filipinas; por su parte, Marubeni y Sojitz construyeron una central eléctrica de GNL de 1,8 gigavatios en Indonesia (Fuente: Reuters).
La Organización Japonesa para la Seguridad Energética y de los Metales, de propiedad estatal, “ahora organiza encuentros regulares para funcionarios gubernamentales de economías emergentes”, según informa Bloomberg. “El itinerario incluye un curso intensivo sobre los fundamentos del GNL, además de algunas visitas turísticas a Kioto”. Las ganancias de las grandes empresas de gas natural japonesas se equiparan con las del poderoso sector de la electrónica de consumo del país. Japón ha contribuido a impulsar la expansión general del GNL, al diversificar proveedores, invertir en la extracción y facilitar la proliferación de terminales.
Dinámicas de mercado
A medida que el mercado de GNL ha crecido, las formas en que se compra y se vende han cambiado radicalmente. Antes, lo más usual era que los compradores firmaran contratos por varias décadas; estos compromisos ayudaban a financiar los costos de extraer el gas del subsuelo, construir grandes instalaciones para congelarlo y fabricar buques para transportarlo. En 2009, más de cuatro quintas partes de los envíos de GNL se realizaban bajo este tipo de contratos a largo plazo, pero para 2021 la proporción era inferior a dos tercios, y continuaba disminuyendo. Los intermediarios financieros o “jugadores de cartera” han aumentado, y cada vez más evitan los volúmenes contratados de GNL en favor del mercado de contado; cerca del 50% de sus obligaciones son “abiertas”, en lugar de estar respaldadas por un contrato de venta. Esto brinda mayor flexibilidad para los compradores de GNL, pero también introduce más riesgos, como los picos de precios cuando ocurren desastres, guerras o interrupciones del transporte marítimo.
El GNL que produce Estados Unidos es, en su mayoría, “flexible” en cuanto al destino de entrega, lo que significa que puede dejar a los vendedores sin compradores. Por su parte, Catar planea duplicar su capacidad de exportación para 2030, y está construyendo su infraestructura de producción con muy pocas ventas garantizadas por contrato. Al parecer, la apuesta estratégicase basa en la probabilidad de que disminuyan los volúmenes de otros exportadores (como Australia) o de que estos enfrenten diversos grados de incertidumbre (como Estados Unidos y Mozambique), pero que la demanda siga siendo alta, especialmente entre los países del este asiático distintos a Japón, cuyo consumo interno está disminuyendo. Cuando los hutíes bloquearon con determinación el estrecho Bab al-Mandab, los buques de gas de Catar se vieron forzados a tomar la larga ruta que rodea África para llegar a Europa.
La suposición predominante entre los grupos de la industria es que la demanda de GNL continuará creciendo durante toda la década de 2040. Shell, uno de los primeros y más fuertes defensores del GNL, ha identificado a China y los “países en desarrollo del este asiático” como áreas fundamentales de crecimiento. En el sur de Asia, Pakistán ha pasado de un auge del GNL a un exceso de este. Luego de sufrir apagones desastrosos que afectaron hogares y fábricas en 2022 (cuando los europeos hicieron una mejor oferta por los buques con los suministros de GNL que había contratado el país surasiático), el gobierno introdujo medidas para incentivar a los hogares y las empresas a instalar paneles solares producidos por China. Esto condujo a un extraordinario auge de paneles solares: desde 2020 han llegado al país cerca de treinta gigavatios en paneles, lo que ha contribuido a una caída abrupta de la demanda de GNL.
Los importadores grandes y poderosos, como India, están aumentando su uso de GNL, pero no tienen afán de asegurar más suministro; en su lugar, prefieren elegir entre realizar contratos o depender del mercado de contado, que con frecuencia ofrece precios más bajos. Los contratos de GNL de India disminuyen drásticamente después de 2028, pero entre la expansión prevista de Catar, la posible expansión de Estados Unidos y la inesperada caída en la demanda de Pakistán y China, el mercado podría cambiar.
Perspectivas existenciales
Construir una dependencia soberana en torno a productos básicos negociables y volátiles implica un gran riesgo. Por un lado, los países exportadores que dependen en gran medida de un producto básico en concreto verán cómo su fortuna sube y baja al ritmo de los movimientos del mercado, sobre los cuales la mayoría tiene poco control (México es el único país exportador de petróleo que ha logrado cubrir con éxito su exposición soberana a la fluctuación de precios; la OPEP+ cada vez presta menos atención, o incluso afecta, a sus miembros más pequeños al fijar cuotas de producción). Por otra parte, para los países importadores, la dependencia de estos recursos genera una vulnerabilidad estratégica y aumenta los riesgos inflacionarios, como bien lo comprobó Europa occidental en 2022.
El gas es volátil, versátil y está en todas partes a la vez; sin embargo, la volatilidad estructural del GNL, junto con los riesgos de seguridad en medio de las tensiones geopolíticas extremas, implican que podría tener un papel mucho más marginal dentro de la diversidad energética futura de lo que sus promotores pueden sugerir. Ningún exportador está a salvo de una disminución en la demanda de petróleo o de gas: los buques pueden quedar bloqueados desde el estrecho de Bab al-Mandab hasta el canal de Panamá. Tanto los petroestados como los compradores deberían pensarlo dos veces antes de comprometerse con nuevas inversiones e infraestructura. Todo lo que está licuado puede desvanecerse en el aire.
Este artículo fue traducido del ingles al español por Natalia Silva.
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En junio de 2024, la victoria de Claudia Sheinbaum marcó un hito para el Movimiento de Regeneración Nacional (Morena), el partido que ella ayudó a construir desde 2011. Junto con sus aliados en la coalición Juntos Haremos Historia, Morena ganó siete de los nueve gobiernos estatales en disputa y logró la supremacía en ambas cámaras, con la ayuda de algunos “acuerdos” políticos. Mientras que alrededor del mundo se ha celebrado esta victoria como un símbolo en contra del resurgimiento global de la extrema derecha, estas elecciones fueron, posiblemente, las más violentas en la historia de México: 36 candidatos fueron asesinados y más de 1.000 candidatos y precandidatos renunciaron debido a la violencia política. Además, fueron robadas urnas electorales y no se pudieron instalar unas 175 casillas de votación debido a los altos niveles de inseguridad y conflicto. Pero la violencia no fue el único obstáculo para la democracia electoral, continuaron los favores políticos a cambio de lealtad, la corrupción y la fragmentación de antiguas alianzas, prácticas que recuerdan al antiguo partido de Estado, el Partido Revolucionario Institucional (PRI).
La forma en la que se llevaron a cabo estas elecciones evidenció lo que algunos mexicanos podrían calificar como una democracia simulada. En la nueva alineación del gabinete, aparecen los mismos nombres, pero en diferentes posiciones. Morena promovió figuras polémicas: por ejemplo, Omar García Harfuch, quien fue coordinador estatal de la Policía Federal en Guerrero durante la desaparición de los 43 estudiantes de Ayotzinapa, fue designado como secretario de seguridad. Además, algunos representantes electos cometieron fraude al ocupar cargos designados para grupos subrepresentados. El Instituto Nacional Electoral, institución encargada de supervisar las elecciones, había reservado 63 escaños para personas indígenas, afromexicanas, migrantes, con discapacidad y pertenecientes a la comunidad LGBTQIA+, pero al menos 10 candidatos han sido denunciados por suplantar la identidad de personas indígenas o afromexicanas. Además, solo el 60% de la población votó en las elecciones, y 2% de los votos fueron anulados debido a tachaduras y anotaciones. La oposición —representada, por ejemplo, en la figura de Xóchitl Gálvez— no era tampoco una opción para quienes aún recuerdan los gobiernos del Partido Acción Nacional (PAN) y los del PRI que le precedieron. Aunque podría haber muchas explicaciones para la baja participación, también se deben entender estas elecciones en un contexto de guerra.
Desde 2006, el gobierno mexicano ha encabezado una “guerra contra las drogas”, transformando el país con la militarización de la vida cotidiana. México ejemplifica una forma de capitalismo altamente militarizada y caracterizada por una cruel brutalidad en la que se difuminan los límites entre las empresas criminales y legales, y donde las fuerzas armadas asumen un papel clave en la adecuación de los espacios para las necesidades del capital, oscilando entre ser un actor disciplinario y económico. Durante la administración de López Obrador (2018-2024), el predecesor de Sheinbaum y fundador de Morena, el Estado les otorgó a las fuerzas armadas un papel fundamental en los negocios de infraestructura, transporte y construcción; como resultado, el poder ejecutivo se ha vuelto más dependiente que nunca a ellas.
Herencia militar
En 2007, cuando el presidente Felipe Calderón (2006-2012) declaró una amplia militarización de Michoacán y algunos estados del norte de México, el término “guerra contra las drogas”, acuñado en Estados Unidos, irrumpió con fuerza en el debate político mexicano. Sin embargo, la política de reducción del consumo de drogas en Estados Unidos a través de un enfoque exclusivo en la oferta —asesinando a los líderes de los llamados carteles o a través de las operaciones especiales en México— existía desde mucho antes, remontándose a los años setenta. La violencia, no obstante, se ha intensificado desde la declaración de “guerra” de Calderón. Según cifras oficiales, desde 2007 ha habido más de 400.000 homicidios y más de 100.000 personas desaparecidas, mientras que los niveles de impunidad se aproximan al 96%. En comparación, las cifras oficiales de muertes de policías y militares son significativamente inferiores, con aproximadamente 802 policías asesinados en servicio entre 2013 y 2018. Los gobiernos desdibujaron la línea entre los “criminales”, que podían ser asesinados impunemente, y la población civil; las desapariciones forzadas, la tortura y las detenciones arbitrarias se convirtieron en hechos cotidianos. Si bien los perpetradores no siempre son identificados, la policía municipal, estatal y federal, así como el ejército, han estado implicados con frecuencia en la violencia generalizada. El caso más conocido es la desaparición forzada de 43 estudiantes y el asesinato de 6 más en Ayotzinapa (Guerrero) a manos de fuerzas estatales en 2014; un hecho que, una década después, sigue siendo un símbolo de la violencia y la impunidad en México.
Marcha de las madres buscadoras en el Día de la Madres, 2024 | Autora: Inés Durán Matute
Aun con los esfuerzos legales por cambiar esta situación, los casos en contra de soldados están normalmente restringidos a los tribunales militares. Apenas temen al poder judicial civil o a las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, la cual reúne denuncias, pero no tiene la competencia para imponer sanciones. Para proteger legalmente a los soldados, un decreto de 2007 los designó como Fuerzas de Apoyo Federal para “situaciones críticas de perturbación o alteración de la paz social”. Sin embargo, un fallo constitucional estableció que “las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil”. Aunque en repetidas ocasiones varios gobiernos debatieron leyes para incrementar la presencia militar en la seguridad pública, finalmente consideraron que implementarlas tendría un costo político demasiado alto. En 2017, el gobierno de Peña Nieto aprobó una polémica ley de seguridad que ampliaba el papel de las fuerzas armadas en asuntos civiles, pero esta fue derogada por ser inconstitucional. Las consecuencias para los derechos humanos derivadas de las inconsistencias legales y de la protección a los militares fueron desastrosas.
Dado que a mediados de la década de 2010 crecía el descontento popular, Andrés Manuel López Obrador en su campaña presidencial de 2018 prometió poner fin a la guerra. Sin embargo, durante su gobierno no solo no se cumplió esta promesa, sino que durante sus seis años de mandato el país registró el mayor número de homicidios. En lugar de romper con las políticas de seguridad anteriores, la “Cuarta Transformación” de López Obrador optó por una postura autoritaria y otorgó mayor poder y competencias a las fuerzas armadas. En 2019, López Obrador abolió la controversial Policía Federal, y con el Congreso creó una nueva fuerza de seguridad: la Guardia Nacional (GN). No obstante, los cambios fueron principalmente nominales, ya que el 76% de sus integrantes provenían del ejército o de la marina, lo que hizo que la GN fuera muy controvertida desde su creación. En 2020, circularon en internet videos que mostraban a miembros armados de la GN persiguiendo a migrantes desarmados cerca de la frontera sur de México, lo cual ilustró su función en operaciones antimigratorias más que en políticas contra el crimen.
En mayo de ese mismo año, López Obrador finalmente hizo lo que sus predecesores no habían podido conseguir debido al descontento político: mediante un decreto, involucró formalmente a las fuerzas armadas en operaciones de seguridad pública, incluyendo detenciones y órdenes de aprehensión. Esto aumentó significativamente las capacidades militares, aun cuando el mandatario había prometido explícitamente no emprender tal acción durante su gobierno. A través de otros 18 decretos, amplió las funciones de las fuerzas armadas y les transfirió 103 funciones civiles. Al igual que los gobiernos anteriores, López Obrador justificó la expansión militar aludiendo a la violencia generalizada. Sobre las bases de las distintas políticas de “guerra contra las drogas” implementadas desde el 2006, extendió la autoridad de las fuerzas armadas mexicanas a la migración, la supervisión de aduanas y aeropuertos, la gestión de programas sociales, la distribución de vacunas y medicamentos, la ciencia y la investigación, así como a la construcción, operación y administración de infraestructuras.
Aun cuando el gobierno de López Obrador implementó extensas medidas de austeridad entre 2018 y 2024, el presupuesto de las fuerzas armadas continuó creciendo. Durante este periodo, los presupuestos de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y de la Secretaría de Marina (Semar) crecieron un 121% y un 63,8%, respectivamente, pasando de 112.326 millones de dólares en 2018 a 331.321 millones de dólares en 2024.1La Secretaría de la Defensa Nacional, la Marina y la Guardia Nacional participan activamente en la seguridad pública, junto con las fuerzas policiales estatales y municipales. Mientras tanto, la salud, la ciencia y el poder judicial sufrieron recortes presupuestarios, y varias instituciones civiles fueron parcialmente desmanteladas. Por ejemplo, durante el mandato de López Obrador, el número de personas sin acceso a los servicios de salud aumentó considerablemente. Además, la amplia transferencia de funciones públicas a los militares ha implicado que incluso parte del presupuesto civil refuerce del presupuesto militar. Después de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Sedena recibió la segunda asignación más alta de fideicomisos, un presupuesto discrecional complementario. Lo que esta información muestra es que, durante los últimos seis años, el gobierno de López Obrador profundizó e intensificó el proceso de militarización ya existente, al otorgar a las fuerzas armadas más poder, presupuesto y funciones que antes.
