Comentarios desactivados en Coordinando a Tamil Nadu
En un mundo de reajustes geopolíticos, Apple ha estado aplicando una estrategia denominada “China más uno”. Al igual que otras empresas multinacionales, la compañía pretende trasladar su base de proveedores fuera de China, y la India se ha convertido en una evidente beneficiaria de esta decisión. En los últimos años, ha surgido en la India una importante base de proveedores de Apple, y una gran parte de ellos tiene su sede en Tamil Nadu. Apple no es la única empresa que encuentra atractivo el estado más meridional de la India.
Aunque sigue habiendo un debate sobre el papel de la industria manufacturera frente a los servicios en la trayectoria económica de la India, un análisis desagregado a nivel estatal muestra signos de resistencia y dinamismo en la historia de la industria manufacturera de la India, lo que pone de relieve su peculiar geografía subnacional. En medio de las grandes ambiciones de la India para el crecimiento de la industria manufacturera en el siglo XXI, Tamil Nadu destaca como un caso atípico. Las estimaciones muestran que la cuota de la industria manufacturera en el valor añadido bruto del estado (GSVA) de Tamil Nadu supera el 24 por ciento . La capacidad industrial de Tamil Nadu también se refleja en su cuota de fábricas en el país. La Encuesta Anual de Industrias 2022-23 muestra que el estado alberga más de 31.517 fábricas, lo que representa alrededor del 16 por ciento del total nacional. Tamil Nadu ocupa el primer lugar en número de fábricas del país, seguido de Gujarat en segundo lugar y Maharashtra en tercero. De un total de 18,5 millones de empleados en fábricas, el estado representa uno de cada siete puestos de trabajo en el sector manufacturero del país.
La transformación industrial de Tamil Nadu también se refleja en los clústeres manufactureros que se han especializado en sectores específicos para lograr economías de escala y efectos de aglomeración. El estado exporta principalmente productos electrónicos y de ingeniería de alto valor, junto con productos como prendas de vestir confeccionadas, productos tejidos a mano y cuero. El clúster automovilístico de Chennai, el clúster de prendas de vestir confeccionadas y textiles de Tirupur, el clúster siderúrgico y de telares mecánicos de Salem, el clúster automovilístico y electrónico de Hosur y el clúster pirotécnico de Sivakasi, por nombrar algunos, se han desarrollado gracias a políticas industriales que han dado prioridad a la fabricación específica de cada sector.
El papel de las políticas industriales en la configuración del estado meridional como potencia manufacturera se remonta al menos a 1992, cuando Tamil Nadu desarrolló su primera política industrial a nivel estatal tras la liberalización económica de la India en 1991. A esta le siguieron las políticas industriales estatales de 2003, 2014 y 2021, que en conjunto crearon las condiciones para la consolidación de Tamil Nadu como destino preferente para la fabricación. Tamil Nadu sigue aplicando activamente una serie de políticas industriales relacionadas con la fabricación de hardware electrónico, la I+D, los vehículos eléctricos, los semiconductores y otros productos electrónicos avanzados, todos los cuales desempeñan un papel clave en la profundización del ecosistema manufacturero del estado. Estas políticas se integran en una estrategia de planificación y coordinación a largo plazo que ha resultado esencial para el papel cada vez más global del estado en la fabricación actual, con importantes implicaciones para la India y el potencial de fabricación en todo el Sur global.
Tamil Nadu en el rompecabezas de la fabricación en India
En un periodo en el que las naciones están adoptando un giro cada vez más hacia dentro, el papel de la fabricación en la trayectoria económica del Sur global ha recibido una renovada atención. La fabricación orientada a la exportación ha sido fundamental en las trayectorias de la industrialización tardía en el período de posguerra, como lo demuestra la experiencia del milagro asiático. Sin embargo, los datos actuales son decepcionantes. El trabajo seminal de Dani Rodrik sobre la desindustrialización prematura muestra que, para un gran número de países en desarrollo, el crecimiento de la fabricación se está reduciendo a niveles de ingresos mucho más bajos que cuando las economías avanzadas comenzaron a desindustrializarse. La India se enfrenta a un claro dilema entre la industria manufacturera y los servicios a la hora de trazar su trayectoria económica. A pesar de las presiones de los avances tecnológicos que desplazan la mano de obra en el sector manufacturero, la justificación para facilitar la capacidad productiva en la industria manufacturera es evidente. En medio de los crecientes riesgos geopolíticos, la industria manufacturera ofrece a la India la oportunidad de diversificar las exportaciones, localizar las cadenas de suministro, reducir la dependencia de las importaciones de insumos y bienes de capital, atender a una base de consumidores nacionales en expansión, generar empleo y perseguir los objetivos de transición ecológica.
Este es un aspecto que ha recibido una atención significativa en los más altos niveles de gobierno del país a través de políticas industriales destinadas a facilitar la capacidad manufacturera. El Plan de Incentivos Vinculados a la Producción (PLI) , puesto en marcha en 2020, sigue siendo la política industrial más ambiciosa de la India, que se dirige a sectores específicos mediante subvenciones financieras de entre el 4 por ciento y el 6 por ciento de las ventas incrementales, supeditadas a una serie de otras condiciones. La cesta de sectores incluidos en el programa PLI ha aumentado rápidamente, pasando de tres en 2020 a catorce en la actualidad. Con un gasto total de más de 24 mil millones de dólares, son evidentes las grandes ambiciones del Gobierno de apoyar el crecimiento de la industria manufacturera en la economía. El programa PLI también puede considerarse el sucesor del programa Make in India, puesto en marcha en 2014 con el objetivo de impulsar la entrada de inversión extranjera directa y desarrollar la India como centro de fabricación.
En el impulso de la India hacia una trayectoria económica centrada en la fabricación, Tamil Nadu se posiciona como el caso ideal. Esto nos lleva a preguntarnos: ¿Cuáles son los impulsores institucionales de la transformación manufacturera de Tamil Nadu? ¿Cómo coordina el estado sus políticas industriales en un entorno democrático federal? Las políticas democráticas federales como la de la India aportan limitaciones y sinergias únicas en lo que respecta al despliegue de las políticas industriales. Un elemento clave de esto es la divergencia en el espacio fiscal para las políticas industriales y sus mecanismos de disciplina y facilitación a nivel federal y subnacional. El espacio fiscal para las políticas industriales suele consolidarse a nivel federal, pero dada la geografía subnacional de la fabricación, su coordinación y facilitación reales se producen a través de organismos estatales. Por lo tanto, es pertinente que las políticas industriales en entornos democráticos federales cuenten con una estrategia subnacional coherente en estas dos dimensiones. Los impulsores institucionales de la política industrial a nivel estatal deben ser resilientes para superar estas limitaciones.
La literatura sobre los Estados desarrollistas suele atribuir el éxito de las intervenciones de política industrial a un tipo particular de coordinación dirigida por una agencia coordinadora central. Esta coordinación se inclina por abordar dos tipos de limitaciones: institucionales y estructurales. Las limitaciones institucionales pueden clasificarse como baja capacidad estatal, problemas de captura burocrática y búsqueda de rentas. Las limitaciones estructurales se refieren a la débil coordinación entre los factores de producción, los débiles vínculos hacia atrás y hacia adelante en las cadenas de suministro, los bajos niveles de productividad y la mala calidad de las infraestructuras, lo que da lugar a elevados costes de transacción y de rotación. La necesidad de una agencia central de coordinación para abordar estas dos limitaciones es fundamental para el éxito de cualquier política industrial. En el caso de Tamil Nadu, esta función la desempeña el Departamento de Industria, Promoción de Inversiones y Comercio (DIIPC).