El negocio militar
Aunque la mayoría de los soldados desplegados a finales de la década de 2000 en nombre de la lucha contra las drogas fueron enviados a los estados del norte, no hay evidencia de que las inversiones extranjeras directas hayan dependido de la intervención militar. En los últimos seis años los vínculos entre las fuerzas armadas y el sector empresarial se han profundizado. Bajo el mandato de López Obrador, el gobierno fomentó que los militares se convirtieran en un actor económico, una empresa por derecho propio. Para ello, creó la compañía estatal Olmeca-Maya-Mexica (OMM), bajo el control de las fuerzas armadas, cuya misión es “administrar, controlar, supervisar, operar y explotar bienes nacionales y sociedades de actividades económicas diversas”. Actualmente, OMM administra aeropuertos, centrales de combustible y servicios turísticos, incluyendo hoteles, parques nacionales y museos.
El negocio militar se extiende a la infraestructura de transporte y comunicaciones, incluyendo la industria aérea. El gobierno adquirió la aerolínea nacional Mexicana de Aviación, la cual había sido declarada en quiebra, por aproximadamente 48 millones de dólares y la cedió a las fuerzas armadas. Como lo señaló el director de incidencia política de la organización México Unido Contra la Delincuencia al presentar la investigación El negocio de la militarización: opacidad, poder y dinero:
«La Sedena y la Semar controlan un total de treinta EPEM (Empresas de Participación Estatal Mayoritaria). Veinte de estas empresas pertenecían a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes (SICT), pero con el desmantelamiento de esta institución civil, las Fuerzas Armadas no solo han asumido el manejo de estas empresas, sino que serán las únicas beneficiadas».
El gobierno también ha concedido a los militares el control y la propiedad de megaproyectos polémicos, como el mal llamado Tren “Maya”, el Corredor Interoceánico y el nuevo Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA) de la Ciudad de México. Estos proyectos de infraestructura promovidos por el Estado están siendo construidos en parte por los militares, a quienes se acusa de no tener en cuenta los costos culturales, laborales y medioambientales, así como de eludir los procedimientos legales. A través de estos proyectos, los militares están satisfaciendo las demandas de las instituciones financieras internacionales: “subsanar deficiencias críticas en infraestructura”. Pero las funciones de las fuerzas armadas no se limitan a la construcción. Uno de los claros ejemplos es el Tren “Maya”. En el marco de este proyecto, la Sedena ha creado una compañía turística subsidiaria, Servicios Turísticos Itzamná, a la cual el gobierno le ha permitido construir seis hoteles y un casino en la ruta del tren.
Más que subordinar los intereses económicos a la estrategia militar, todo esto crea un poderoso actor económico con recursos militares, y prácticamente no existen medios para impugnar sus actividades. El protagonismo de los militares en las empresas estatales resulta en un manejo opaco y secreto de los recursos públicos que termina beneficiando principalmente a una pequeña élite militar. Las fuerzas armadas no solo están ampliando sus funciones constitucionales hacia la economía, sino que también están profundizando los daños sociales y ecológicos que la propia economía genera.
La destrucción provocada por el Tren “Maya” | Autora: Inés Durán Matute
La militarización de la energía
Las empresas no se oponen necesariamente al papel de los militares en la infraestructura; más bien les interesa que el Estado prepare el terreno. Las conexiones energéticas —desde gasoductos, refinerías y terminales de gas licuado hasta la producción de energía mediante fuentes hidroeléctricas y solares— y los corredores de transporte multimodal —desde barcos de carga, hasta camiones, trenes, un sistema interconectado de puertos, carreteras y vías férreas—, actualmente en construcción gracias a las fuerzas armadas, son elementos útiles y necesarios para que las empresas compitan a nivel global. La participación militar en el sector energético no es nueva; desde 2007, han estado involucrados en la actividad económica e, incluso, en labores de construcción para el gobierno federal en proyectos de infraestructura que no requerían licitaciones públicas.
Muchos de sus subcontratistas y socios han sido difíciles de rastrear. Además, la Sedena y la Semar han estado involucradas desde hace tiempo en la protección de la petrolera estatal PEMEX y de su suministro energético. En 2013, la Secretaría de la Defensa Nacional adquirió el pequeño parque eólico “Granja SEDENA”, que se encuentra ubicado cerca del aeropuerto militar de Ixtepec en Oaxaca, y es operado por el fabricante danés de turbinas Vestas. Como en otros proyectos energéticos, los acuerdos sobre los terrenos para el proyecto fueron muy disputados.
La militarización en México está estrechamente vinculada a una visión específica del sistema energético, orientada hacia los combustibles fósiles y, en parte, a la propiedad estatal. PEMEX, la empresa petrolera de México, ha sido por mucho tiempo una entidad altamente simbólica como proveedora de combustible y de empleos, por lo cual López Obrador puso un gran énfasis retórico en restaurar la propiedad estatal de este recurso esencial. Sin embargo, la (re)nacionalización del sistema energético solo se ha implementado de forma fragmentada, se basa en los combustibles fósiles y beneficia principalmente a los grandes consumidores, como los productores industriales.
El sistema energético es un claro ejemplo tanto de la militarización como de la dependencia de actores económicos mundiales. Algunos de los gasoductos que actualmente se encuentran operando o que están en construcción en México—aún en contra de la preocupación de los habitantes y en el contexto de asesinatos de defensores ambientales y del territorio—son parte de los contratos firmados por el gobierno anterior de Peña Nieto. López Obrador los criticó severamente porque para 2022 estos gasoductos no funcionaban plenamente y no entregaban la cantidad de gas contratada, aunque se continuaba cobrando al Estado mexicano. Finalmente, el gobierno renegoció algunos de ellos para crear empresas conjuntas con la Comisión Federal de Electricidad (CFE) y gestionó la construcción de más gasoductos para importar gas de esquisto desde Estados Unidos.
Por ejemplo, un gran proyecto en construcción es un gasoducto marítimo de 715 kilómetros que va desde Texas hasta Yucatán y promete transportar más de 1.300 millones de pies cúbicos al día (MMPCD) de gas natural. El proyecto, denominado Puerta al Sureste, permite a la empresa canadiense TC Energy formar parte de los proyectos de infraestructura estratégicos que se han entregado a las fuerzas armadas. “Se trata de construir todo un sistema eléctrico en la selva de la península [de Yucatán]”, sostuvo el director de la CFE, Manuel Bartlett Díaz. Defensores del medioambiente han apodado las recientes inversiones para la expansión del petróleo y el gas como Proyectos de Muerte. Las licencias ambientales endebles o inexistentes, los daños ecológicos por fugas en los ductos, las extracciones ilegales, los conflictos por la tierra y los accidentes en los ductos —incluidas las explosiones— han intensificado la inseguridad, la violencia y la toxicidad para los habitantes locales.
Quienes protestan contra estos megaproyectos han sido objeto de detenciones arbitrarias, represión y asesinatos selectivos. Tan solo durante el mandato de López Obrador más de 102 defensores ambientales fueron asesinados. Uno de estos casos fue el de Samir Flores Soberanes, el primer defensor del territorio asesinado durante esta administración en 2019, después de protestar en contra del Proyecto Integral Morelos, un proyecto de generación de energía e industrialización en la región central de México. Activistas y defensores también han denunciado ser perseguidos por las fuerzas armadas, así como por grupos paramilitares y del crimen organizado afines a los intereses del sector de combustibles fósiles. Para la población local, la economía formal, la violencia de los grupos criminales y la militarización extrema impulsada por el Estado se entrecruzan de manera insoportable.
Mural “Samir es semilla” | Autora: Inés Durán Matute
Guerra y economía
Muchos dicen que para mantener la economía mexicana en marcha, el Estado debe protegerla de la violencia permanente. Aunque este argumento legitima el papel de los militares en la economía, no hay indicios de que las cifras macroeconómicas de México dependan de su pacificación. Cuando las instituciones internacionales hablan sobre la economía de México, el planteamiento habitual es que esta crece a pesar de la guerra y de la actividad criminal.
Cuando el FMI visitó México en octubre de 2023, presumió una “tasa de desempleo en mínimos históricos” y un “consumo privado robusto”, que habían impulsado un crecimiento económico superior al 3%. El sistema bancario era resiliente a los choques y las perspectivas se mantuvieron estables, ya que, según algunos comentaristas, “afortunadamente” López Obrador heredó de su predecesor un déficit bajo del 2% del PIB. Tras el desplome del peso en los mercados internacionales durante la pandemia, la moneda se revalorizó fuertemente, ganando el título de “superpeso”, pues en 2023 fue la divisa con mejor desempeño en el mundo. Esta apreciación de la moneda se atribuyó al nearshoring, al incremento en las remesas y las exportaciones, y a las altas tasas de interés; poco se mencionan los problemas socioecológicos y los conflictos violentos.
Precisamente en esos estados en el norte de México que han visto tasas atroces de violencia, las empresas estadounidenses y canadienses ven ahora promisorios emplazamientos para la manufactura, y así eludir largas y complejas cadenas de suministro que mostraron ser vulnerables durante la pandemia. López Obrador prometió reducciones de impuestos masivas para los productores de vehículos eléctricos y otros sectores, y es probable que Sheinbaum ofrezca lo mismo. México ya tiene la relación impuestos/PIB más baja de la OCDE. Estas medidas también han atraído al país a empresas chinas. Aunque algunos han manifestado su preocupación de que el aumento de los precios de la tierra —dado que los propietarios esperan posibles inversores como Tesla— pueda disuadir a las empresas, el peligro real probablemente seguirá siendo para las comunidades locales, que podrían sufrir una intensificación de la violencia y de los conflictos por la tierra en un contexto ya de por sí volátil.
Los límites difusos entre la economía legal y la ilegal permiten que diferentes actores se beneficien en una variedad de sectores que recurren a la violencia; la coexistencia de la violencia y el crecimiento económico continúa hasta el día de hoy. En el estado de Chiapas, hogar de la rebelión zapatista y de decenas de comunidades originarias, la minería ha provocado despojo, violencia, daños ambientales y a la salud, además de desplazamiento forzado. Por ejemplo, en febrero de 2024, diversas organizaciones de la sociedad civil estimaron que más de 3.000 residentes fueron desplazados forzosamente durante los primeros 43 días del año, únicamente en la región sur. La mina La Revancha, en Chicomuselo, es una clara muestra de esta grave situación. Originalmente, la mina era gestionada por la compañía canadiense Blackfire, pero la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) cerró la mina en 2009, tras el asesinato del activista antiminero Mariano Abarca. Sin embargo, desde 2023 La Revancha ha estado operando ilegalmente bajo el mando de un grupo armado que busca la extracción de barita, un mineral empleado en la perforación de pozos petroleros y cuyo principal consumidor es la industria petrolera. La Revancha es ahora el escenario de un enfrentamiento armado entre diferentes grupos que buscan el control, además de la población local que defiende sus comunidades y sus vidas.
Este tipo de conflictos se ven en todo Chiapas, que ha estado al borde de una guerra civil desde septiembre de 2021, como advirtió el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN). Paramilitares, grupos de autodefensa y carteles se disputan el territorio con la complicidad de los gobiernos. El escenario no ha cambiado con el ascenso de Sheinbaum al poder. En octubre, el EZLN denunció las amenazas, abusos y hostigamientos contra las bases de apoyo; poco después, fue asesinado un defensor comunitario y sacerdote tsotsil, el padre Marcelo Pérez. La violencia en Chiapas, como en otras regiones del país, parece ser el resultado de la inversión, en lugar de ir en contra de la actividad económica.
De hecho, el gobierno de López Obrador hizo poco por responsabilizar a los inversionistas y a las empresas de los impactos socioambientales y violentos en el país. Por el contrario, la continuación de la “guerra contra las drogas” consolidó un modelo extractivista, centrado en sectores que requieren control territorial. Como comentó Carlos Slim, el empresario más rico de México, respecto a López Obrador: “lo importante es que ha respetado al sector privado, que me parece que está funcionando bien”. Con las empresas de energía renovable, las relaciones han sido más tensas; las inversiones en ese sector han disminuido considerablemente desde 2018, dado que algunos proyectos se paralizaron. Además, la renegociación del NAFTA, que dio lugar al Tratado entre Estados Unidos, México y Canadá (conocido como USMCA), profundizó la subordinación económica de México a sus vecinos del norte. México sigue dependiendo en gran medida de la actividad económica estadounidense y de los esfuerzos de reconfiguración de las cadenas de suministro mundiales por parte de las empresas con sede en Estados Unidos que utilizan los empleos aún mal pagados en el lado sur de la frontera, tanto para el nearshoring como para la exportación.
¿Una nueva era?
López Obrador prometió iniciar una nueva era en la política mexicana, pero los últimos seis años trajeron menos cambios de los esperados. El efecto perverso de este giro político se ve con mayor claridad en la respuesta gubernamental al caso Ayotzinapa. Inicialmente, López Obrador prometió investigar las desapariciones y los asesinatos; de hecho, su primer acto de gobierno, el 4 de diciembre de 2018, fue crear la Comisión para la Verdad y el Acceso a la Justicia (Covaj) y ordenar a todas las instituciones estatales entregar la documentación que tuvieran. Sin embargo, un estudio de Quinto Elemento Lab sostiene que para 2022 la Covaj había sido comprometida y la Unidad Especial de Investigación y Litigación para el Caso Ayotzinapa no podía operar. Incluso, el gobierno impulsó la disolución del Grupo Interdisciplinario de Expertos Independientes (GIEI), que desde 2014 había trabajado con las familias para resolver el caso. Como lo señala un comunicado reciente de las familias de Ayotzinapa, el gobierno de López Obrador retuvo información y solo entregó 15 de más de 800 documentos de inteligencia militar, y optó por ahondar la opacidad, desacreditando y silenciando a las familias y sus abogados. En 2024, al cumplirse el décimo aniversario de las desapariciones, las familias, junto con miles de simpatizantes, salieron a las calles para seguir exigiendo verdad y justicia.
Las calles de la Ciudad de México continúan recordando a los 43 estudiantes desaparecidos | Autora: Inés Durán Matute
El Estado ha continuado mostrando desprecio por las familias de las víctimas y su dolor. En la actualidad, más de cien organizaciones se dedican a la búsqueda de familiares desaparecidos, enfrentando numerosos obstáculos por parte del Estado y operando en un ambiente de temor. Han estado haciendo el trabajo que los gobiernos se rehúsan a hacer, investigar lo que les pasó a las personas desaparecidas, sin tener ningún presupuesto. Muchas son madres en busca de sus hijas e hijos; algunas de ellas han sido asesinadas en el proceso. Sus búsquedas han dado lugar a hallazgos inquietantes, como el descubrimiento de fosas comunes, incluidos dos crematorios y siete fosas clandestinas en Guadalajara. El gobierno de López Obrador ha subestimado tanto la crisis de desapariciones como los riesgos que enfrentan las familias que continúan buscando a sus seres queridos. No es de extrañar entonces que quienes buscan a las víctimas de desaparición forzada no votaran por Sheinbaum; por el contrario, organizaron la campaña “Te cambio mi voto por mi hijo desaparecido” para votar por las personas desaparecidas como un acto de protesta a favor de la memoria, la verdad y la justicia.