El DIIPC funciona como organismo central de coordinación para el diseño de políticas industriales y la facilitación de inversiones relacionadas con sectores industriales a gran escala, intensivos en capital y estratégicos en Tamil Nadu. Excluye explícitamente a las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES), que son competencia de un Departamento de MIPYMES independiente. El departamento opera bajo la dirección política del Ministro de Industria y está supervisado administrativamente por el Secretario del Gobierno, que es miembro del Servicio Administrativo de la India. Supervisa y coordina una red de organismos nodales funcionalmente especializados que operan bajo su ámbito administrativo, cada uno de los cuales tiene el mandato específico de apoyar el crecimiento industrial y facilitar la actividad manufacturera.
El elemento central del enfoque de política industrial del DIIPC son los parques industriales (IP) y las zonas económicas específicas por sector (SSEZ). Estos se coordinan principalmente a través de la Corporación Estatal de Promoción Industrial de Tamil Nadu (SIPCOT), una agencia nodal clave dependiente del DIIPC. Creada en 1971 para apoyar el crecimiento de las industrias medianas y grandes en Tamil Nadu, la SIPCOT se encarga principalmente de crear parques industriales y coordinar las infraestructuras dentro de estas SSEZ. Otra agencia gubernamental estatal, la Corporación de Desarrollo Industrial de Tamil Nadu (TIDCO), creada en 1965, se encarga de coordinar el desarrollo de los corredores industriales en el estado. Cabe señalar que a principios de la década de 1960, varios estados indios aprobaron leyes de desarrollo industrial para impulsar su trayectoria de desarrollo. Ambos organismos se crearon en el contexto de la Ley de Desarrollo Industrial de Tamil Nadu de 1965 con el fin de aplicar una visión estatal del desarrollo industrial en Tamil Nadu.
La agencia de facilitación de inversiones de Tamil Nadu, acertadamente denominada Guidance, se creó en 1992 y ha sido la primera parada para atraer y coordinar las inversiones en todo el estado. El papel proactivo del estado en el establecimiento de una agencia dedicada a la facilitación de inversiones tras la liberalización económica de la India en 1991 es una ventana a la visión estratégica a largo plazo de Tamil Nadu en materia de política industrial. Guidance proporciona el apoyo necesario a los inversores y las empresas a lo largo del ciclo de vida de los proyectos industriales en el estado. Las principales responsabilidades de Guidance incluyen la divulgación entre los inversores, el apoyo a la autorización de proyectos y la gestión del Tamil Nadu Single Window Portal, un innovador mecanismo para coordinar todas las autorizaciones y aprobaciones necesarias para los inversores. La Corporación de Inversión Industrial de Tamil Nadu (TIIC), otra agencia nodal dependiente de la DIIPC, se encarga de proporcionar y coordinar la financiación a plazo y el capital circulante para los proyectos industriales aprobados.
El enfoque de Tamil Nadu en materia de política industrial tiene sus raíces en su economía política única. La aparición de un tipo específico de élite política ha logrado superponer con éxito un estado del bienestar sobre un estado de desarrollo industrial. Tras la liberalización económica de la India, dos grupos de élites políticas han dominado la política del estado, al tiempo que han dado prioridad al desarrollo de un ecosistema favorable a la industria y a las empresas para garantizar que las demandas de su estado del bienestar puedan satisfacerse mediante la consolidación fiscal derivada de una mayor actividad económica. Esto también garantiza un nivel básico de continuidad política, que no depende de que los titulares vuelvan al poder. Las élites políticas de todos los partidos han tratado de proporcionar a las empresas un entorno que permita crear lo que el sociólogo Peter Evans denominó en su día un «proyecto conjunto«, en el que las partes interesadas estatales y no estatales puedan unirse para facilitar la transformación industrial. Esta relación entre el Estado y el capital ha sido fundamental para la transformación industrial de Tamil Nadu.
El impresionante panorama industrial de Tamil Nadu no es reciente y cuenta desde hace tiempo con la participación de líderes políticos y burócratas. Por ejemplo, el clúster automovilístico de Chennai, que le ha valido el sobrenombre de «Detroit de la India«, tiene sus orígenes en la empresa conjunta entre Ford y Mahindra para establecer una planta de fabricación en Maraimalai Nagar en 1995, cuando los líderes políticos y la burocracia se encargaron de atraer la inversión al estado. El desarrollo y la transformación del Corredor Automovilístico de Chennai desde entonces demuestran cómo se han logrado las economías de escala y los efectos de aglomeración en el sector manufacturero del estado. Los sucesivos líderes políticos han aprovechado este impulso para impulsar la industria. La capacidad de Tamil Nadu para atraer inversiones de Apple, entre otras, bajo el actual liderazgo político se basa en un enfoque históricamente coordinado de la política industrial del estado. approach to state industrial policy.
El MITI de Tamil Nadu
El papel del DIIPC en la trayectoria manufacturera de Tamil Nadu recuerda las ideas ahora canónicas sobre la política industrial asociadas inicialmente al papel desempeñado por el Ministerio de Comercio Internacional e Industria (MITI) en la administración del estado desarrollista de la posguerra en Japón. Chalmers Johnson, en su influyente libro MITI and the Japanese Miracle: The Growth of Industrial Policy 1952–1975, sostiene que la aparición y consolidación de un tipo específico de burocracia económica que no se alineaba ni con las economías de mando totalmente burocratizadas ni con las economías de mercado mixtas fue fundamental en esta transformación. El Estado desarrollista japonés se negó esencialmente a participar en la dicotomía Estado frente a mercado, un zeitgeist político y económico que se extendió durante la posguerra y la Guerra Fría y que sigue vigente en la actualidad. En su lugar, dio prioridad a un proyecto compartido entre el Estado y el sector privado. Arisawa Hiromi, uno de los principales contribuyentes al estudio de la historia económica de Japón, argumentó en la década de 1930 que las raíces de la transformación industrial de Japón debían girar en torno a un tipo particular de economía gestionada en la que el Estado desempeñaba un papel fundamental en la coordinación de la actividad económica. En la posguerra, las políticas industriales coordinadas por el MITI se basaron en esas ideas de una economía gestionada.
El desmantelamiento de los grupos empresariales zaibatsu durante la ocupación estadounidense de Japón tras la Segunda Guerra Mundial sentó las bases para lo que denominamos «schumpeterianismo institucional», una forma distintiva de «destrucción creativa» producida a través de la acción estatal, que fue coordinada principalmente por el MITI en el Japón de la posguerra. Creado en mayo de 1949 tras una reforma del antiguo Ministerio de Comercio e Industria (MCI) y la Junta de Comercio (BOT), el MITI desempeñó un papel central en la coordinación de diversos aspectos del desarrollo industrial en Japón, entre ellos la revitalización de los zaibatsus desmantelados, la coordinación de la financiación del desarrollo a bajo coste, principalmente a través del recién creado Banco de Desarrollo de Japón (JDB), la coordinación de la creación de parques industriales y la provisión del apoyo infraestructural necesario, y una serie de subvenciones y protecciones financieras para fomentar industrias específicas con el fin de crear capacidad productiva.
Paralelamente a la reforma de las instituciones de planificación económica japonesas de la posguerra y al establecimiento del MITI en 1949, se organizaron oficinas internas dentro del MITI para centrarse en la promoción del comercio, la coordinación de las inversiones y el enfoque sectorial. Además de estas oficinas internas, el MITI también trabajó en estrecha coordinación con otros ministerios del Gobierno y, en algunos casos, tenía el mandato institucional de dirigir activamente aspectos específicos que consideraba importantes para sus políticas industriales. Aunque el JDB estaba bajo la jurisdicción administrativa del Ministerio de Finanzas, el MITI desempeñó un papel importante en la dirección de las funciones del banco, lo que refleja el amplio mandato institucional de la agencia. Esta combinación de autonomía institucional y burocracia económica fue fundamental para las operaciones del MITI y su capacidad para administrar las políticas industriales en el Japón de la posguerra.
La capacidad del MITI para abordar las restricciones estructurales e institucionales de la política industrial proporciona un modelo de diseño institucional para la coordinación de políticas en otros escenarios. El DIIPC desempeña un papel similar en Tamil Nadu. En este estado, las juntas directivas de SIPCOT, TIDCO, Guidance Tamil Nadu y TIIC están presididas por el secretario del Gobierno para la Industria, lo que garantiza la coherencia estratégica y la unificación de la toma de decisiones. Altos funcionarios de finanzas y otros departamentos clave forman parte de estas juntas, lo que fomenta la coordinación entre organismos. Estos organismos se complementan entre sí en la facilitación de inversiones y el desarrollo de infraestructuras para proyectos industriales. Este modelo de gobernanza integrada permite una ejecución racionalizada de las políticas industriales en el estado.
Un mecanismo institucional clave que respalda el marco de facilitación de inversiones de Tamil Nadu es el Comité Interdepartamental de alto nivel, también presidido por el Secretario del Gobierno para Industrias. Este comité está compuesto por altos funcionarios de departamentos como finanzas, energía, medio ambiente y trabajo, y se encarga de evaluar y recomendar propuestas de inversión estratégicas al Gabinete del Estado para la aprobación de incentivos y subvenciones. Paralelamente, el Comité Estatal de Ventanilla Única, constituido en virtud de las Normas de Facilitación Empresarial de Tamil Nadu de 2017, examina y aprueba las solicitudes compuestas de autorizaciones de diversos departamentos. En conjunto, estos mecanismos garantizan una toma de decisiones integrada y con plazos determinados que permite agilizar las aprobaciones y facilitar la actividad empresarial en todo el estado. Estos procesos cuentan con el apoyo de una capa de gobernanza digital gestionada por Guidance Tamil Nadu a través de su portal de ventanilla única de Tamil Nadu, que es un portal único para que los inversores obtengan electrónicamente todas las aprobaciones, licencias, autorizaciones y «certificados de no objeción» relacionados con la actividad empresarial de forma transparente, sin complicaciones y en plazos determinados.
El DIIPC también ha institucionalizado otros mecanismos, como el Comité de Seguimiento del Memorando de Entendimiento, que realiza un seguimiento diligente del progreso de las inversiones y aborda los obstáculos a la implementación. La colaboración con organismos comerciales y asociaciones industriales refuerza un modelo de gobernanza colaborativo y facilitador que alinea los objetivos públicos con las metas de inversión privada. El papel del DIIPC y sus organismos nodales es fundamental para configurar un ecosistema manufacturero en el estado en torno a esta visión de política industrial de las SSEZ.
No es exagerado sugerir que el DIIPC funciona como un MITI contemporáneo a nivel subnacional en la India. Los mecanismos de coordinación del DIIPC permiten al gobierno del estado de Tamil Nadu integrarse en un ecosistema de actores industriales estratégicos del mercado privado. El enfoque industrial de estos vínculos fomenta, en consecuencia, un modelo de desarrollo en torno a la fabricación que supera las expectativas sobre las posibilidades de crecimiento de la fabricación en contextos de ingresos medios.
El horizonte industrial
La transformación manufacturera de Tamil Nadu es aún más impresionante si se tienen en cuenta las condiciones económicas del estado en la época de la liberalización. A principios de la década de 1990, Tamil Nadu iba a la zaga de estados como Maharashtra y Gujarat, históricamente motores del crecimiento económico de la India, en materia de inversión y desarrollo industrial. Gracias a las políticas industriales coherentes dirigidas por la DIIPC y sus organismos nodales, Tamil Nadu ha podido alcanzar su actual estatus como destino preferido para la fabricación en la India.
La posición de Tamil Nadu como gigante mundial de la fabricación también proporciona pruebas convincentes de que las políticas industriales exitosas en entornos democráticos federales son a menudo aquellas que se aplican a nivel subnacional desagregado, con una coordinación institucional bien establecida entre las partes interesadas públicas y privadas. El estado parece estar en una posición ideal para seguir aprovechando esta situación en el futuro, ya que se esfuerza por convertirse en un estado de un billón de dólares. La experiencia de Tamil Nadu es de vital importancia para otras zonas subnacionales que buscan estrategias potenciales para aplicar políticas industriales. Una lección clave es centrarse en la coordinación institucional en el diseño de sus políticas industriales.
Comentarios desactivados en Duplicar el salario mínimo
El salario mínimo en México ha experimentado un incremento real de más del doble en los últimos seis años. No es una hazaña menor si se toma en cuenta que en el proceso no se perdió ningún empleo ni aumentaron los precios debido a la política pública. Es verdad que uno de los factores que influyó es que el salario mínimo mexicano estaba muy por debajo de la media de otros países latinoamericanos; sin embargo, con el último incremento ya supera a la mitad de ellos.
Asimismo, se ha demostrado que cada incremento ha tenido más impacto en el número de personas beneficiadas.1Conasami, “Propuesta de fijación del Salario Mínimo 2025” (2024), disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/960834/Propuesta_de_fijaci_n_2025.pdf En el primer año benefició al 13.3 por ciento de la fuerza laboral formal, en 2024 a 38.6 por ciento y en 2025 al 37.4 por ciento, que representan alrededor de 8.4 millones de trabajadores.
¿A qué se debe que el salario mínimo no haya provocado desempleo ni inflación? La principal causa deriva del poder asimétrico que existe entre empresas y personas trabajadoras. El mercado laboral mexicano es extremadamente monopsónico,2En el mercado laboral, un monopsonio ocurre cuando existe un solo empleador (o muy pocos) que concentra la demanda de trabajo en una región o sector, lo que le permite fijar salarios por debajo del nivel competitivo, ya que los trabajadores tienen pocas o ninguna alternativa viable de empleo. La falta de competencia entre empleadores debilita la posición de negociación de los trabajadores y puede resultar en menores salarios, menor movilidad laboral y peores condiciones laborales. en parte porque hay pocas empresas grandes, pero también por la debilidad de la aplicación de la ley y de los sindicatos. Las prácticas laborales prevalecientes en México permiten que las empresas ejerzan más poder para determinar salarios muy por debajo del que habría en un mercado en competencia perfecta, lo que las ha llevado a tener ganancias extraordinarias.
Con el viraje radical en la política salarial de México, estos últimos incrementos al salario mínimo, aunque se han traducido en un crecimiento del ingreso promedio del 25 por ciento en términos reales y en una disminución significativa de la pobreza y la desigualdad, apenas han ganado un poco de terreno al poder empresarial, aumentando ligeramente la participación de los salarios. No obstante, prevalecen las altas ganancias a costa de malas condiciones laborales.
Un esbozo histórico
Analizar la evolución histórica del salario mínimo en México resulta fundamental para comprender cómo esta política se ha convertido en un modelo exitoso e innovador. Su implementación no solo ha contribuido a reducir la pobreza de millones de personas, sino que también generó aumentos sin precedentes en los ingresos familiares, desafiando los pronósticos tradicionales que vinculan su incremento con inflación descontrolada y desempleo.
En 1976, tras casi tres décadas de crecimiento gradual, el salario mínimo alcanzó un máximo histórico de 20.76 dólares diarios (en términos equivalentes a 2025)3Todas las referencias al tipo de cambio fueron consultadas el 10 de junio de 2025.. No obstante, al año siguiente, el país enfrentó una crisis económica marcada por la hiperinflación y el desempleo masivo. Las autoridades respondieron congelando los ajustes salariales por debajo del ritmo inflacionario, lo que sumado a la indexación de otros salarios al mínimo, provocó una pérdida del 75 por ciento del poder adquisitivo en las décadas siguientes.