Ahora queda por ver si Sheinbaum promoverá una agenda distinta que vaya más allá de una distopía capitalista de guerra y tendencias autoritarias que sólo protege a unos pocos para garantizar la acumulación de capital. En los próximos seis años, la relación entre economía y guerra definirá su mandato. La trayectoria de Sheinbaum pone en duda la probabilidad de una ruptura con los gobiernos anteriores. Durante su gestión como jefa de gobierno, la Ciudad de México fue una de las entidades que firmó el mayor númerodecontratos con la Sedena. Su administración trató de imponer mayor control en la Glorieta de las y los Desaparecidos,un espacio colectivo ocupado para la memoria en el distrito financiero; lo que desató grandes críticas de grupos activistas. Así mismo, colectivos y activistas feministas criticaron a Sheinbaum por las respuestas represivas y militarizadas de su administración contra las manifestantes, como se vio durante las marchas de mujeres del 8 de marzo. Hoy, parece reavivarse el conflicto con los grupos feministas.
Marcha del 8 de marzo en Ciudad de México, 2024 | Autor: Inés Durán Matute
Desde su victoria en junio de 2024, Sheinbaum ha mostrado fuertes vínculos con las fuerzas armadas. En septiembre, encabezó una ceremonia ante cientos de militares en el Colegio Militar, donde confirmó que “las fuerzas armadas humanistas” continuarán desempeñando su papel en la construcción de proyectos de infraestructura. En el último día de su mandato, López Obrador firmó una reforma que valida la intervención militar en todas las funciones civiles y pone formalmente a la Guardia Nacional bajo el mando de la Sedena. Al día siguiente, el discurso de toma de posesión de Sheinbaum sugirió una continuidad de los objetivos de su predecesor. Dirigiéndose a los mexicanos y al mundo, negó la militarización del país y las violaciones a los derechos humanos.
Por el contrario, ha elogiado a las fuerzas armadas como “estructuras con la disciplina, la educación y los efectivos necesarios para responder de manera inmediata” a los problemas que afronta el desarrollo del país. A pesar de esto, Sheinbaum recortó el presupuesto de la Defensa en 2025, en línea con el esquema de “austeridad republicana” que reduce el financiamiento a diversos sectores, como la educación. De hecho, redujo los fondos para la corporación militar OMM, el Tren “Maya” y la recién adquirida Mexicana de Aviación. Pero ¿qué implican estos cambios en la relación del Estado con las fuerzas armadas?
Es probable que los intereses empresariales también fomenten una intensificación del status quo. A pesar de su promesa de continuar con el “segundo piso de la Cuarta Transformación”, su elección inicialmente encendió las alarmas en el mundo empresarial. El peso experimentó su mayor caída desde la pandemia, debido a una posible pérdida de contrapesos en el gobierno y la aprobación de un paquete de reformas constitucionales extremo, ecléctico y controversial. En respuesta, desde entonces Sheinbaum se ha propuesto transmitir confianza a las empresas. Sostuvo varias conversaciones con el Consejo Coordinador Empresarial —el poderoso organismo empresarial mexicano—, en las que insistió en el potencial empresarial de los esfuerzos estadounidenses de nearshoring y en las posibilidades de una cadena de valor de energías renovables. También declaró que la reforma laboral propuesta, que reduciría la semana laboral de 48 a 40 horas, requerirá primero el consenso de la comunidad empresarial para ser aprobada.
Muchos han sugerido que el pasado de Sheinbaum como una de las autoras del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) y como científica del clima guiará al país hacia las energías renovables y lejos de los combustibles fósiles, que incluye la dependencia a PEMEX. Aunque una transición de este tipo podría reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, no alteraría significativamente la estructura de propiedad de la generación de energía ni resolvería la violencia y los conflictos asociados a los proyectos energéticos en el país. Los proyectos de energía solar y eólica propuestos —como el proyecto solar Ticul en Yucatán y los parques eólicos en Oaxaca— han enfrentado históricamente una fuerte oposición local, pues no generan los beneficios esperados para las comunidades. Los planes de infraestructura publicados por el gobierno anterior proyectan un aumento en la generación de energía, y hay pocos indicios de que el equipo de Sheinbaum vaya a cambiarlos, dada la propuesta de expandir la “Cuarta Transformación” de López Obrador. De este modo, es probable que con Sheinbaum se continúe la inversión en proyectos de infraestructura estatal, en estrecha asociación con el ya consolidado negocio militar. La fusión entre economía y guerra en el país parece que va a continuar.
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En Colombia, la concentración del poder bancario ha moldeado tanto la economía como la sociedad. La centralización del capital financiero en un puñado de bancos ha limitado la competencia y dificultado el acceso al crédito para las pequeñas y medianas empresas. En términos políticos, los conglomerados financieros han influido en la formulación de políticas orientadas a salvaguardar sus intereses. Mientras que los grandes bancos pueden en teoría promover la inclusión financiera, en la práctica su dominio contribuye a la desigualdad económica.
En 2024, el Gobierno de Gustavo Petro presentó una propuesta para mover una parte de los ahorros depositados por los ciudadanos hacia proyectos productivos, como la ampliación de las tierras agrícolas, y así fomentar una economía descarbonizada. Aunque los depósitos de la ciudadanía son invertidos en sectores estratégicos determinados por los bancos, la propuesta de Petro los obligaba a reorientar parte de sus inversiones hacia sectores de interés nacional, como el crecimiento de las energías alternativas, con una tasa preferencial. La propuesta fue polémica, ya que puso en confrontación el interés de los bancos por rentabilizar los ahorros con la intención del Gobierno de ofrecer créditos a bajo costo.
La polémica se derivó de concepciones opuestas sobre el carácter y el objetivo de los ahorros. Sin embargo, la disputa se ha resuelto en favor de unos pocos bancos, en un contexto marcado por la transformación del sistema bancario a lo largo de las últimas dos décadas. La concentración bancaria del periodo 2000-2022 muestra que unos trece conglomerados tienen influencia significativa en la rentabilidad del negocio bancario, el acceso al crédito y la fijación de precios.
Las reformas de los 90s
La concentración bancaria colombiana es el resultado de un proceso que comenzó con las reformas financieras de los años 90. Antes de estas reformas, el sistema bancario se caracterizaba por entidades crediticias altamente especializadas, como las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV), tasas de interés controladas por el Estado, racionamiento de crédito, y un Banco Central como fuente básica de recursos domésticos.1 Cerezo, É. C., & P.-Fischer, K. (1998). Reformas estructurales y sus efectos en la banca comercial. Conceptualizaciones. (<)em(>)Cuadernos de Administración(<)/em(>) Sin embargo, varios factores impulsaron la liberalización de la banca. La crisis económica de los años 80 expuso las limitaciones del modelo de sustitución de importaciones. Además, el consenso global hacia políticas neoliberales motivó la necesidad de atraer inversión extranjera y garantizar la integración del país en los mercados internacionales.
Se implementaron reformas como la apertura comercial, la desregulación del mercado financiero y la privatización de empresas estatales. Además, contaron con el respaldo de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, que las promovieron a través de programas de ajuste estructural.
La apertura económica pretendía hacer una transición hacia sistemas bancarios más estables. Se buscaba un equilibrio entre los incentivos del mercado, el papel estratégico del sector financiero en el proceso ahorro-inversión y la canalización de los activos financieros hacia la inversión productiva. 2 Livacic, E., & Sáez, S. (2000). Supervisión bancaria en América Latina en los noventa. Santiago de Chile: CEPAL. Obtenido de https://repositorio.cepal.org/server/api/core/bitstreams/3cdf14ca-be20-419d-9e3b-1f62bc32460a/content
Para esto, se transformó la banca especializada hacia el nuevo esquema de multibanca, lo cual disminuyó los costos de funcionamiento para el sector, y permitió que todos los bancos comerciales pudieran realizar el mismo tipo de operaciones. Se facilitó la entrada de bancos extranjeros, se eliminaron restricciones a las operaciones bancarias internacionales, se desregularon las tasas de interés, y se saneó la participación estatal mayoritaria en el sistema bancario.
Antes de estas reformas, en algunos países de América Latina la participación estatal llegaba a ser mayor al 50 por ciento. Sin embargo, estas reformas, que también se dieron en países como Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras no estuvieron acompañadas por cambios de igual magnitud en la supervisión y regulación. Los países que no fortalecieron la supervisión bancaria sufrieron crisis y problemas significativos. 3Ibid, 93
En Colombia, durante los 90s, las bajas tasas de interés establecidas por las corporaciones de ahorro y vivienda (CAV) desencadenaron un “boom” crediticio que facilitó la concesión masiva de préstamos hipotecarios sin adecuada verificación de solvencia. La caída posterior en precios inmobiliarios y el aumento súbito en las tasas de interés incrementaron el riesgo de cartera, ya que muchos deudores empezaron a enfrentar dificultades para cumplir con sus obligaciones crediticias. Esta situación, empeorada por una laxa regulación y el choque externo por la crisis internacional asiática, culminó en una crisis financiera a finales de la década. El colapso fue agravado por problemas estructurales, como la elevada deuda pública y la inestabilidad política, que profundizaron el impacto negativo en la economía. La crisis provocó una contracción profunda en diversos sectores de la economía, disminuyendo las importaciones y con una caída en los precios inmobiliarios, el crédito y la construcción. 4Caballero Argáez, C. (2019).(<)em(>)Una visión retrospectiva de dos crisis financieras de los últimos cuarenta años en Colombia.(<)/em(>) Obtenido de Revista Desarrollo y Sociedad: https://revistas.uniandes.edu.co/index.php/dys/article/view/6731/6978
A nivel social, el desempleo y la pobreza se dispararon. El gobierno implementó medidas de rescate financiero y ajustes fiscales para intentar estabilizar la situación, pero la recuperación fue lenta y dolorosa.
Como resultado de la crisis, todas las CAV debieron convertirse en bancos comerciales para el año 2002 por disposición de la Corte Constitucional. Las dificultades que enfrentaron los bancos tras la crisis los obligaron a realizar fusiones y adquisiciones, lo cual redujo el número de entidades dedicadas a dicha actividad. 5 León, J. M., Castellanos, D. E., & Rodríguez, D. L. (2019). Margen de intermediación y concentración bancaria en Colombia: un análisis para el periodo 2000-2017. (<)em(>)Económicas CUC(<)/em(>). Se intervinieron varios bancos y un gran número de compañías de financiamiento comercial con el objetivo de liquidar dichas entidades. Cabe destacar los cierres del Banco Andino, el Banco del Pacífico y el Banco Selfín; así como la liquidación de la Compañía de Financiamiento Comercial FES. También resalta el hecho de que otras entidades terminaron administradas por Fogafin (Fondo de Garantías de Instituciones Financieras), tales como el Banco Interbanco y la Compañía de Financiamiento Comercial Aliadas, que posteriormente fueron privatizadas. En el caso de la banca cooperativa, todas las entidades fueron intervenidas y agrupadas en un banco nuevo, Megabanco, el cual fue vendido al Grupo Aval en el año 2006, en la búsqueda de subsanar deudas con sus acreedores.
Concentración bancaria
Es así como el siglo XXI se inauguró con una tendencia hacia la concentración bancaria, contraria a los objetivos de las reformas de liberalización. Los efectos de esta concentración se ven en la captación de fondos y distribución de los créditos sobre el dinero de los ahorradores.
Como se puede ver en las figuras 1 y 2, de los veintinueve bancos registrados, tan solo siete captan los depósitos y administran los créditos del 80 por ciento de los fondos del país.6 Superintendencia Financiera de Colombia. (2022). (<)em(>)Estadísticas e informes(<)/em(>). Obtenido de https://www.superfinanciera.gov.co/IngresoPowerBI/
La elevada concentración del negocio crediticio viene con una consecuente concentración en las ganancias. La concentración de las utilidades, medida a través del principal indicador de concentración de mercado, el Índice Herfindahl-Hirschman (IHH), fue de 2.796 7El Índice Herfindahl-Hirschman (IHH) mide la concentración de mercado sumando los cuadrados de las participaciones de mercado de todas las empresas, lo que da más peso a las empresas grandes y refleja qué tan dominado está un mercado por pocas compañías. Un HHI inferior a 1,500 puntos indica un mercado competitivo. Un valor entre 1,500 y 2,500 señala una concentración moderada, mientras que un índice superior a 2,500 sugiere una alta concentración del mercado (U.S. Department of Justice, 2010) en 2022, lo que sugiere una alta concentración del mercado. Si se compara con 2009, cuando se encontraba en 1.800, se puede ver que la concentración aumentó en un 55 por ciento. Los tres bancos más grandes se quedan con el 75 por ciento de las utilidades. 8 Para este análisis se consideraron en conjunto los bancos de Bogotá, de Occidente, AV Villas y Popular, debido a que pertenecen al mismo conglomerado financiero, el Grupo AVAL Sólo un banco se queda con casi la mitad de las utilidades del sector, como se muestra en la figura 3.
Adicionalmente, los cuatro conglomerados más grandes concentran entre el 75 y el 80 por ciento de todos los activos, pasivos y el patrimonio del sector.
Esta situación parece extenderse, pues la concentración bancaria, tanto de los créditos como de las utilidades, se ha profundizado. Colombia presenta un nivel de concentración bancaria relativamente alto en la región, siendo mayor que el de países como Ecuador y México, pero inferior al de Perú. 9 En 2022, el nivel de concentración IHH en Colombia fue de 1.778; en Ecuador, alcanzó 1.244 en 2019; en México, 1.500 en 2020; y en Perú, se ubicó entre 1.800 y 2.000 en 2020 (Jiménez & Reinoso, 2021; Coria & Munguía; Apolinario, Quispe, Rodríguez, & Gadea, 2021)
En la figura 4 se puede observar el porcentaje de mercado que reúnen los tres bancos más grandes para varios países. La concentración en Colombia es particularmente alta, sólo superada en la región por Nicaragua, Venezuela y República Dominicana.