Tras superar la crisis, en los años 90s se adoptó un modelo económico basado en políticas neoliberales, centrado en la apertura comercial y la inserción global, aunque en particular con una integración mucho más profunda con Norteamérica. Para competir internacionalmente, el gobierno optó por mantener salarios artificialmente bajos, congelando el mínimo en torno a 5.25 dólares (ajustados a precios actuales) entre 1990 y 2017. Este estancamiento solo se rompió con un magro incremento real del 4 por ciento hacia finales del periodo, principalmente producto de presiones sociales acumuladas que derivaron en la desvinculación del salario mínimo del pago de diversas disposiciones legales.
El punto de inflexión llegó en 2018, durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador. Ante la creciente demanda ciudadana por mejoras salariales, un equipo de economistas del Colegio de México con orientación progresista evaluó la viabilidad de incrementar el salario mínimo sin desestabilizar la economía. Tras estudios rigurosos, se diseñó una estrategia de recuperación gradual y técnicamente sustentable que en siete años logró restablecer el poder adquisitivo perdido, demostrando que es posible conciliar justicia social con estabilidad macroeconómica.
Es importante mencionar que existe la falsa idea de que el incremento al salario mínimo también estuvo relacionado a presiones derivadas de la firma del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (TMEC). Sin embargo, la política de salarios mínimos se diseñó con completa independencia del TMEC y de cualquier presión de los Estados Unidos. El T‑MEC no impone un aumento específico al salario mínimo; lo único que establece, en su Capítulo 23 (Trabajo) y Anexo 23-A, es que cada parte debe «adoptar y mantener leyes y regulaciones que regulen condiciones aceptables de trabajo respecto a salarios mínimos», incluyendo que dichos salarios sean cumplidos según la legislación nacional. Es decir, exige que exista un salario mínimo y que se cumpla, pero no manda aumentarlo ni lo condiciona a su incremento.
Una nueva política de salarios mínimos
La “Nueva Política de Salarios Mínimos” se puso en marcha en diciembre del 2018, marcando el primer aumento de salario mínimo en cifras de dos dígitos, es decir, un 16.2 por ciento para todo el país excepto en la frontera norte (esta región fue llamada por La Comisión Nacional de Salarios Mínimos (Conasami) la Zona del Salario Mínimo General (ZSMG), junto con la creación de la Zona Libre de la Frontera Norte (ZLFN) que comprende los 43 municipios que hacen frontera con Estados Unidos y todos los municipios del estado de Baja California. En esta última región, se implementó un incremento del 100 por ciento a partir del 1º de enero de 2019.
El planteamiento de los aumentos salariales se ejecutó en dos fases. La primera etapa inició antes, en 2016, cuando se aprobaron reformas constitucionales para la “Desindexación del Salario Mínimo”. Este paso resultó crucial, ya que, durante el gobierno de Enrique Peña Nieto, tanto el sector empresarial como algunas voces del ámbito obrero sostenían que aumentar el salario mínimo era inviable por el riesgo de desencadenar una espiral inflacionaria. Esto tenía algo de veracidad, ya que en México muchos componentes esenciales de la economía estaban ligados al salario mínimo. Por ejemplo, las multas en la mayoría de las ciudades se expresaban en términos de salarios mínimos; ciertos créditos privados y los correspondientes al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) estaban indexados a éste. Además, numerosos contratos colectivos preveían incrementos salariales y prestaciones calculadas en términos de salario mínimo.
En consecuencia, desvincular todas estas referencias fue fundamental. Durante 2014, tras una gran presión social, el gobierno de la Ciudad de México presentó el primer documento en el que participaron distintos actores sociales y se resaltaba la necesidad tanto de incrementar como de desindexar el salario mínimo. Un año más tarde, diversos legisladores de izquierda, encabezados por el Partido de la Revolución Democrática (PRD), propusieron la desindexación, y los representantes del sector obrero de la Conasami también ofrecieron iniciativas al respecto. Finalmente, en 2016 se logró separar el salario mínimo de todas las vinculaciones, abriendo el camino para los posteriores incrementos. No obstante, en 2017, pese a haberse anunciado un incremento “histórico”, el salario mínimo apenas registró dos tímidos incrementos de 3.2 por ciento y 4.7 por ciento en términos reales.
La segunda fase fue la más compleja, pues implicó materializar todas las teorías económicas, años de reivindicaciones y luchas sociales en una política salarial exitosa. En la literatura económica había evidencia de que incrementar el salario mínimo de forma aislada podría tener repercusiones negativas en el empleo,4Carlos Arango y Angélica Pachón,(<)em(>) The Minimum Wage in Colombia: Holding the Middle with a Bite on the Poor(<)/em(>), Banco de la República, Borradores de Economía Working Paper No. 280 (Bogotá: Banco de la República, 2004). William Maloney y Jairo Nuñez Méndez, “Measuring the Impact of Minimum Wages: Evidence from Latin America,” en Law and Employment: Lessons from Latin America and the Caribbean, eds. J. J. Heckman y C. Pagés (Chicago: University of Chicago Press, 2004), 109–30. como en el caso de Colombia, donde el incremento fue alto y el salario mínimo seguía vinculado a otros salarios, por estos factores, el efecto fue negativo en el empleo, siendo una medida que muchos países decidieron no repetir. Sin embargo, esto no siempre ocurría. En algunos países como Brasil, el salario mínimo no tuvo ningún impacto en el empleo.
Para el caso de México, fue necesario llevar a cabo una serie de estudios que permitieran anticipar todos los escenarios posibles. Como parte del diseño, se acordó que el primer año se establecería en el norte del país una zona libre (ZLFN) en la que el salario mínimo se duplicaría (100 por ciento de incremento), mientras que en el resto del país se elevaría en 16.2 por ciento.
El aumento de 100 por ciento en el norte sorprendió especialmente al sector empresarial, que se opuso de inmediato, argumentando que se podrían generar presiones inflacionarias; aunque probablemente, como en todos los países del mundo, en realidad querían proteger las ganancias del capital. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Presidencia habían decidido crear la ZLFN junto a un paquete de incentivos fiscales, incluyendo reducciones en el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Por tanto, se propuso duplicar el salario mínimo en la ZLFN. Esto aseguraba que parte de los incentivos fiscales al sector empresarial se traducirían en beneficios directos para las y los trabajadores. Además, la ZLFN serviría como un control para evaluar los efectos del nuevo salario mínimo.
El salario mínimo en el norte del país aumentó un 100 por ciento el primer año y, al año siguiente, se planteó que siguiera incrementándose ligeramente por encima de la tasa de inflación para compensar la compresión salarial5La compresión salarial es un fenómeno que suele ocurrir cuando se incrementa el salario mínimo. Consiste en que todos los salarios se “agrupan” muy cerca del salario mínimo, ya que las empresas sólo están obligadas a incrementar hasta el salario mínimo, mientras que, para compensar costos, mantienen los demás salarios iguales. La compresión salarial desaparece después de un año o dos, dependiendo del país. que implicaba duplicar el salario mínimo en un año. En el resto del país, el incremento fue del 16.2 por ciento, elevándose, por primera vez en la historia, por encima de la línea de pobreza; con el objetivo de que posteriormente aumentara alrededor de 20 por ciento (dentro de márgenes de error) para superar el 100 por ciento al culminar el sexenio.