Concentración bancaria
Los mayores beneficiarios de la concentración bancaria son trece conglomerados financieros 10 Un conglomerado financiero es un grupo de entidades bajo un mismo controlador, incluyendo al menos dos, nacionales o extranjeras, que realicen actividades reguladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, y que al menos una opere en Colombiaque también son marcas de influyentes grupos económicos. Cada conglomerado está asociado a un holding, un vehículo de inversión que ejerce el primer nivel de control sobre las entidades que conforman el conglomerado.
Los conglomerados financieros surgen en Colombia desde la promulgación de la Ley 45 de 1990 como repercusión de la política de liberalización económica y las Leyes 510 y 546 de 1999, a su vez, frutos de la crisis financiera. Estas leyes incentivaron diversos procesos de fusión y adquisición de bancos, cesiones de contratos y conversiones de compañías financieras a bancarias, con el objetivo de mantener instituciones competitivas frente a los mercados globalizados.
De acuerdo con lo reportado por la Superintendencia Financiera de Colombia11Superintendencia Financiera de Colombia. (2024, a.). SIMEV. Sistema Integral de Información del Mercado de Valores. Grupos empresariales y conglomerados financieros. Obtenido de https://www.superfinanciera.gov.co/SIMEV2/rnve/grupoempresarialconglomerado(<)br(>) siete de estos conglomerados están vinculados a 33 entidades financieras. Sin embargo, a partir de búsquedas libres sobre los socios de esos conglomerados, identificamos que estos se vinculan a 226 compañías en múltiples países.
Los conglomerados financieros han crecido con el tiempo, y sus redes de propiedad se han vuelto más complejas, con presencia en países que van desde Colombia hasta Chile, pasando por Bahamas, Panamá e Islas Cayman. Estos conglomerados no solo tienen una presencia fuerte en el sector bancario, también son propietarios de empresas en otros sectores de Colombia. El Grupo Sura, que posee Bancolombia (el banco más grande del país), es copropietario de la Administradora de Fondos Pensionales (AFP) ‘Protección’. Por otro lado, el Grupo AVAL, que controla los Bancos Popular, de Occidente, Bogotá y AV Villas, también posee la AFP Porvenir. Porvenir es el fondo de pensiones con la mayor participación en el ahorro pensional, con 46,3 por ciento, seguido por Protección, con 35,2 por ciento.
Estas dos AFP son parte de las cinco administradoras de pensiones principales en Colombia. En conjunto, estas dos concentran cerca del 90 por ciento de los afiliados a AFPs en Colombia, lo que les confiere una influencia significativa sobre el mercado de pensiones.
El Grupo Bolívar, propietario del Banco Davivienda (el segundo más grande del país) también posee una de las aseguradoras más importantes, que es Seguros Bolívar. La integración de estas instituciones financieras y aseguradoras muestra cómo los conglomerados tienen un impacto multifacético en la economía real, pues las decisiones tomadas por estas entidades pueden influir en el flujo de capital hacia diferentes sectores económicos. La interconexión entre los distintos sectores, además, amplifica su impacto en caso de crisis. Dado que manejan simultáneamente servicios bancarios, aseguradores y de pensiones, un problema en una de sus áreas puede propagarse rápidamente al resto del sistema.
La influencia también puede ser sobre la misma regulación financiera, pues en un entorno donde el regulador depende en gran medida de la información proporcionada por los propios conglomerados, se corre el riesgo de que las normas se diseñen para favorecer su estabilidad y rentabilidad, limitando la competencia y obstaculizando la entrada de nuevos actores al mercado financiero.
Entre 2000 y 2022, de todo lo que administraron los diez bancos más grandes, el 87 por ciento correspondió a obligaciones con agentes externos (pasivos) mientras que lo que efectivamente pertenece a los bancos se acercó tan solo al 13 por ciento (patrimonio). Es decir que casi todo el dinero que genera ganancias no es propio, sino de terceros.En contraste, el aporte de los socios (capital social) representó tan solo un 0,6 por ciento del activo en promedio, y su peso disminuyó a lo largo del tiempo: en el 2000 el capital social fue equivalente al 2,5 por ciento del activo mientras que en el 2022 fue de solamente 0,3 por ciento. La rentabilidad de sus recursos fue en promedio del 262 por ciento, de manera que los propietarios recuperaron todo su capital invertido y pudieron obtener rendimientos adicionales en tan solo un año, algo que las empresas de los demás sectores de la economía no logran hacer ni en varios años.
Para hacerse una idea, un año de las utilidades de los bancos bastaría para cubrir el presupuesto de 2024 del Ministerio de Justicia y tres veces el presupuesto del Ministerio de Ambiente. Las tres personas con mayores fortunas de Colombia en el 2024 pertenezcan al sector bancario: David Vélez (dueño del banco NuBank), Jaime Gilinski (dueño del banco GNB Sudameris) y Luis Carlos Sarmiento Angulo (dueño del conglomerado financiero Grupo Aval). 12 Forbes. (2024, abril 12). (<)em(>)Los más ricos de Colombia de 2024(<)/em(>). Forbes.(<)a href='https://forbes.co/2024/04/12/editors-picks/los-mas-ricos-de-colombia-de-2024'(>) https://forbes.co/2024/04/12/editors-picks/los-mas-ricos-de-colombia-de-2024(<)/a(>)
El sistema financiera
El dominio que ejercen estos conglomerados sobre el mercado financiero también tiene implicaciones directas sobre la competencia y la eficiencia en la prestación de servicios. En primer lugar, la concentración del sector ha resultado en elevados márgenes de intermediación. La intermediación bancaria es el proceso mediante el cual los bancos captan recursos de los ahorradores y los canalizan hacia prestatarios en forma de créditos. La diferencia entre el interés que reciben por los créditos y el que pagan a los ahorradores por el dinero se conoce como margen de intermediación.
La figura 6 indica que los bancos más grandes tienen las tasas más bajas para remunerar los ahorros y cobran tasas muy altas para los créditos.
Entre 2000 y 2022, los diez bancos más grandes obtuvieron ingresos por intereses de $155 billones de pesos constantes, lo que resultó en un margen neto promedio anual de alrededor de $18 billones. A pesar de este elevado margen, cada año la Superfinanciera ha impuesto multas millonarias a diferentes bancos por cobrar tasas por encima de las permitidas, como por ejemplo, la multa impuesta en el 2024 a Bancolombia por sobrepasar los límites legales en el cobro de intereses. También fue sancionado el Banco Itaú en el año 2023 sobre los créditos de leasing habitacional. Respecto al cobro de servicios, la Superfinanciera multó al Banco Popular, del Grupo Aval, debido al cobro por operaciones fallidas en cajeros electrónicos durante casi un año.
Pero sus utilidades no provienen sólo de la intermediación, sino también de los cobros a los servicios financieros. Los costos financieros en Colombia, correspondientes a actividades como retirar en un cajero, hacer transferencias a otras cuentas o utilizar una tarjeta plástica, entre otros, son históricamente de los más altos de la región. 13Villabona, J. O. (2015). (<)em(>)Un país trabajando para los bancos.(<)/em(>) Bogotá: Facultad de Ciencias Económicas. Centro de Investigaciones para el desarrollo. CID
Para hacerse una idea de estos costos, considere lo siguiente: una persona que recibe un salario mínimo y desea depositarlo en una cuenta de ahorros, cada mes tendrá que pagar una cuota de manejo por su tarjeta débito ($11,600 COP o $2,7 USD), por realizar retiros ($2,287 COP o $0,53 USD), transferir a otras cuentas ($811 COP o $0,2 USD), pagar servicios desde su cuenta ($864 COP o $0,2 USD), entre otros ($33,238 COP o $7,8 USD). 14Se realizó el cálculo suponiendo que, para cada rubro catalogado como costo financiero por la Superintendencia Financiera de Colombia, la cantidad era uno, es decir, un retiro al mes, una transferencia a otros bancos, etc. Consideramos muy probable que se subestimen los costos con esta aproximación, sin embargo, evitamos sesgar el análisis con asignaciones arbitrariasEn total, esta persona destinará al mes un 4 por ciento de su ingreso a pagar costos financieros. Y mientras su dinero esté en su cuenta, el banco obtendrá un margen de interés del 170 por ciento y pagará por los ahorros un 0,5 por ciento. 15 Los promedios están ponderados por los montos que pagan cada tasa y corresponden a una tasa efectiva anual
En segundo lugar, la elevada concentración otorga el poder para decidir qué tanta liquidez se ofrece y a quién. Las pequeñas y medianas empresas, las cuales, pese a constituir el 99,5 por ciento del tejido empresarial y generar el 65 por ciento del empleo, sólo logran mantenerse a flote en promedio entre 2 a 3 años. En el caso de Colombia, de todo el crédito del sector, apenas un 7 por ciento es destinado a las empresas más pequeñas. Las tasas de interés y los costos asociados con los servicios bancarios son relativamente altos, lo que puede disuadir a las medianas empresas y a los emprendedores de buscar financiamiento formal.
En tercer lugar, una mayor concentración erige barreras de entrada para nuevos competidores en el mercado, lo cual a su vez intensifica la concentración. En detalle, los bancos han enfrentado sanciones interpuestas por violación de cualquier disposición sobre protección de la competencia en instituciones financieras y bancarias, las cuales ascienden a $1.558 millones de pesos colombianos aproximadamente. 16 Al consultar el Sistema de Compilación sobre Promoción y Protección de la Competencia (SICOMP), se pudieron identificar ocho actuaciones administrativas sancionatorias de la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) sobre seis instituciones financieras relacionadas con la obstrucción de la promoción y la protección de la competencia. Entre 2006 y 2024, cuatro instituciones bancarias fueron sancionadas y multadas, y dos se encuentran en investigación
Concentración de poder
Por supuesto, con esa concentración de las ganancias viene también un poder sobre las políticas públicas. Una de esas formas de influencia se da en la operación regular del sistema político colombiano, donde muchos de los partidos tradicionales se benefician de la financiación que proveen los conglomerados financieros.
Por ejemplo, investigaciones periodísticas mostraron que Luis Carlos Sarmiento Angulo, que hasta 2024 fue cabeza y miembro de la Junta Directiva del Grupo Aval, aportó en 2022 más de 11 mil millones de pesos a partidos políticos tradicionales. Casi el doble en comparación con 2018. Un tipo de influencia que pone en cuestión que los legisladores de estos partidos puedan impartir leyes de manera independiente de estos intereses, aunque esa financiación no sea ilegal.
Ese mismo grupo financió más del 66 por ciento de la campaña del presidente Iván Duque, que fue elegido en 2018 a la presidencia por el partido de derecha del Centro Democrático, con lo que su poder de influencia también se extendió al poder ejecutivo. Como los conglomerados agrupan distintos negocios en los que se junta el sector bancario con el del ahorro pensional, también existe el riesgo de que las ganancias de los ahorradores se dirijan a financiar proyectos de ciertos sectores políticos. Ese fue el caso de una investigación que mostró que algunas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) tenían inversiones en proyectos viales como la Ruta del Sol (Odebrecht), que fue impulsado por políticos cercanos al expresidente y nobel de paz, Juan Manuel Santos. 17 Cuestión Pública. (2021). (<)em(>)Sabemos lo que hiciste con nuestro ahorro pensional.(<)/em(>) Obtenido de El pecado original de las AFP: https://cuestionpublica.com/sabemos-lo-que-hiciste-con-nuestro-ahorro-pensional-el-pecado-original-de-las-afp/
La influencia incluso llega caer en la corrupción. Como cuando, en 2012, Corficolombiana, filial bancaria del Grupo Aval, sobornó a funcionarios del gobierno colombiano para quedarse con la extensión de un proyecto de construcción de carretera de 527 km. El proceso judicial indica que se pagaron al menos 28 millones de dólares con el conocimiento y aprobación del antiguo presidente de la empresa, por lo que en 2023, la Comisión de Bolsa y Valores de Estados Unidos (SEC) sancionó al Grupo Aval y a su filial bancaria Corficolombiana. 18 U.S. Securities and Exchange Commission. (2023). (<)em(>)Colombian Conglomerate Grupo Aval and Its Bank Subsidiary to Pay $40 Million to Settle FCPA Violations .(<)/em(>) Obtenido de Newsroom. Press release: https://www.sec.gov/newsroom/press-releases/2023-151
Así, la pronunciada concentración bancaria ha significado una severa concentración del capital que va mucho más allá de fijar precios altos en las tasas de interés: grupos económicos selectos terminan decidiendo en la economía real al asignar apoyos de crédito y al administrar seguros y pensiones. Su poder alcanza un carácter sistémico en el ahorro ciudadano que cierra el círculo de concentración-capital-poder, con un correlato en el poder político, visto en cómo los grupos financieros en Colombia utilizan su capital para influir sobre los partidos políticos y los presidentes.
En ese panorama, instituciones de vigilancia, como la Superintendencia Financiera, han sido claves para hacerle seguimiento a indicadores técnicos de las entidades bancarias y los conglomerados financieros, lo cual contribuye a prevenir riesgos sistémicos que podrían afectar la estabilidad económica. Su principal esfuerzo ha estado dirigido a la divulgación transparente de datos e informes tanto a la academia como a la ciudadanía.
Estos esfuerzos, aunque significativos, son solo el comienzo de un proceso más amplio y necesario de replantear de qué manera revertir la hiperconcentración del sector financiero. ¿cómo puede el Estado contrarrestar los modelos existentes de liquidez y asignación de crédito para que los ahorros de los ciudadanos se dirijan a intereses públicos colectivos en lugar de a ganancias privadas? En agosto de 2024, a pesar de no haber logrado aprobar una ley que obligaría a los bancos a ofrecer financiación más barato para proyectos de desarrollo, Petro llegó a un acuerdo con los principales bancos para asegurar 13.600 millones de dólares en préstamos para proyectos relacionados con la vivienda, la industria, la manufactura, la agricultura y el turismo. Si bien el aumento del financiamiento marca un pequeño paso adelante, estos préstamos seguirán estando asediados por altas tasas de interés y poderosos conglomerados seguirán al mando de la economía colombiana.
Comentarios desactivados en Comienza la era del metal en Europa
En febrero Trump inició conversaciones formales con Rusia (sin el consentimiento de Kiev) para resolver la guerra en Ucrania, en gran medida según los términos de Putin. Además, el viernes 28, al hablar con Zelensky en la Oficina Oval, Trump y su vicepresidente JD Vance actuaron como señores imperiales regañando a su neófito vasallo. En Europa, la supuestamente impensable salida de Estados Unidos se ha convertido en una posibilidad palpable. La pregunta del momento es sin duda: ¿podrá sobrevivir la Unión Europea sin la alianza militar transatlántica que se creó hace setenta y cinco años para, en palabras de su Secretario General fundador, “mantener a los alemanes abajo, a los rusos afuera y a los estadounidenses adentro”?
El colapso del atlanticismo como ideología dominante de las élites europeas fue súbito. El futuro canciller de Alemania, Friedrich Merz, comprometido atlanticista (que trabajó en Blackrock y en bufetes de abogados corporativos para promover la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión entre la UE y los EE. UU.) inicialmente estaba dispuesto a apaciguar a los EE. UU. después de la victoria de Trump en noviembre, con su ofrecimiento de comprar más GNL y armas estadounidenses, pero el discurso de JD Vance en Munich este mes marcó un parteaguas. Merz lo calificó como acto de interferencia electoral “no menos drástico, dramático y, en última instancia, no menos descarado que la intervención que hemos visto desde Moscú”. Tras la persuasiva victoria de la CDU el lunes en las urnas, Merz caracterizó a Estados Unidos como enemigo del proyecto europeo. Instó a la Unión a fortalecer sus propias capacidades de defensa, advirtiendo que en Europa son “cinco minutos para la medianoche”.
En este momento Europa está total y conscientemente restringida en materia de seguridad. Dicha realidad choca contra otras dos restricciones fundamentales. Sus límites fiscales autoimpuestos son infames (en esta publicación hemos argumentado que dejan al continente más pobre, más débil y a su economía menos verde) y sus limitaciones energéticas salieron a la luz como destellos con la invasión rusa de Ucrania, cuando los precios de la gasolina se dispararon y la alza se extendió por toda la economía. Lo anterior ha desencadenado reverberaciones políticas en el continente: las olas de extrema derecha que azotan a sus elecciones son un intenso recordatorio de aquellas vulnerabilidades elementales que merman las posibilidades de una vía ecológica para la salida del estancamiento del continente. No en vano en abril del año pasado Emmanuel Macron declaró que «Europa es mortal: puede morir». El Pacto Verde ya no existe, Europa ha inaugurado su era del metal.
Las élites europeas ahora están convencidas de que la mejor apuesta para el futuro de Europa es superar sus ataduras fiscales autoimpuestas y pedir prestado para invertir en los andamiajes del poder en el siglo XXI: la defensa, la energía limpia y la tecnología. El obstáculo en su camino es la estructura única de la UE, que delega la política económica a Bruselas y la seguridad a los Estados-nación individuales. Para hacer realidad la visión de autonomía propuesta por este consenso de élite emergente, será necesario responder a interrogantes sobre la fabricación versus la compra de bienes verdes y militares, superar los problemas de angostura que presenta la constitución fiscal de Europa y, si se quiere promover la agenda de paz del proyecto europeo, una política completamente nueva a nivel nacional, continental e internacional.
Realidades de la guerra Rusia-Ucrania
Han transcurrido tres años brutales de guerra de desgaste en Ucrania desde la invasión a gran escala de Rusia en 2022. Cientos de miles han muerto o sufrido heridas; millones de personas ucranianas y casi 800.000 personas rusas se han convertido en refugiadas. A pesar de las cuantiosas ofensivas y contraofensivas del último año, que prolongaron la guerra con un costo humano terrible, los beneficios territoriales para ambas partes son pocos y las realidades fundamentales no han cambiado. Rusia no retirará a su ejército del 20 por ciento del territorio de Ucrania que ahora ocupa, Ucrania no abandonará su deseo de integrar su economía y sociedad con Occidente y Putin no aceptará ningún acuerdo que permita la integración de Ucrania en la OTAN; además exige estrictos límites cuantitativos y cualitativos para el futuro ejército de Ucrania (como en su Conversaciones de Estambul de 2022).
Rusia ha anexionado ilegalmente cinco regiones de Ucrania. Crimea en 2024; Donetsk, Kherson, Luganks y Zaporizhzhia en 2022. (Fuente: ISW).
En materia económica, Estados Unidos y Europa no han podido debilitar la capacidad bélica de Rusia con sanciones. Rusia, ridiculizada por comentaristas occidentales como una “gasolinera con ejército”, demostró ser mucho más fuerte de lo que Occidente anticipaba. El deseo de grandes países en desarrollo y China de continuar relaciones comerciales con Rusia, abastecida de armas, hidrocarburos, alimentos fertilizantes y una política fiscal expansiva, ha significado que la economía de Rusia creció más rápido que la de los países del G7 en 2023 y en 2024, según el informe del FMI. Como el experto en sanciones Nicolas Mulder resumió astutamente hace dos años, “la limitada eficacia de las sanciones se debe a la respuesta de Rusia en sus políticas internas, a su tamaño, su posición comercial y la importancia de los países no alineados en la economía mundial”.
Rusia obtuvo 242 mil millones de euros en ganancias de las exportaciones globales de petróleo y gas en el tercer año de su guerra, y los ingresos totales “ahora se acercan cada vez más a la cifra del billón” (Fuente: CREA)
La garantía de seguridad de Occidente
En la reciente reunión del Consejo de Seguridad de la ONU Washington votó con Moscú y Beijing a favor de una resolución para poner fin a la guerra, pero no mencionó la agresión rusa ni la integridad territorial de Ucrania. ¿Habrá un acuerdo de neutralidad a cambio de la Ucrania ocupada? Esa opción exige una férrea garantía de defensa occidental en caso de otro ataque ruso a Ucrania. Es aquí donde comienzan las decisiones difíciles (para los gobiernos ucranianos, europeos y estadounidenses).
Para Ucrania, con varias ciudades del este destruidas y la moral de su pueblo abatida, ya no es posible la victoria militar mediante la expulsión de las tropas rusas. Lo que se producirá en su lugar es un acuerdo negociado para garantizar que Ucrania conserve el 80 por ciento restante de su territorio y buscar el paquete con las mayores garantías occidentales de seguridad y reconstrucción económica. De hecho, Zelensky ha aceptado el principio de la fórmula “paz por territorio”, pero sólo si Ucrania cuenta con la protección de la OTAN.
La administración de Trump les ha impuesto límites firmes a sus aliados europeos de la OTAN. En primer lugar, las tropas estadounidenses no formarán parte de futuras misiones para mantener la paz en Ucrania. En segundo lugar, el artículo 5 de protecciones de defensa mutua de la OTAN no se aplicará a ninguna fuerza europea que enviada a la Ucrania de posguerra. En tercer lugar, Ucrania no debería esperar convertirse en miembro de la OTAN. En cuarto lugar, Ucrania debe intercambiar paz por territorio y renunciar al reclamo sobre su territorio ocupado por Rusia.Todo esto plantea preguntas incómodas para la política interna en Europa. ¿Quién se encargará exactamente del mantenimiento de la paz en Ucrania ahora que Estados Unidos ha retirado el apoyo militar? ¿Quién pagará para reconstruir Ucrania y cómo lo hará? ¿Será necesario romper las reglas fiscales que limitan el gasto europeo para financiar la defensa? ¿Optará la UE por impuestos más altos y la reducción del Estado bienestarista para pagar la factura?
A puertas cerradas, en la reunión de emergencia de febrero en París, Estados Unidos envió estas preguntas directas para los gobiernos europeos. (Fuente: Reuters)
El discurso exagerado de los líderes del continente en la Conferencia de Seguridad de Múnich sobre el gran ejército europeo y «autonomía estratégica” de Estados Unidos ha dado paso a un reconocimiento sobrio de las limitaciones de Europa. La brecha entre palabras y hechos se ha hecho cada vez más evidente al paso de los últimos tres años, a medida que los países europeos de la OTAN envían municiones y dinero, pero no tropas; y al nunca arriesgarse a medidas intensificadas como zonas de exclusión aérea. Ahora que se vislumbra el fin de la guerra, el apoyo militar europeo en forma de grandes fuerzas en pro de la paz también es poco probable ante la declaración de Macron a principios de febrero, en la que se refirió a la idea como “insensata” y agregó que “tenemos que tomar medidas apropiadas, realistas, bien pensadas, proporcionadas y negociadas”. El primer ministro polaco, Donald Tusk, líder del ejército más grande de Europa y el mayor respaldo militar de Ucrania después del Reino Unido y Estados Unidos, declaró de forma inequívoca que “Polonia no enviará tropas a Ucrania”. Hasta ahora sólo el primer ministro británico, Keir Starmer, ha expresado voluntad de enviar tropas, un compromiso que, los jefes militares británicos dicen, no se puede cumplir.
¿Europa soberana?
Ahora que la seguridad europea quedará en manos de Europa, ¿cómo cambiarán su políticas? Ante la perspectiva de un aumento del gasto militar, en algunos sectores se está sintiendo ansiedad por la posibilidad de reducción del gasto social. ¿Resultará en un keynesianismo militar para las empresas y el Estado? ¿En austeridad para el pueblo? Al mismo tiempo, dado que los ejércitos son una gran fuente colectiva de emisiones globales, cualquier aumento en el gasto en defensa probablemente enfrentará resistencia por motivos climáticos. Mientras tanto, las voces conservadoras argumentan abiertamente por el lado benéfico de la ecuación.
Puede que ambas posibilidades no tengan que excluirse mutuamente. En un informe del Instituto Kiel para la Economía Mundial se argumentó en febrero en contra del dilema ampliamente asumido de “armas o mantequilla”, enfatizando que “el aumento de dinero, mano de obra y materias primas canalizadas para usos militares tradicionalmente no ha sucedido enteramente a expensas del consumo privado”. El argumento clásico a favor del keynesianismo militar es que el dinero invertido en industrias nacionales necesarias con demanda estable producirá efectos positivos indirectos: una cadena de estímulo de crecimiento de la productividad, empleos y mayores ingresos fiscales, que a su vez se canalizan hacia el gasto social. Entre 1950 y 1970, por ejemplo, los países europeos invirtieron el 5 por ciento del PIB en defensa de forma constante mientras aumentaban continuamente su gasto social.
Sin embargo, como han argumentado equipos de investigación del Instituto Delors francés, para lo anterior es necesaria la inversión adecuada en defensa: no sólo el aumento de la producción y el gasto, sino “gastar mejor” y “gastar juntos”. En 2020, sólo el 11 por ciento de la suma de los presupuestos de defensa nacionales dentro de la UE se asignaron a proyectos conjuntos, muy por debajo del objetivo del 35 por ciento de la UE para fomentar el gasto coordinado. Los últimos datos oficiales europeos muestran que, en 2023, más del 80 por ciento de la financiación se destinó a adquisiciones, principalmente de productos disponibles en el mercado de empresas no europeas, lo que limita los tipos de externalidades positivas identificadas en el informe de Kiel.
El consenso emergente busca una vía de escape al estancamiento y la fragmentación, y vislumbra la soberanía con un nuevo potencial de crecimiento, en la solución militar keynesiana al dilema de armas o mantequilla.
Sin embargo, las condiciones de posibilidad para la soberanía europea residen en la defensa junto a la energía. Debido a ello la soberanía europea ha estado extremadamente restringida en la era de los hidrocarburos. Al carecer de suficiente petróleo y gas para su consumo energético, durante setenta y cinco años el continente ha vivido bajo la presión de los tres centros de poder de los hidrocarburos: Estados Unidos, Rusia y los Reinos del Golfo. Al interrumpir el flujo de energía (mediante el embargo de petróleo estadounidense en 1956, embargo de petróleo árabe en 1973 y embargo de gas ruso en 2022) dichas potencias han perjudicado a la ciudadanía y a las tesorerías europeas, forzando cambios en la política exterior y los acuerdos de seguridad europeos. Europa ha quedado atrapada en diversas relaciones de dependencia y vulnerabilidad con estas tres potencias energéticas.
Hoy eso significa que para liberarse del chantaje autoritario, sea el de Putin o el de Trump, Europa debe volverse verde. A pesar de toda la retórica del Pacto Verde Europeo como transformador, a la hora de abordar la energía, el crecimiento, el bienestar social y la naturaleza, no se ha traducido ni en política industrial ni en política exterior. Incluso en 2024, la UE gastó más en petróleo y gas rusos (22.000 millones de euros) que en el apoyo financiero a Ucrania (19.000 millones de euros). Apaciguar a Trump comprando más GNL marítimo y afianzando más infraestructura de combustibles fósiles sólo empeorará el problema. La inversión en energía verde es el único camino hacia la independencia y la autonomía estratégica.
Una nueva política de crecimiento
La lógica latente del consenso emergente de las élites es apostar (donde las iniciativas como el Pacto Verde fracasaron) por un nuevo modelo de crecimiento europeo, esta vez basado en el rearmamento. Si los gobiernos europeos sinceramente adoptan los objetivos combinados de defensa e industria verde, habrá que afrontar una serie de tensiones y dilemas estructurales.
Tanto la transición energética como la defensa requieren una política industrial. En cada una, el éxito radica en elegir exactamente qué fabricar y qué comprar. Los países europeos están comprando cazas Lockheed Martin F-35A Lightning II, helicópteros Apache AH-64, sistemas de defensa aérea Patriot y tanques Abrams, pero también están comprando una variedad de kits de defensa local para el rearmamento del continente. Polonia, el único país europeo de la OTAN que ya gasta el 5 por ciento del PIB en defensa, ha emitido órdenes de compra de Eurofighter Typhoons, fabricados por un consorcio de Airbus, BAE Systems y Leonardo, y ha comprado municiones y aviones a la sueca Saab.
La lucrativa compraventa de fondos de inversión desde la elección de Trump (vender fondos de fabricantes de armas estadounidenses y comprar fondos de fabricantes de armas europeos) son un indicador del auge esperado en el complejo militar-industrial europeo. (Fuente: ENAAT)
La Comisión Europea estima que cada país deberá gastar 500 mil millones de euros más en defensa en la próxima década. Sin embargo, el gasto común en defensa de la UE es la mitad: llegó a los 270.000 millones de euros en 2023. Solo el 20 por ciento ha sido colaborativo y representado compras a proveedores con sede en la UE. Los grupos expertos concluyen que nunca ha habido un “verdadero mercado paneuropeo de adquisiciones de defensa, sino más bien… [27 mercados] cercados con barreras legislativas de entrada, destinadas a proteger las industrias de defensa nacionales”. Las barreras son políticas: los países miembros no quieren que su defensa nacional se dicte desde Bruselas.