El plan resultó ser exitoso y las estimaciones de los modelos fueron acertadas. A pesar de la fuerte inquietud del sector empresarial, los incrementos se aprobaron en el primer año y, para sorpresa de muchos, el primer dato de inflación obtenido en el norte arrojó cifras negativas, manteniéndose durante el año sustancialmente más baja que en el resto del país. Este dato dilapidó definitivamente el mito de que el salario mínimo siempre conlleva presiones inflacionarias.
Negociaciones entre capital, trabajo y gobierno
Hay varios elementos centrales en las negociaciones entre los factores de producción y el gobierno que explican cómo ha cambiado el balance de poder. El primero es la rigurosidad técnica de la nueva Conasami; esto ha ayudado a descartar argumentos sin evidencia vertidos principalmente por el sector empresarial sobre los efectos de elevar el salario mínimo. El segundo es el despertar de la clase trabajadora y de los sindicatos, que conforme la agenda laboral avanza a pasos agigantados, las personas trabajadoras asumen el rol que les corresponde. Y el tercero, es la voluntad política de un movimiento de izquierda en el gobierno.
En los últimos años el rigor técnico del equipo de la Comisión ha significado una transformación revolucionaria de la institución. Pasó de ser una entidad poco dinámica para convertirse en la institución pública que emite la mayor cantidad de publicaciones y estudios anualmente.
El Consejo de la Conasami está conformado por representantes y suplentes de 12 sectores económicos, tanto empresariales como obreros, sumando 24 votos, a los que se añade el voto del presidente de la Comisión, quien representa al gobierno. A partir de 2019, se han presentado informes al Consejo que incluyen estudios particulares del contexto económico, además de informar sobre los indicadores económicos principales del país, con especial énfasis en el mercado laboral. Esto ha dinamizado el debate entre las y los consejeros, quienes se encuentran mucho mejor informados y, por ende, adoptan decisiones más fundamentadas.
Ambos sectores han tenido dificultades para adaptarse y participar en un debate informado. Los primeros años de implementación de la política salarial, el sector empresarial sólo argumentaba lo mismo que se había repetido por años: que el salario mínimo causaría inflación. Pero conforme seguían saliendo datos con baja inflación, o con inflación más baja donde el salario mínimo era más elevado, sus argumentos perdieron vigencia. En otras ocasiones argumentaban que fomentarían el desempleo, pero ante la evidencia empírica que muestra que el mercado laboral mexicano es monopsónico y que el salario mínimo tiene efecto nulo en el empleo, han tenido que cambiar su estrategia para enfocarse más en los datos.
En el sector empresarial, la resistencia a subir el salario mínimo es esperable. Aunque en casi todas las ocasiones respaldaron el incremento, nunca fue sin varios intentos de reducirlo. Esto es comprensible, ya que el aumento beneficia directamente a las personas trabajadoras, mientras que para las empresas se traduce en un mayor costo laboral, a pesar de que indirectamente se favorecen con el aumento del consumo. Nuevamente, gracias a las investigaciones y estudios, se logró convencer en numerosas ocasiones al sector empresarial sobre las ventajas de fortalecer el mercado interno a través de mayores ingresos para las y los trabajadores.
En contraste, al inicio de los incrementos salariales, el sector obrero se mostraba “tímido y cauteloso”, argumentando preocupaciones similares a las del sector empresarial, luego de años de escuchar que el aumento podría desencadenar despidos o presionar la inflación. Resultaba irónico que el sector obrero manifestara mayores temores que las mismas empresas, cuando la experiencia internacional indica lo contrario. Sin embargo, con el tiempo, se volvieron más «combativos», incluso presentando propuestas de diversos sindicatos en las que solicitaban aumentos por encima de las estimaciones establecidas.
El sector obrero del 2018 es uno muy diferente al de 2025. Actualmente el sindicalismo está reviviendo, tras alcanzar una tasa de sindicalización mínima de 12 por ciento de la población subordinada en 2018, el dato a 2024 es de 12.8 por ciento,6Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). que implica un aumento de casi un millón de personas sindicalizadas. Además, todos los movimientos sindicales, incluyendo aquellos que normalmente habían sido asociados con el poder empresarial y el poder corporativo del Estado,7Sindicalismo blanco, en México, conocido como “sindicalismo charro”. están a favor de incrementar el salario mínimo, cuando durante años se opusieron. Incluso están a favor de incrementar los días de vacaciones, de mejorar la seguridad social y de la reducción de la jornada legal laboral.
Finalmente, un punto muy importante fue la voluntad política del movimiento que llegó al gobierno en el 2018. El Presidente Andrés Manuel López Obrador estaba convencido de que se necesitaban hacer cambios radicales en el mundo del trabajo. Durante las negociaciones con el sector empresarial y el sector obrero, el Presidente intervino en un par de ocasiones para mover la balanza a favor de un incremento más alto. También hubo una participación constante de cabildeo por parte de la Presidencia de la Conasami y la Secretaría del Trabajo, lo que permitió un diálogo fluido, una buena comunicación y resultados que beneficiaron a millones de personas trabajadoras.
Concentración del mercado laboral
El salario mínimo es una política pública controversial que ha generado mucho debate en el mundo económico. Desde la publicación de Card y Krueger,8David Card y Alan B. Krueger, (<)em(>)“Minimum Wages and Employment: A Case Study of the Fast-Food Industry in New Jersey and Pennsylvania,” American Economic Review(<)/em(>) 84, no. 4 (1994): 772–793. la evidencia empírica ha estado dividida al determinar cuáles son los efectos que tiene el salario mínimo en el empleo. Existen estudios que muestran efectos negativos, efectos positivos y ningún efecto. La cuestión es relevante, ya que existe consenso en que el salario mínimo tiene un impacto positivo en el ingreso de las personas trabajadoras que alcanza. Pero si a la vez reduce el empleo o tiene otros efectos adversos, se tendría que ponderar la eficacia del salario mínimo para beneficiar a las personas trabajadoras menos favorecidas.
Diversidad de economistas han intentado entender por qué la evidencia empírica no es coincidente, y se han formulado varias hipótesis para poder explicar estas diferencias en las estimaciones. Entre ellas, están el método econométrico con que se evalúa el impacto del salario mínimo; si el salario mínimo es relevante (suficientemente grande para afectar a las personas trabajadoras); la aplicación correcta de la ley; si se trata de medir el efecto en el empleo en el sector formal o informal. Finalmente, trabajos recientes9Sylvia A. Allegretto, Arindrajit Dube, y Michael Reich, “Do Minimum Wages Really Reduce Teen Employment? (<)em(>)Accounting for Heterogeneity and Selectivity in State Panel Data(<)/em(>),” (<)em(>)Industrial Relations(<)/em(>) 50, no. 2 (2011): 205–240. Sylvia Allegretto, Arindrajit Dube, Michael Reich, y Ben Zipperer, (<)em(>)Credible Research Designs for Minimum Wage Studies(<)/em(>), IZA Discussion Paper No. 7638 (Bonn: Institute of Labor Economics, 2013). José Azar, Emiliano Huet-Vaughn, Ioana Marinescu, Bledi Taska, y Till von Wachter, (<)em(>)Minimum Wage Employment Effects and Labor Market Concentration(<)/em(>), NBER Working Paper No. 26101 (National Bureau of Economic Research, 2019). Luis Felipe Munguía Corella y Marco Antonio Gómez Lovera, “The Minimum Wage Impact on Poverty in Mexico” (2023), disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=4626139 o(<)a href='http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4626139'(>) http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4626139(<)/a(>)(<)br(>) exploran la posibilidad de que existan mercados laborales monopsónicos.