¿Cómo financiarlo? La UE recurrió a un truco de magia cuando se dispuso a activar la “cláusula de escape” fiscal que permite a los estados miembros exceder los límites comunes de deuda y déficit para el gasto de defensa nacional. Aunado a esto, es probable que se den cambios en el mandato del Banco Europeo de Inversiones, lo cual también se espera que tiente al capital privado a invertir más en la defensa continental.
Un fuerte aumento de las inversiones en la industria de defensa local provocará debates de “fabricar versus comprar”. Tradicionalmente la postura liberal de mercado y la atlanticista asociada con Alemania, los países bálticos, el Reino Unido y Polonia se han posicionado del lado de la “compra” en el debate, optando por importar equipo de defensa de Estados Unidos. Más de las tres cuartas partes de las compras de defensa de los estados miembros de la UE desde la invasión rusa de Ucrania fueron de fuera de la UE, de las cuales casi dos tercios proceden de Estados Unidos.
A la postura atlanticista se opone la soberanista, o la autonomista estratégica, asociada con Francia, que quiere construir un complejo industrial militar europeo más grande. Francia tiene un gran sector armamentista; es el tercer exportador más grande después de Estados Unidos y Rusia. Es más dirigista que Alemania y sus compañeros liberales: su ley de presupuesto militar para 2023 permite expropiar su industria nacional, pero se está enfrentando a la rivalidad fortalecida de Turquía, Israel y Corea.Existe un dilema paralelo en la tecnología de energía limpia, donde ciertas industrias, como la fabricación de energía solar fotovoltaica, prácticamente se han perdido en Europa. Estas industrias, como describió el Informe de Mario Draghi sobre los esquemas de competitividad europea, tienen razones para aumentar la fabricación en Europa, en especial cuando hacerlo conlleva beneficios estratégicos, de seguridad o tecnológicos.
Dos geografías: inversiones europeas en tecnología militar y limpia. (Fuentes: Centro Delàs; Breugel)
Con cientos de miles de millones de euros en defensa e inversiones industriales verdes en el horizonte, ¿podrá surgir una nueva política de crecimiento en Europa? Es probable que la mayor inversión estatal en defensa y sectores ecológicos lleve a un crecimiento económico más rápido. Que esto se traduzca o no en inversiones sociales más amplias dependerá de las negociaciones políticas que ocurran en cada país, pero están limitadas, al menos en parte, por oportunidades fiscales y cuestiones de coordinación a nivel de la UE.
Alinear la acción climática con el armamento militar corre el riesgo de fomentar el nativismo en una era de creciente migración impulsada por la crisis climática y predominio de la extrema derecha. Sin embargo, la “seguridad energética” es un componente intrínseco de los nuevos objetivos de “seguridad-seguridad” de Europa. Si la “seguridad” va a dominar la siguiente fase del proyecto europeo, ¿cómo serán las luchas por las agendas climáticas y sociales?
La transición energética y la fractura transatlántica pueden ser la base para nuevas alianzas basadas en algo más que los combustibles fósiles, como Pierre Charbonnier ha argumentado. Para países como Brasil, India y países africanos ricos en bosques tropicales y minerales, “¿Qué les ofrecemos a estos países para que se pongan de nuestro lado? Europa debería basar su política exterior en una respuesta coordinada a la cuestión climática”.
La camisa de fuerza fiscal de Europa y la falta de inversión productiva dañaron su seguridad, sus objetivos climáticos y su capacidad de colaboración internacional. Bruselas se está esforzando ahora de manera intensiva, aunque inconexa, en el intento de hacer del continente un polo soberano y gestionar los dilemas que plantea la política industrial verde y de defensa. Hasta ahora ha mostrado poco interés por reformas de amplio alcance de las instituciones de Bretton Woods que paralizan el gasto en soluciones a la crisis climática y en el desarrollo en el sur global.
La virtual destrucción de la mayoría de las iniciativas de poder blando de Estados Unidos no aumenta mecánicamente la conveniencia o solidez de programas europeos como sus MDE sobre minerales con Namibia, la República Democrática del Congo, Ruanda y Zambia; del mismo modo que una agenda sofisticada de política y financiación industrial de defensa y energía limpia no abordará automáticamente la desafección de las poblaciones europeas que votan por partidos de extrema derecha. El dinero no compra la soberanía; la construcción de una nación, como debería recordarles a los gobiernos europeos el heroísmo que han mostrado las personas ucranianas comunes y corrientes, tiene que ver con la cuestión política fundamental de por qué vale la pena luchar y morir.
Este ensayo fue traducido del inglés al español por Adriana Nodal-Tarafa.
“China está operando el Canal de Panamá. No se lo dimos a China, se lo dimos a Panamá, y vamos a recuperarlo”, así lo anunció el presidente Donald Trump en su segundo discurso de investidura. Desde su toma de posesión el 20 de enero de 2025, la promesa de Trump de “recuperar” el Canal ha surgido como parte de un retorno más amplio a las políticas expansionistas estadounidenses, en las cuales Panamá ha servido históricamente como un puesto clave de avanzada neocolonial. En la actualidad, el 5 por ciento de todo el comercio mundial pasa por el Canal de Panamá, un nodo crucial en una red de 144 rutas internacionales y 1.700 puertos en todo el mundo. El 70 por ciento del tráfico de contenedores de Estados Unidos atraviesa la vía interoceánica, que fue controlada y operada por este país desde la inauguración de sus operaciones en 1914 hasta el 31 de diciembre de 1999, fecha estipulada en el Tratado Torrijos-Carter de 1977 para el traspaso del control de la vía interoceánica a las autoridades panameñas.
Las amenazas de Trump han intensificado la inestabilidad política en el istmo centroamericano. Tras meses de protestas masivas desatadas por escándalos de corrupción y el deterioro en las condiciones de vida, el último ciclo electoral en Panamá culminó el pasado mes de mayo con la victoria de José Raúl Mulino, quien se postuló como candidato a la presidencia después de la condena por blanqueo de capitales de su compañero de balota, el expresidente Ricardo Martinelli. Durante el gobierno del expresidente Martinelli, en 2009-2014, el PIB creció a una tasa promedio anual de 8 por ciento, una de las más altas registradas en la historia nacional reciente, y en gran medida, atribuida al auge de la construcción relacionado con la ampliación del Canal. La memoria de este crecimiento pareció prevalecer entre los votantes panameños, ya que apoyaron la candidatura de Martinelli a pesar de sus disputas legales. No obstante, el camino hacia adelante parece seguir sin rumbo. Aunque Mulino prometió “Más chenchén en tu bolsillo”, esbozó pocas políticas concretas para lograr este objetivo durante la campaña. Tras asumir el cargo hace ocho meses, Mulino se enfrenta a desafíos inmensos. Su gobierno tiene que revitalizar una de las economías más afligidas por la pandemia, acosada por un alto desempleo, déficit fiscal y la crisis del sistema de pensiones, ademas de las recientes presiones estadounidenses sobre el Canal y la implementación de la agenda de deportaciones masivas de Trump.
Al ceder el control del Canal a los panameños a principios de este siglo, funcionarios estadounidenses advirtieron que el desempeño económico de la vía interoceánica declinaría. Por el contrario, el manejo panameño de la ruta ha presentado resultados excepcionales y el país ha experimentado tasas históricas de crecimiento económico, aunque ha persistido la desigualdad regional y de ingresos.
En la actualidad, el 86 por ciento del PIB del país se concentra en las tres provincias que rodean el Canal: Panamá, Panamá Oeste y Colón. La importancia económica del Canal en las dos últimas décadas ha consolidado el consenso orientado al tránsito del modelo de desarrollo de Panamá, referido a menudo por investigadores como transitismo. Este consenso describe una economía de enclave orientada a las necesidades del comercio global y basada en una transgresión de la soberanía territorial, dada la construcción y gestión del Canal por parte de Estados Unidos.1Marco A. Gandásegui, Dídimo Castillo y Azael Carrera, (<)em(>)Antología del pensamiento crítico panameño contemporáneo (<)/em(>)(Buenos Aires: CLACSO, 2018)El transitismo como modelo de desarrollo nacional va más allá del propio Canal e incluye activos como el sistema portuario, los centros de transporte aéreo, el registro de banderas de conveniencia, los regímenes de inversión de baja tributación y los servicios bancarios. A pesar del control nacional, este modelo ha seguido reproduciendo una estructura económica dual, en la que coexisten actividades productivas y de altos ingresos situadas en torno a la zona de influencia del Canal junto con zonas agrarias caracterizado por baja productividad y condiciones laborales rezagadas.
Panamá es, geográficamente, el centro del continente americano y el punto terrestre más estrecho entre los Océanos Atlántico y Pacífico. Esta posición geográfica le ha otorgado históricamente al país una “vocación” donde el transporte y la circulación de mercancías y materias primas da lugar a la acumulación de capital. La lucha por el control nacional de los activos relacionados al transitismo ha configurado el desarrollo de Panamá a lo largo de los siglos XX y XXI, sobre todo si se tiene en cuenta los cambios en las actitudes políticas de las elites políticas y económicas domesticas con respecto a Estados Unidos. A través del modelo transitista, podemos entender el istmo panameño como parte de un sistema-mundo que desde la época colonial ha sometido a las colonias a los intereses de las metrópolis imperiales.2Alfredo Castillero Calvo, (<)em(>)Transitismo y Dependencia(<)/em(>) (Nueva Sociedad Nro. 5. Marzo – Abril 1973) Hoy en día, cuando Panamá se enfrenta a un nuevo desafío de su soberanía, se revelan nuevamente los limites de este modelo de desarrollo, vulnerable a los flujos y reflujos del comercio mundial y a las disputas geopolíticas.
Formas del enclave
A diferencia de otros territorios periféricos del Imperio Español, la vocación de tránsito en Panamá tuvo como consecuencia el desarrollo de una clase comerciante dedicada al manejo del tránsito de mercancías. Esta vocación se articuló durante el siglo XIX mediante la construcción del ferrocarril transcontinental.
Con el descubrimiento de yacimientos auríferos en la Bahía de San Francisco en 1849, se inició la construcción de una red ferroviaria transcontinental, conectando la costa del Caribe y el Pacífico. La construcción del ferrocarril se prolongó hasta el año 1855 y representó un punto clave para el inicio de la circulación del dólar en Panamá, dado que los pasajeros y trabajadores relacionados con la ruta transaban con la moneda norteamericana. Esta afluencia de dólares incentivó actividades de servicios destinadas principalmente a los usuarios del ferrocarril, hecho que terminaría normalizando el uso de la divisa en el territorio nacional. A largo plazo, esto representó la pérdida de soberanía de la política monetaria, otro rasgo fundamental del transitismo panameño.
La construcción de la vía férrea supuso un intento por parte de los Estados Unidos de frenar la inversión de potencias como Inglaterra en el continente americano mientras se desarrollaba la industria interna estadounidense, especialmente en el norte del país. En otras palabras, desde un inicio, el desarrollo histórico de la vocación transitista panameña ha estado íntimamente ligada a rivalidades imperialistas en el sistema mundial.
La condición de transitismo ha cambiado según las transformaciones en el sistema mundo: primero como un sistema de ferias celebradas periódicamente durante los siglos XVI y XVII en Portobelo, luego, con la fiebre del oro de California, mediante la vía férrea transcontinental, y finalmente, como vía interoceánica, con la construcción del Canal de Panamá por el gobierno de Estados Unidos.
Panamá se fundó como nación a finales de 1903, debido a la imposibilidad de concretar un tratado entre Colombia y Estados Unidos que le permitiera al último pagar una concesión de tierra localizada en la zona central del istmo para expandir el cruce transístmico. Debido a esto, las élites comerciantes panameñas, que no compartían los mismos intereses de los terratenientes en Colombia, colaboraron con Estados Unidos para separar el territorio istmeño y celebrar un tratado que le cedió los derechos territoriales de la Zona del Canal de Panamá. Así, la clase dominante panameña ha sido liderada por una facción comerciante que ha forjado alianzas con la pequeña burguesía urbana y los grandes terratenientes, empujando las transformaciones del modelo transitista.
La alianza desigual entre las clases dominantes y los intereses estadounidenses se formaliza con la fundación de la nación. El Tratado Hay-Bunau Varilla de 1903 le entregó a Estados Unidos a perpetuidad la Zona del Canal de Panamá, convirtiendo al país en un protectorado neocolonial de facto.3Juan Moreno Lobón “2014”. En (<)em(>)Panamá. Historia Contemporánea (1808-2013)(<)/em(>), ed. por Alfredo Castillero Calvo (Madrid: Penguin Random House Grupo Editorial, 2014)Por un solo pago de 10 millones de dólares, se le concedió a Estados Unidos un área aproximadamente de 30 kilómetros en el corazón del país, la zona del Canal, excluyendo a la ciudad de Panamá y Colón. Sin embargo, más de la mitad de este pago inicial fue otorgado mediante una inversión de JP Morgan en el mercado de bienes raíces de Nueva York. También se concedieron tierras que Estados Unidos considerará necesarias para el mantenimiento y la seguridad del Canal. Panamá renunció a su capacidad de recaudar impuestos sobre la zona canalera, compañías subsidiarias y sus empleados. A cambio, Estados Unidos accedió a pagar una renta vitalicia de 250 mil dólares a partir de 1913.
Después de la firma del tratado Hay-Bunau Varilla, se concretó el convenio monetario de 1904, en el cual se estableció que la moneda de curso legal de Panamá sería el dólar estadounidense. Puede que haya existido presión política por parte de Estados Unidos para concretar el acuerdo, pues la circulación del dólar reducía sus costos de transacción. Sin embargo, no se registra un debate en torno a esta decisión, hecho que se relaciona con el contexto de hiperinflación que se observaba en Colombia entre 1899 y 1902, de tal manera que la nueva República consideró inapropiado crear un Banco Central y correr el riesgo de emular la espiral inflacionaria de la cual implícitamente estaban escapando.4Salomón Kalmanovitz, (<)em(>) Breve historia económica de Panamá (<)/em(>)(Bogotá: Universidad de Los Andes, 2023)
En 1904, con la Constitución de la nueva República, se sancionó el rol intervencionista del gobierno norteamericano al otorgarle la capacidad de intervenir en asuntos locales y restablecer el orden constitucional si fuera necesario. A la vez, con la independencia, las clases dominantes panameñas pudieron asegurar su acceso a las aduanas que antes controlaba el gobierno colombiano, además de beneficiarse de los ingresos por el uso del Canal. Así, el marco fundacional de la nación, y la red de comercios y servicios establecida por Estados Unidos en torno a la Zona del Canal, redujo la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica básicamente a la propiedad inmobiliaria y el manejo de las finanzas públicas.