En el caso de México se han hecho varios estudios sobre el impacto del salario mínimo, sobre todo recientemente debido a la nueva política de salarios mínimos.10Conasami, (<)em(>)“Efectos del aumento del salario mínimo en la Zona Libre de la Frontera Norte” (<)/em(>)(2019), disponible en: (<)a href='https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/494772/Efectos_del_salario_m_nimo_en_la_Zona_Libre_de_la_Frontera_-_Direcci_n_T_cnica_Conasami.pdf'(>)https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/494772/Efectos_del_salario_m_nimo_en_la_Zona_Libre_de_la_Frontera_-_Direcci_n_T_cnica_Conasami.pdf(<)/a(>). R. M. Campos-Vázquez y G. Esquivel, (<)em(>)“The Effect of Doubling the Minimum Wage on Employment and Earnings in Mexico,” Economics Letters(<)/em(>) 209 (2021): 110124. Luis Felipe Munguía Corella y Marco Antonio Gómez Lovera, “The Minimum Wage Impact on Poverty in Mexico” (2023), disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=4626139 o http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4626139 Lo más interesante es que el salario mínimo cada vez “muerde” a una mayor proporción de la población trabajadora (13.3 por ciento en 2019, 24.3 por ciento en 2020, 27.8 por ciento en 2021, 29.4 por ciento en 2022, 28.8 por ciento en 2023 y 38.6 por ciento en 2024). Esto implica que cada vez está más cerca del salario promedio. Una forma de medir que tan alto es el salario mínimo es a través del índice que resulta de la división del salario promedio entre el salario mínimo (Índice de Kaitz). En la Figura 1 podemos ver el comparativo para los países de América Latina. México se encuentra en media tabla, por debajo de Colombia, Bolivia, El Salvador, Argentina, Ecuador, Paraguay, Honduras y Guatemala.
También es importante destacar dos hechos importantes. El primero es que esta información que calcula la OIT incluye al sector informal en todas las economías, por lo tanto, hay un sesgo a que este indicador salga alto (ya que el salario promedio es más bajo por la informalidad, pero los trabajadores informales no reciben pago del salario mínimo). Es por eso que países como Guatemala y Honduras salen tan altos. El segundo, es que también en Guatemala y Honduras, el salario mínimo es muy alto, pero la aplicación de la ley es débil, por lo que hay muchos trabajadores que ganan por debajo del salario mínimo.
Los estudios se enfocan en el sector formal de la economía, donde por ley la aplicación del salario mínimo se cumple casi al 100 por ciento (en promedio sólo 0.5 por ciento de la población trabajadora gana menos del salario mínimo en el sector formal) y, a pesar de esto, los estudios más recientes arrojan que el salario mínimo no ha tenido impacto en el empleo. Pero ¿qué explica que en México se haya logrado incrementar tanto el salario mínimo sin ver efectos significativos en el empleo? La hipótesis principal que tengo es que se debe a la alta concentración en el mercado laboral.
Para analizar los efectos de la concentración en el mercado laboral en el salario, en el empleo y el efecto heterogéneo que tiene el salario mínimo dependiendo del nivel de monopsonio es posible calcular el índice de concentración de Herfindahl-Hirschman (HHI) para el empleo.11fn]Munguía, L. F. y Gómez Lovera, M.A. (en desarrollo). “Salario mínimo y monopsonio en México”. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos. El cual revela qué tan concentrado está el empleo a nivel municipal y por sectores. El índice va de 0, cuando en el mercado hay competencia perfecta, a 1, cuando en el mercado hay una sola empresa que concentra todo el empleo.
El cálculo para México arroja un alto grado de concentración en los mercados de trabajo. En la figura abajo, se mapea la concentración para todo el país, donde entre más rojo es el color del municipio más concentrado está el mercado. En el caso contrario, cuando el municipio es color verde, significa que es un mercado competitivo.
Mapa del Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI) promedio por municipio
Fuente: Munguía, L. F. y Gómez Lovera, M.A. (en desarrollo). “Salario mínimo y monopsonio en México”. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.
El grado de concentración en México alcanza un elevado 0.81 en el HHI, lo que indica que en la mayor parte de los municipios del país los trabajadores se enfrentan con pocas ofertas de trabajo. En contraste, el caso de Estados Unidos revela que el promedio es de 0.58.12Luis Felipe Munguía Corella, “Minimum Wages in Monopsonistic Labor Markets,”(<)em(>) IZA Journal of Labor Economics (<)/em(>)9, no. 7 (2020): 1–28.
El impacto que tiene el monopsonio en el mercado laboral ha sido ampliamente estudiado.13Alan Manning, (<)em(>)Monopsony in Motion(<)/em(>) (Princeton: Princeton University Press, 2003).(<)br(>) Primero, el salario tiende a ser más bajo en mercados monopsónicos, debido a que las empresas tienen más poder de negociación y optimizan sus costos alejándose del salario promedio. Segundo, el empleo también es menor, ya que a un menor salario en el mercado la oferta de trabajo se reduce. Tercero, las empresas presentan ganancias extraordinarias. Y cuarto, la productividad laboral se aleja del salario promedio, es decir, la productividad laboral aumenta sin que implique un incremento al salario de los trabajadores.
En un país monopsónico como México, el efecto del salario mínimo es muy distinto que en países donde existe mayor competencia. La misma teoría dice que es posible que incrementar el salario mínimo tenga un efecto positivo en el empleo, ya que las empresas atraen más personas trabajadoras al tener que pagar un salario más elevado a todo su personal y las contratan para minimizar el costo laboral (produciendo más).
Cada una de las premisas de los modelos teóricos para México puede ser debatida. Las primeras dos plantean que el empleo y el salario tienden a ser más bajos cuando hay mayor concentración. Mientras que nosotros estiman el efecto del HHI en el empleo y el salario promedio para México.14Munguía, L. F. y Gómez Lovera, M.A. (en desarrollo). “Salario mínimo y monopsonio en México”. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos. Los resultados implican que, si aumenta la concentración 10 por ciento, el empleo total cae 4.75 por ciento, el de jóvenes 5.54 por ciento, el de mujeres 5.10 por ciento y el salario promedio cae 0.51 por ciento. Es importante notar que el HHI llega a ser de 0.14 en zonas donde hay más competencia y que el promedio nacional es de 0.81, es decir la concentración aumenta entre el más bajo y el promedio en 5.78 veces. Lo que implica que el efecto del monopsonio es enorme entre municipios (¡29.4 por ciento salarios más bajos por el efecto monopsónico!).
Para la tercera premisa que dice que las empresas presentan ganancias extraordinarias, podemos ver que en México el pago al capital del valor agregado total a la economía está completamente invertido. En el 2021 (último dato disponible para todos los países), se pagaba el 66 por ciento al capital, mientras que el trabajo sólo se llevaba el 27 por ciento.15El número no suma 100 por ciento por los impuestos. Esto contrasta visiblemente con países como Estados Unidos, donde el pago a capital es de 42 por ciento y el pago al trabajo es 54 por ciento; pero aun comparando con otros países similares, como Chile (37 por ciento) y Colombia (34 por ciento), el pago al trabajo en México sigue estando por debajo.
Para la cuarta explicación que indica que la productividad no está vinculada realmente al salario promedio, se puede observar que las altas ganancias de las empresas en México se debe principalmente a la diferencia que hay entre productividad y salarios. En un mercado perfectamente competitivo, la productividad laboral debería de moverse a la par del salario promedio, pero si el grado de monopsonio es alto, la brecha entre ambas variables crece. Para el caso de México, la productividad en el sector industrial ha aumentado más de 160 por ciento, mientras que el salario apenas ha acumulado un alza de 13.2 por ciento (explicado principalmente por los incrementos al salario mínimo de los últimos seis años).