El Canal fue finalizado en 1914. Sus operaciones cimentaron la dependencia de las clases dominantes panameñas al desempeño del mercado mundial y los intereses estadounidenses. Por ejemplo, los ingresos fiscales pasaron de US$6 millones en 1918-1920 a 9 millones entre 1926 y 1932. Alrededor de 9 por ciento fue derivado de la renta proveniente del Canal y las inversiones en el mercado de bienes raíces de Nueva York.5Salomón Kalmanovitz, “Capacidad fiscal y subyugación: Panamá entre 1903-1945”, (<)em(>)Tareas (<)/em(>)152 (2016), 5-34
La alianza entre las diferentes facciones de la clase dominante se fracturó constantemente durante la primera mitad del siglo XX. Como en otros casos latinoamericanos, en términos políticos, estas alianzas se basaron en regímenes clientelistas en torno a figuras caudillescas. En momentos de crisis económica, como la Gran Depresión, se restringió la capacidad de las clases dominantes de capitalizar sobre la vía interoceánica. En este contexto, por ejemplo, ocurrieron las renegociaciones de las políticas proteccionistas de la Zona del Canal frente al comercio entre las entidades territoriales, el recaudo del impuesto sobre la renta en la Zona y el cultivo de las tierras de transnacionales por parte de las clases locales. Mientras tanto, en momentos de bonanza como el iniciado por la Segunda Guerra Mundial, se logra un desarrollo del mercado interno, a la vez que se intensifican las demandas antiimperialistas contra la presencia estadounidense. Es durante la bonanza de la Segunda Guerra Mundial que se consolida también el capital productivo local, en particular en el sector de la construcción. En 1945, por ejemplo, la participación en la Zona del Canal constituyó el 21 por ciento del PIB nacional.6Julio Manduley, “La política económica de Omar Torrijos”, (<)em(>)Tareas (<)/em(>)146 (2014), 97-121.
Sin embargo, el periodo inmediato a la posguerra dio lugar a una recesión, debido al declive en el tránsito por el Canal. No solo por el cese de las operaciones militares, sino también por las nuevas dimensiones de los barcos comerciales. El Canal necesitaba ampliarse para acomodar nuevos flujos. En este contexto, también se inauguró en 1948 la Zona Libre de Colón, reemplazando rentas que los terratenientes recibían por arrendar sus tierras a servicios militares. Sin embargo, el impacto económico inmediato fue limitado. En 1950, sólo representó, junto con la Zona del Canal, un 8 por ciento del PIB nacional.
Mientras tanto, mediante el Tratado Remon-Eisenhower de 1955, se negoció de nuevo la renta canalera. De ahí se profundizó la sustitución de importaciones, constituyendo así un mercado interno. Para 1960, la producción interna abastecía el 86.9 por ciento del consumo de alimentos en general. Durante la década también se aceleró la formación de capital: la inversión total creció a un ritmo de 13.6 por ciento, y alrededor del 25 por ciento del PIB se destinó a la formación de capital. Entre 1960 y 1965, se duplicó la inversión en maquinaria. Sin embargo, para finales de la década, el nivel de gastos había crecido a ritmos superiores al 20 por ciento anual.7ibid Paradójicamente, la alianza entre las clases dominantes se mantuvo mediante la presencia estadounidense en la Zona, lo cual también justificó la intervención militar a lo largo del siglo.
Derrocamientos financieros
El modelo de desarrollo en torno a la vía interoceánica y el tránsito de mercancías fue la base de las disputas sobre el control nacional de la Zona del Canal y la relación con Estados Unidos. Esta situación marcó la turbulenta historia política de Panamá durante la segunda mitad del siglo XX. Con las elecciones de 1968 y la victoria de la figura caudillista de Arnulfo Arias, la Guardia Nacional lideró un golpe de Estado que cataliza la transformación del modelo transitista. Bajo el mando de Omar Torrijos Herrera se hizo evidente la importancia del sistema financiero global para reestructurar el modelo de desarrollo.
El mandato de Torrijos redactó e implementó una nueva constitución (vigente hasta el presente), pero lo más crucial para el manejo del modelo de desarrollo transitista fue la creación del Centro Bancario Internacional en 1970 y la firma del Tratado Torrijos-Carter el 7 de septiembre de 1977.
El Centro Bancario Internacional surge a partir de la aprobación del Bank Holding Act por el Congreso de Estados Unidos en 1970. El acta permitió la expansión de bancos estadounidenses a mercados internacionales. El Estado norteamericano buscaba en aquel momento competir con los mercados de eurodivisas que habían surgido a finales de la Segunda Guerra Mundial. Así fue como Torrijos aprobó el Centro Bancario Internacional en julio de 1970, bajo la recomendación del economista Arnold C. Harberger, conocido como el padre de los Chicago Boys.
Dado que Panamá carece de herramientas de política monetaria, el Centro Bancario Internacional permite que el dinero circulante sea fijado esencialmente a través de la exportación de servicios del sistema bancario, lo cual refuerza la dependencia de la economía nacional a los mercados internacionales. Así, las casas matrices de los bancos han desempeñado el papel de prestamistas de última instancia, garantizando la liquidez en el mercado local y reemplazando el papel del emisor.8Juan Moreno-Villalaz, “Lecciones de la experiencia panameña. Una economía dolarizada con integración financiera”. En (<)em(>)Dolarización: Informe Urgente(<)/em(>), ed. por Alberto Acosta y José E. Juncosa (Quito: Ediciones Abya Yala, 2000)
El estímulo al crecimiento fue inmediato pero limitado: el PIB creció a una tasa anual del 6.5 por ciento hasta 1973. Sin embargo, con la crisis energética mundial de los años 70 y sus repercusiones descendió al 2 por ciento en 1974. Al mismo tiempo, el deterioro económico fue desigual: mientras que los sectores de manufactura, construcción y comercio vieron declives, el sector bancario-financiero creció a ritmos anuales de 21 por ciento en 1973. Como respuesta a la recesión mundial, se adoptó el “Plan Nacional de Desarrollo 1976-1980,” el cual marca una incorporación más activa del sistema financiero global al modelo de desarrollo transitista. Este avance representó un compromiso entre clases dominantes e intereses imperiales que contribuyó a la consolidación de Torrijos en el poder sin mayores injerencias. Además, la creación del Centro Bancario internacional fue esencial para la gradual transnacionalización de las economías latinoamericanas a principios del siglo XXI.9José Eulogio Torres, “Evaluación del sistema bancario panameño desde su transformación en centro bancario internacional, a mediados de la década de 1970, hasta la actualidad (1970 – 2012)”. (<)em(>)Revista Societas (<)/em(>)18 (2016), 7-30
Por su parte, el Tratado Torrijos-Carter acordó la devolución del Canal y sus operaciones al gobierno nacional a partir del 31 de diciembre de 1999 al mediodía. Con este acuerdo, se reconoció la soberanía del país sobre la Zona del Canal; se reemplazó a la Comisión del Canal de Panamá –una corporación estadounidense– por la Autoridad del Canal de Panamá, una entidad jurídica autónoma. Se revirtieron tierras e infraestructuras de la zona canalera (como el ferrocarril y el sistema portuario) que no fueron designadas como estratégicas para la defensa militar, y finalmente, Panamá accedió a la cooperación militar y de defensa con Estados Unidos para garantizar la neutralidad del Canal y la seguridad de sus operaciones, ya sea en tiempos de guerra o paz.
Con la muerte repentina de Torrijos en un accidente aéreo en 1981, el militar y operativo de la CIA Manuel Antonio Noriega asciende al poder, y permanece como dictador de facto desde 1983 hasta 1989. En 1988, el régimen de Noriega fue acusado de narcotráfico por los Estado Unidos y se adoptaron sanciones económicas contra Panamá, al tiempo que se implementó una política de apertura neoliberal que buscaba liberalizar aún más a la economía. El gobierno norteamericano apostó por las sanciones como medida de presión para acelerar la entrega del poder por parte de Noriega en el contexto de la inminente entrega del Canal.10ibidSe cancelaron los fondos del Banco Nacional en Estados Unidos, hecho que generó una crisis de liquidez en el país. Adicionalmente, se cancelaron las cuotas de importación de productos panameños, se suspendieron los pagos provenientes de la Comisión del Canal de Panamá y se prohibió a empresas y ciudadanos estadounidenses realizar operaciones con el gobierno.11 Marco Gandásegui, (<)em(>)Panamá: crisis política y agresión económica(<)/em(>) (Ciudad de Panamá: Centro de Estudios Latinoamericanos, 1989)La crisis de liquidez terminaría generando la contracción más grande que experimentó la economía panameña hasta ese momento, con una caída del 13.5 por ciento en 1988 y una tasa de desempleo del 16.3 por ciento.12En el contexto de las sanciones, la dictadura también incurrió en fraude electoral, persecución política y múltiples violaciones a los derechos humanos, además de establecer lazos con el narcotráfico y el crimen organizado
Justificándose en el Tratado de Neutralidad Permanente del Canal de Panamá, firmado junto con el Tratado Torrijos-Carter de 1977, Estados Unidos le dio fin al mandato de Noriega con una invasión militar el 20 de diciembre de 1989. Titulada oficialmente “Causa Justa”, la invasión dejó miles de víctimas y desaparecidos sin reconocer. En la capital cayó una bomba cada dos minutos durante 14 horas, resultando en 3,000 muertos y más de 6,000 heridos.13Besnier y López “La Situación de Panamá” Dossier: Desarrollo Triangular Paradojal en las Américas. Revista Encrucijada Americana (2017), 174Este fin brutal del régimen de Noriega marcó el inicio de un nuevo capítulo en la historia del modelo transitista: el manejo por primera vez de la vía interoceánica bajo el mando de Panamá.
Crecimiento desigual
Según lo acordado en 1977, Panamá recuperó el control del Canal en el año 2000, incorporando totalmente a su estructura económica el activo más relevante del modelo de desarrollo transitista. Mientras que el modelo transitista se desarrolla a lo largo del siglo XX según las luchas entre las clases dominantes con Estados Unidos, a partir de la nacionalización del Canal las transformaciones ocurren por el manejo macroeconómico.
El manejo nacional del Canal y la consolidación de otros activos relevantes para el modelo transitista, como el sistema portuario, el hub de transporte aéreo, el abanderamiento de naves, y los regímenes de inversión de baja tributación, cimentaron las bases del crecimiento experimentado durante el siglo XXI, pero también profundizaron las contradicciones económicas y sociales.
Panamá presentó altas tasas de crecimiento económico en el contexto de la ampliación de la vía interoceánica. Mientras que, durante el siglo XX, los ingresos provenientes del Canal tenían que ser renegociados constantemente para poder contribuir al desarrollo nacional y el crecimiento económico, ahora el Canal y las industrias asociadas con sus operaciones podrían contribuir directamente. Así, a partir de la nacionalización, el proyecto de ampliación estimuló el boom de la construcción pública y privada, posicionando al país como una de las economías más dinámicas y atractivas de la región.
Sin embargo, el modelo de desarrollo no cambió la dependencia de la economía doméstica con el desempeño del mercado mundial: durante la bonanza asociada con la ampliación canalera, China y los Estados Unidos representaron el 80 por ciento del tránsito por la vía interoceánica. La continuidad del transitismo, ahora bajo mando nacional, por lo tanto, reforzó una condición política en donde la estabilidad doméstica siguió dependiendo de los ingresos tributarios que se recaudan alrededor de la zona de influencia canalera.14Marco Gandásegui, “Dinámica electoral en Panamá de la pos-invasión (1990-2015). Auge y declive del modelo neoliberal”. (<)em(>)Tareas (<)/em(>)157 (2017).
A nivel sectorial, las actividades que sustentaron el dinamismo de la economía panameña se relacionaban estrechamente con el modelo transitista. La construcción, la intermediación financiera, el comercio (especialmente el comercio en zona franca), el transporte, almacenamiento y comunicaciones, tuvieron un desempeño mucho más favorable que otras actividades como el sector primario y la industria. La composición y evolución sectorial de la economía nacional, aunque generó réditos para un segmento de la población, profundizó la dualidad estructural, dado que los sectores que crecieron menos son los que ocupan a la mayor proporción de trabajadores y en los cuales se perciben menores ingresos.
Las características del modelo de crecimiento implementado en el país también profundizaron las desigualdades territoriales. Según estudios recientes, Panamá también posee la disparidad territorial en materia de PIB per cápita más alta de la región. Las desigualdades son tan agudas que las provincias de Panamá y Colón poseen niveles de ingreso per cápita similares a los de algunos países europeos como España y Portugal, frente al bajo nivel presentado en el resto del país, como en Darién y Bocas del Toro, cuyo ingreso per cápita se asemeja al de países del África subsahariana.
Contrario a la experiencia latinoamericana, en donde se han observado algunos procesos de convergencia de producción, en Panamá la brecha en el ingreso per cápita territorial ha tendido a crecer. Esta situación se encuentra estrechamente vinculada con la estructura económica nacional que excluye del proceso de crecimiento a las provincias que no están en la zona de tránsito del Canal.15Otros problemas estructurales han persistido, en buena medida porque la política pública no los ha abordado de forma eficiente, y, por otro lado, porque la política económica se ha volcado esencialmente en la reproducción del modelo transitista, sin atender sus fallas. Esto se refleja en los altos niveles de desigualdad en la distribución del ingreso, que sitúan a Panamá como uno de los países más desiguales del planeta, situación que se combina con altos niveles de pobreza con relación a su PIB per cápita, deficiencias en la provisión de bienes públicos, una baja calidad del sistema educativo, una grave ineficiencia institucional, falta de transparencia gubernamental, informalidad laboral y, en general, en una clara ausencia de cultura de toma de decisiones de política basada en evidencia.
Antes de las elecciones del 2009, el Partido Panameñista y el Partido Revolucionario Democrático estuvieron alternando en el poder por casi 20 años. Aunque se presentaron avances en materia macroeconómica, los dividendos de estos indicadores no fueron suficientes para corregir problemas estructurales del país. La creciente brecha del crecimiento desigual representó en este contexto una oportunidad para la figura de Ricardo Martinelli, fundador del partido político Cambio Democrático. Martinelli dirigió el descontento de la población hacia las élites políticas “tradicionales”. En las elecciones de mayo del 2009, Martinelli logró la victoria con un porcentaje electoral histórico de más del 60 por ciento de los votos.
Durante el quinquenio de Martinelli, los indicadores macroeconómicos mostraron un impulso sin precedentes en la historia del país. Panamá a menudo era señalado como un caso de éxito por diversas organizaciones multilaterales. El PIB creció a una tasa promedio anual del 8 por ciento, la tasa más alta observada en un quinquenio. En consonancia con lo anterior, la tasa de desempleo cayó a mínimos históricos de 4.1 por ciento. Sin embargo, esto no significó un punto de quiebre para la estructura económica del país, basada en el modelo transitista.
El rendimiento observado tuvo su origen en varios factores. En primer lugar, hay que resaltar la solidez de las finanzas públicas que recibió la administración Martinelli. Las cuentas fiscales venían de presentar un superávit entre 2006 y 2008, un resultado excepcional si se considera que la economía global había entrado en recesión. Por otro lado, la relación deuda-PIB recibida por el gobierno fue del 40 por ciento, la más baja entregada en una transición, lo que permitió una fuerte expansión del gasto público.
El manejo de las finanzas públicas también tuvo características notables. La política económica implementada fue procíclica, es decir, aunque el PIB crecía a un ritmo considerable, el gobierno mantuvo altos niveles de gasto. Por lo tanto, las cuentas fiscales fueron deficitarias a lo largo del mandato. Para cubrir el déficit y las obligaciones anteriores, la deuda pública aumentó de forma sostenida hasta alcanzar los $18,231 millones o el 37 por ciento del PIB.16Durante el período de Martinelli la economía creció a un ritmo superior al de la deuda pública, por lo cual, aunque en términos absolutos el endeudamiento del país se incrementó de forma considerable, la relación deuda/PIB disminuyó.Una gran proporción de las obras de infraestructura realizadas se contrataron bajo la figura de “llave en mano”, que consiste en abonar el proyecto después de iniciada su construcción.17Estas dinámicas de gasto elevado no generaron mayores preocupaciones, ya que el alto crecimiento del PIB captaba la atención, generaba elogios y mantenía una relación favorable con la deuda baja. Por esta razón, las calificadoras de riesgo mejoraron la calificación del país en el 2014.Esto permite a los gobiernos transferir la deuda correspondiente hacia el futuro, disminuyendo la presión sobre las finanzas del Estado durante su mandato.
En este contexto, la construcción se convirtió en actividad clave para estimular la economía. Cabe recalcar que el dinamismo del sector ocurre junto con un boom de commodities impulsado por la demanda china y estadounidense.18No será hasta el año 2016 que Panamá empieza a firmar tratados de libre comercio, proyectos de infraestructura e inversión extranjera directa con China.Entonces, a partir del inicio de la ampliación del Canal de Panamá en 2006, se produce un boom de construcción de infraestructura pública y privada. Además del Canal, se erigieron obras como la primera línea del Metro, el puente atlántico sobre el Canal, la Ciudad de la Salud, y la segunda y tercera fase de la Cinta Costera, así como la construcción de carreteras. En el sector privado, proliferan la construcción de viviendas y rascacielos, así como de plazas comerciales y oficinas. De esta forma, la actividad de la construcción creció un 155 por ciento entre 2009 y 2014, equivalente a un crecimiento promedio anual del 21 por ciento (cerca del triple del crecimiento de la economía en su conjunto) Esta dinámica hizo que su aporte al PIB pasará del 9.7 por ciento en 2009 al 17 por ciento en 2014, contribuyendo casi un tercio del crecimiento total del quinquenio.
Los efectos económicos para el resto de la población fueron sustanciales: la tasa de desempleo y de informalidad laboral descendieron a niveles históricos; se aumentó el acceso de la población a crédito y financiamiento para el consumo, lo cual conllevó a un aumento de la deuda de los hogares.19El ingreso laboral promedio creció 47 por ciento, lo cual fortaleció el poder adquisitivo de los trabajadores. En conjunto, el ingreso total de los hogares creció 44 por ciento a nivel general, dinamizado por el incremento del 53 por ciento en el quintil de menores ingresos, en contraste con el 38 por ciento del quintil más rico. Mientras tanto, la inflación alcanzó un promedio del 4 por ciento durante el quinquenio, que, aunque es bajo en el contexto regional, se situaba por encima del rango habitual, alrededor del 2.5 por ciento y también se implementaron programas de protección social mediante transferencias monetarias.20La administración implementó dos programas de transferencias monetarias. El primer programa, “100 a los 70”, otorgaba una pensión no contributiva de $100 a los adultos mayores de 70 años en condiciones de vulnerabilidad, beneficiando inicialmente a cerca de 68 mil personas. El segundo programa, “Beca Universal”, otorgaba $20 mensuales a estudiantes de escuelas públicas y privadas, con el objetivo de reducir la deserción escolar. A pesar del incremento de los ingresos de la población más vulnerable del país, gracias al fortalecimiento del mercado laboral y a la implementación de programas de transferencias, la desigualdad en la distribución del ingreso, medida a través del coeficiente de Gini, permaneció por encima de los 50 puntos. Mientras que el crecimiento económico durante el mandato de Martinelli fue a la vez desigual e impresionante, la brecha social demuestra que los problemas estructurales del modelo económico del país no han sido abordados.
A pesar del deterioro de las cuentas fiscales y de los posteriores señalamientos de corrupción durante el mandato de Martinelli, el fuerte impulso de la economía y la mejora en las condiciones de vida de la población parecen haber prevalecido en el imaginario popular, puesto que la percepción de bonanza económica estuvo respaldada por programas de protección social y obras de infraestructura, al margen de no abordar los problemas estructurales del país.
El modelo al límite
El declive posterior al periodo de bonanza de 2009–2014 demostró los límites del modelo económico panameño. Al terminar el mandato Martinelli, las condiciones macroeconómicas globales se deterioraron, producto, entre otros factores, de la caída en el precio de las materias primas y el fin del superciclo de commodities, así como la ralentización del comercio mundial debido al conflicto comercial entre China y Estados Unidos. El crecimiento del PIB pasó de 5.1 por ciento a 3.3 por ciento en 2019, la cifra más baja registrada desde la recesión del 2009 (1.2 por ciento).
A nivel interno, el menor ritmo de crecimiento se produjo principalmente por la finalización de las grandes obras de infraestructura pública y privada, como la ampliación del Canal de Panamá y múltiples edificios comerciales. Esto se vio reflejado en el desempeño de la inversión, cuya tasa promedio de crecimiento disminuyó del 14 por ciento durante el periodo 2009-2014 hasta llegar al 1.2 en 2019.
El sector de la construcción pasó de crecer a doble dígito entre el 2011 y 2015 a disminuir su crecimiento hasta alcanzar una variación de 0.7 por ciento, la más baja desde el 2005. Por otro lado, el comercio también vio disminuido su dinamismo, en una coyuntura explicada por un menor ritmo en el consumo privado, pero también en el debilitamiento del desempeño de las exportaciones de la Zona Libre de Colón, debido al recrudecimiento de la crisis económica de Venezuela, conflictos arancelarios con Colombia, y la caída en el precio de las materias primas.
Entretanto, la actividad de transporte, almacenamiento y comunicaciones se vio favorecida por la entrada en operación del Canal ampliado, que contribuyó a disminuir en cierta medida la desaceleración que atravesaba el país. Además, los aportes de la Autoridad del Canal de Panamá al Tesoro Nacional experimentaron un aumento considerable a partir de 2017, alcanzando los $3,301 millones o 63 por ciento más que en 2016.
A pesar del incremento en los aportes del Canal al Tesoro Nacional, las cuentas públicas continuaron deteriorándose porque los gastos crecían a un mayor ritmo que los ingresos, y se mantuvieron las distorsiones en el sistema tributario, de tal manera que se tuvieron que realizar ajustes a la ley de responsabilidad fiscal para flexibilizar el déficit. El desempleo escaló del 5.1 por ciento en 2015, al 7.1 por ciento en 2019, y la informalidad laboral pasó del 40 al 45 por ciento.Al contexto de deterioro macroeconómico del país se añadió el escándalo de los Panama Papers.21A nivel local, este tema no se profundizó e inclusive, estuvo (<)a href='https://revistaconcolon.com/columnas/por-que-panama/'(>)ausente del debate político(<)/a(>) de la contienda electoral de 2019. Por el contrario, surgieron voces señalando que los (<)em(>)Panama Papers(<)/em(>) discriminaban al país por llevar a cabo prácticas que no son condenadas en paraísos fiscales del primer mundo, como Delaware o las Islas Caimán.Después del escándalo, el dinamismo en los flujos de inversión extranjera se redujo, hasta alcanzar el 5.6 por ciento del PIB, la cifra más baja desde 2009.
La pérdida de dinamismo económico era predecible. No se estructuró un plan de desarrollo que replanteara las fuentes de crecimiento del país después del boom de la construcción que, dándole continuidad a las características de la extremada concentración de la actividad económica en torno a la vía interoceánica, se concentró esencialmente en la provincia de Panamá, manteniendo las grandes asimetrías propias del transitismo.
La pandemia de Covid-19 empeoró la crisis. La paralización súbita de la movilidad y de buena parte de la actividad económica, generó un shock sin precedentes en el país, dado que el PIB se contrajo en 17.7 por ciento, una de las caídas más profundas a nivel global.
Las actividades de construcción, comercio y transporte que soportaban su base representaron el 77 por ciento de la contracción. Como la actividad económica se concentra en la zona de influencia del Canal, no hubo alternativas productivas en otras regiones del país no paralizadas por la pandemia. La tasa de desempleo alcanzó el 18.5 por ciento, la informalidad escaló al 52.8 por ciento y la tasa de participación pasó del 66.5 por ciento al 63 por ciento, retrocediendo 11 años en sus cifras. Además, el empleo asalariado en el sector privado se contrajo a tal grado que aún en 2023 no se había logrado recuperar totalmente.22Los sectores que más se vieron afectados en la pérdida de empleos fueron hoteles y restaurantes (-31%), electricidad, gas y agua (-25%), comercio (-21%) y construcción (-19.8%).
Panamá no solo fue uno de los países con la mayor contracción económica, también fue uno de los que tardó más tiempo en alcanzar sus niveles prepandemia a nivel regional y el que más tardó en retomar las clases presenciales.
La reapertura de la economía estuvo acompañada de shocks externos como el conflicto entre Rusia y Ucrania, que incidió sobre el incremento en los precios del petróleo. El aumento en el costo del combustible detonó una ola de protestas multitudinarias a las que se sumaron otros reclamos, como el alto costo de la vida, la lucha contra la corrupción y la desigualdad. Además, la caída en el recaudo de ingresos tributarios en el contexto de la pandemia deterioró las finanzas públicas a pasos exorbitantes. Así, la deuda como porcentaje del PIB ascendió al 56.4 por ciento en el 2023, cifra equivalente a $47,025 millones.
Las adversidades climáticas que enfrentó el Canal de Panamá también tuvieron impacto económico. Dado que las esclusas dependen de la lluvia, la llegada del Fenómeno del Niño y la grave sequía en el territorio afectó de forma directa a los embalses que proveen el agua para las operaciones del Canal. Se impusieron restricciones en el tránsito de barcos que se extendieron hasta el 2024. El menor volumen de carga por el Canal también se traduce en menores aportes al Tesoro Nacional; hasta junio de 2024, de acuerdo con datos del INEC, los ingresos por peajes se habían contraído en 11.7 por ciento.
Durante el quinquenio de 2019-2024 estalló una oleada de protestas que se vieron interrumpidas únicamente por la pandemia. Sin embargo, la oleada ocurrida entre los meses de octubre y noviembre del 2023 alcanzó niveles históricos. En octubre de 2023, se aprobó y entró en vigor un contrato de operación de Minera Panamá, una mina de 13.000 hectáreas a 180 kilómetros al norte de la capital, dentro del Corredor Biológico Mesoamericano. La aprobación del contrato sin licitación pública generó movilizaciones populares sin precedentes.
A la deriva
A pesar de una movilización popular histórica, la situación política actual representa una continuidad más que una ruptura. Los planes económicos propuestos por Mulino refuerzan la dependencia del modelo transitista al mercado externo, sin articular una alternativa viable. La única propuesta de campaña concreta consistió en la construcción del tren Panamá-Chiriquí, el cual podría generar un impulso económico similar al boom de la construcción del gobierno de Martinelli.
El mandato de Mulino también debe lidiar ahora con el presidente Trump. A inicios de febrero, como parte de la promesa de recuperar el control del Canal, el recién juramentado Secretario de Estado de EEUU, Marco Rubio, se reunió con Mulino en la Ciudad de Panamá. La visita concluyó con un acuerdo en donde Panamá se compromete a recibir a nacionales de terceros países deportados desde Estados Unidos y la renuncia del país a la iniciativa china de la Franja y la Ruta. Hasta el momento, casi 300 deportados, muchos de ellos procedentes de países asiáticos, han sido trasladados en avión al país, y alrededor de un tercio ha sido trasladado a un campamento militar en la selva de la región del Darién. El resto ha sido alojado en hoteles de la capital. Que Mulino esté dispuesto a cumplir con la agenda de deportaciones de Trump es síntoma de la dependencia a la relación económica y de seguridad de Panamá con Estados Unidos.
Públicamente, Mulino ha respondido a las amenazas de Trump con garantías sobre la neutralidad del Canal y sus operaciones, así como también valiéndose de los Tratados Torrijos-Carter de 1977. Pero las negociaciones entre bastidores podrían revelar otras maniobras en el horizonte, con Panamá cediendo potencialmente a las presiones del Norte en cuestiones como concesiones portuarias, inversiones en infraestructuras, exenciones tarifarias a los buques estadounidenses y una presencia militar revigorizada en la vía navegable. Un sector creciente de panameños ha expresado en Internet su apoyo a la devolución del control del Canal a Estados Unidos, un sentimiento que sin duda se deriva de la rígida desigualdad económica producida por el modelo transitista. Para muchos en el país, la pregunta sigue siendo si el Canal contribuye realmente al bienestar general del país.
No obstante, el transitismo sigue dictando la política económica nacional. Las declaraciones de Trump representan amenazas significativas, inclusive en una coyuntura donde la hegemonía estadounidense en América Latina se enfrenta a los crecientes desafíos de China. En medio del descontento por la situación económica y el alto costo de vida, la capacidad del Estado para la protección social todavía se basa en un modelo de desarrollo agotado, marcado por una estructura económica dual y el deterioro cíclico de los indicadores macroeconómicos y sociales. Incluso si Mulino se dedicara a forjar algún tipo de realineamiento geopolítico para enfrentar la influencia de Estados Unidos, sus intentos de revitalizar el modelo transitista parecen ser una apuesta más por la dependencia que deja a la deriva el reclamo popular por cambios sociales significativos.
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