Una vez comprobada la evidente presencia de monopsonio en el mercado laboral mexicano y sus efectos adversos para las y los trabajadores, toca revisar cuál es el efecto del salario mínimo en el empleo. Nuestro estudio (en desarrollo), determinan que el salario mínimo no tiene efectos en mercados competitivos, pero en los mercados monopsónicos tiene un efecto adicional positivo y muy grande.16fn]Munguía, L. F. y Gómez Lovera, M.A. (en desarrollo). “Salario mínimo y monopsonio en México”. Comisión Nacional de los Salarios Mínimos. Es decir, si el salario mínimo aumenta 100 por ciento, el empleo aumenta 69.7 por ciento más en los mercados monopsónicos que en los competitivos –donde no aumenta casi nada–. En el caso del salario promedio, un incremento del 100 por ciento al salario mínimo se traduce como un incremento del 44 por ciento al salario promedio en un mercado competitivo y en el mercado monopsónico sería 10 puntos adicionales (es decir 54 por ciento).
En conclusión, en México los mercados laborales están altamente concentrados, lo que les da un poder asimétrico a las empresas para determinar el nivel de salario. Es tan alto el grado de concentración, que las ganancias para las empresas en México son extraordinariamente altas si se comparan con el resto del mundo. Políticas laborales como el incremento al salario mínimo, el fortalecimiento de la democracia sindical y reformas como la eliminación de la subcontratación ayudan a equilibrar la balanza entre el capital y el trabajo, aunque aún falta mucho camino por recorrer.
Efectos del salario mínimo en México
El incremento del salario mínimo ha generado importantes beneficios socioeconómicos, especialmente para los sectores más vulnerables, sin desencadenar presiones inflacionarias ni afectar el empleo. Históricamente, existía un mito persistente que afirmaba que «casi nadie percibía este salario», lo cual resultaba contradictorio con el argumento de que su aumento provocaría inflación. No obstante, al analizar cuántas personas recibieron ajustes salariales tras las subidas recientes (como la de 2025, que benefició a 8.4 millones de personas trabajadoras afiliadas en el IMSS), queda claro que este instrumento tiene un alcance significativo.17Conasami, (<)em(>)“Propuesta de fijación del Salario Mínimo 2025(<)/em(>)” (2024), disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/960834/Propuesta_de_fijaci_n_2025.pdf.(<)br(>)
Uno de los impactos más relevantes se observa en el salario promedio real de las personas afiliadas al IMSS, que desde 2018 ha registrado un crecimiento del 25.6 por ciento por encima de la inflación. Este dinamismo ha impulsado el consumo interno: estudios indican que el poder de consumo aumentó un 3.6 por ciento adicional gracias a estas mejoras salariales. Este efecto es aún más pronunciado en regiones como la ZLFN, donde el consumo supera en 10.5 por ciento al de la ZSMG, reflejando la relación directa entre remuneraciones y capacidad de gasto.
En el ámbito de la pobreza, los incrementos al salario mínimo han sido determinantes: de los 5.1 millones de personas que salieron de la pobreza entre 2018 y 2022, 4.1 millones lograron superar esta condición gracias exclusivamente a las mejoras salariales. Esto se explica porque la mayoría de los hogares mexicanos dependen de ingresos laborales formales o informales, lo que convierte al salario mínimo en un mecanismo de redistribución efectivo. Este aumento no solo ha mitigado las carencias alimentarias, sino que también ha facilitado el acceso a servicios básicos como salud y educación.18Luis Felipe Munguía Corella y Marco Antonio Gómez Lovera, “The Minimum Wage Impact on Poverty in Mexico” (2023), disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=4626139 o(<)a href='http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4626139'(>) http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.4626139(<)/a(>)
En materia de equidad, el salario mínimo ha contribuido a cerrar brechas históricas. Desde su revalorización, las personas trabajadoras de menores ingresos experimentaron alzas del 204.6 por ciento en la ZLFN y del 115.0 por ciento en la ZSMG, reduciendo la desigualdad salarial en un 19.7 por ciento. Además, entre 2019 y 2024, la brecha de género en remuneraciones disminuyó un 29 por ciento, con avances más marcados (66 por ciento) en municipios con alta concentración de mujeres en situación de pobreza, demostrando su potencial como herramienta de justicia social.19 Ibid.
En los últimos siete años, los aumentos al salario mínimo han permitido una recuperación significativa de su poder de compra: 133.6 por ciento a nivel nacional y 251.8 por ciento en la región norte del país. No obstante, persisten desafíos. La política salarial y la Conasami enfrentan al menos tres retos. El primero es elevar el salario mínimo a un nivel verdaderamente digno, que no solo cubra lo básico, sino que asegure una vida adecuada para las familias, proponiendo como meta que alcance el equivalente a 2.5 canastas básicas. El segundo desafío es la actualización de los salarios mínimos profesionales, con el objetivo de revalorar el trabajo femenino y reducir la desigualdad de género. Y el tercero consiste en transformar a la Conasami en una institución con un rol más amplio para combatir el monopsonio: además de definir el salario mínimo, también se encargaría de analizar el mercado laboral y erradicar prácticas como el abuso salarial o los contratos que restringen la competencia. Con esto, se lograría equilibrar todavía más el poder entre el capital y el trabajo.
En cuanto al primer objetivo, la Conasami pretende que para el año 2030 el salario mínimo cubra el equivalente a 2.5 canastas básicas, tomando como referencia la utilizada hasta ahora por el Coneval para definir la línea de pobreza por ingresos. No obstante, se reconoce que el ingreso mínimo también debe ser suficiente para cubrir las necesidades de una persona dependiente. En México, una familia típica está compuesta por dos personas que trabajan y dos dependientes económicos. Por ello, se ha planteado que el salario mínimo no solo cubra dos canastas básicas, sino que incluya un 0.5 adicional, permitiendo a los hogares no solo superar la pobreza, sino también ahorrar, invertir en educación y mejorar su bienestar. Para alcanzar esta meta, se propone una ruta de incrementos salariales anuales de aproximadamente 12.4 por ciento, bajo el supuesto de una inflación promedio del 3.5 por ciento en los próximos años. Con esta trayectoria, el salario mínimo nacional alcanzaría los 500 pesos diarios, equivalentes a unos 15,220 pesos mensuales.
El segundo aspecto es particularmente relevante. Actualmente, la Conasami cuenta con una lista de 61 salarios mínimos profesionales. Estos salarios tienen como propósito garantizar un ingreso base para aquellas ocupaciones que carecen de representación sindical o de organización laboral, así como para trabajos que enfrentan condiciones precarias, como la falta de contratos formales o remuneraciones bajas. No obstante, algunas de las profesiones incluidas en esta lista ya perciben ingresos superiores, por lo que no requieren un salario mínimo específico. Además, hay varias ocupaciones en la tabla sin actualización reciente. Por esta razón, este año se trabaja en colaboración con representantes del sector obrero y empresarial para llegar a un acuerdo que permita renovar y adecuar dicha tabla a la realidad actual del mercado laboral.
Finalmente, debido a los cambios en los mercados internacionales y a las particularidades de la economía mexicana, se propone transformar a la Conasami en un Instituto Nacional de Salarios Dignos. Esta iniciativa surge porque México presenta una alta concentración en su mercado laboral de consecuencias muy adversas para las personas trabajadores. Esta situación afecta de manera más marcada a las mujeres, ya que muchas veces se justifica su menor remuneración con argumentos relacionados con la flexibilidad laboral.
El Instituto tendría como función principal identificar, a nivel municipal e industrial, dónde se presentan estas prácticas y emitir recomendaciones a las empresas para que dejen de aplicarlas. Además, se contempla que el instituto pueda llevar a cabo inspecciones y, en caso de persistencia en estas conductas de abuso laboral, imponer sanciones a las empresas involucradas.
Comentarios desactivados en Presupuesto en disputa
Luego de seis años de vigencia del techo de gasto—regla fiscal que congelaba el gasto público de Brasil en términos reales—, durante la campaña para las elecciones presidenciales de 2022, la promesa de una agenda fiscal progresista figuró entre los factores más relevantes para la victoria de Luiz Inácio Lula da Silva (2023-2026). Cumplir esa promesa exigía, en la práctica, que el nuevo gobierno, sin contar con mayoría parlamentaria, lograra convencer al Congreso Nacional de aprobar un nuevo régimen fiscal que sustituyera el techo. El Ministerio de Hacienda se encargó entonces de delinear una nueva regla. Tras negociaciones marcadas por fuertes presiones de sectores favorables a la austeridad, en 2023, el llamado Régimen Fiscal Sostenible (RFS) fue finalmente aprobado por el Legislativo.
Hoy, a menos de dos años tras la adopción de la nueva regla, las disputas en torno al presupuesto público ya demuestran que el RFS fue un tiro en el pie para la agenda fiscal progresista que llevó a Lula de regreso al Palacio del Planalto. A pesar de los intentos del Ministerio de Hacienda de utilizar el diseño de la regla para aumentar la recaudación y avanzar en temas relevantes, como la tributación de los superricos y la reducción de beneficios fiscales, el recorte de beneficios sociales y de inversiones públicas se ha vuelto rutina. La naturaleza de los gastos recortados no solo tiene las peores consecuencias distributivas, sino también macroeconómicas, reduciendo aún más el espacio fiscal futuro: la breve historia del RFS revela que su mantenimiento depende de medidas que amenazan su propio cumplimiento a largo plazo, ya que los gastos susceptibles de recorte son precisamente los que tendrían mayor impacto en el PIB con el paso del tiempo.
Giro fiscalista
En términos históricos, la hegemonía de la “disciplina fiscal” en el pensamiento económico es un fenómeno relativamente reciente. Durante el período de posguerra —desde la recuperación económica en Europa hasta el Estado de bienestar en Estados Unidos y los intentos de superar el subdesarrollo en América Latina—, el gasto público era considerado una herramienta importante de coordinación macroeconómica y gestión de la demanda agregada. A partir de la década de 1970 —en el caso brasileño, especialmente desde los años 1980—, los vientos cambiaron.
Períodos de alta inflación y atasco económico sentaron las bases para un giro en el pensamiento económico dominante, que pasó a promover una política fiscal “disciplinada”. La estabilización de la deuda pública y la reducción de la influencia política sobre las decisiones presupuestarias pasaron a entenderse como condiciones esenciales para garantizar mayor previsibilidad, credibilidad y eficiencia en la conducción de la política económica. Detrás de ese giro estaba la idea de que, en una economía de mercados competitivos, sus propios mecanismos internos serían suficientes para garantizar estabilidad y crecimiento a largo plazo. La acción fiscal del Estado, por lo tanto, debía limitarse a resolver eventuales “fallas de mercado”. Las reglas fiscales—instrumentos institucionales para limitar la “discrecionalidad” en la gestión del presupuesto público—pasaron a dominar los procedimientos económicos en todo el mundo.
El objetivo de aislar el presupuesto público de interferencias políticas, sin embargo, es una contradicción en términos. El presupuesto es, por naturaleza, un espacio de disputa política. La adopción de determinado modelo de regla fiscal refleja el equilibrio de fuerzas políticas en un momento histórico dado. El gasto público representa una parte significativa de la demanda agregada, determinante última del ingreso nacional—en otras palabras, es el presupuesto el que define quién se apropiará de una parte relevante de ese ingreso. Se trata, por lo tanto, de un locus del conflicto distributivo. En este sentido, las reglas fiscales no se limitan al objetivo declarado de garantizar la solidez de las finanzas públicas: también moldean y delimitan el terreno en el que se dará la disputa por el presupuesto.
El trasfondo histórico del RFS es el recrudecimiento del conflicto distributivo dentro del presupuesto público—un proceso en curso desde, al menos, la adopción del techo de gasto. En la medida en que impone límites al espacio fiscal del gobierno, el RFS representa una renovación de ese enfrentamiento. El marcador de la disputa bajo el RFS hasta ahora ya dejó claro quién gana y quién pierde: mientras intentos del gobierno para aumentar la recaudación mediante medidas dirigidas a grupos con poder político y económico vienen fracasando sistemáticamente, la solidez de las finanzas brasileñas ha sido costeada por los sectores más vulnerables de la población. En un escenario de restricción presupuestaria que afecta incluso a gastos garantizados por la Constitución—como la salud y la educación públicas—, no hay espacio fiscal para ningún otro proyecto progresista, ni siquiera aquellos relacionados con el combate a la crisis climática, que exige una asignación creciente de recursos para financiar proyectos de mitigación y adaptación.
Disputa presupuestaria en Brasil
Los dos primeros mandatos de Lula (2003-2010) estuvieron marcados por una combinación inédita de crecimiento económico, inclusión social y mejora en los indicadores fiscales. Entre 2003 y 2011, el país creció, en promedio, un 4 por ciento anual. Mientras políticas públicas como Bolsa Familia redujeron significativamente los niveles de pobreza y desigualdad, Brasil registró superávits primarios consecutivos y vio caer la relación deuda/PIB. Sin embargo, a comienzos de la década pasada, ese modelo empezó a mostrar señales de agotamiento. Durante la presidencia de Dilma Rousseff (2011-2016), el contexto internacional se volvió menos favorable, la estructura productiva demostró ser incapaz de acompañar la nueva demanda, los mecanismos políticos de coordinación macroeconómica se deterioraron y los conflictos distributivos se intensificaron.1Carvalho, L. (2018). Valsa brasileira: do boom ao caos econômico. Editora Todavia. No solo se cerró la ventana histórica para la expansión de políticas redistributivas, sino que el país pasó a registrar déficits en las cuentas públicas.
El discurso fiscalista dominó el debate público de tal manera que sirvió como base política para el juicio político a Rousseff en 2016. Fue en este ambiente que, en 2017, la administración de Michel Temer (2016-2018) instituyó el techo de gasto, una regla fiscal que congeló el gasto público en términos reales por 20 años. La propuesta mostró sus límites desde el principio al comprimir rápidamente el gasto discrecional y, en la práctica, asfixiar la capacidad del Estado de formular y ejecutar políticas públicas. Ya en 2019, durante el gobierno de Jair Bolsonaro (2019-2022), se autorizaron excepciones al techo y, al año siguiente, la regla tuvo que ser completamente sorteada para hacer frente a la pandemia de Covid-19. Por lo tanto, en 2023, cuando Lula volvió a la presidencia, el diseño de un nuevo arreglo fiscal era una prioridad del gobierno.
El RFS combina una regla de ingreso, una regla de gasto y una meta de resultado primario para imponer un sesgo superavitario a las cuentas públicas: los gastos siempre crecerán por debajo de los ingresos, salvo en caso de crisis económica o crecimiento cercano a cero. 2El RFS combina una regla de ingresos, una regla de gastos y una meta de resultado primario organizadas de forma inédita. La meta de resultado primario se define dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales en relación con un valor propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. En términos reales, el gasto primario puede crecer hasta un límite del 70 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos del año anterior. Sin embargo, si el resultado primario del año anterior se encuentra por debajo del límite inferior de la meta, el techo para el crecimiento del gasto se reduce al 50 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos. Ese sesgo superavitario implica una reducción progresiva del tamaño del Estado en proporción al PIB.
La Constitución brasileña prevé que al menos el 15 por ciento de los ingresos corrientes netos deben destinarse a gastos en salud pública y el 18 por ciento de los ingresos tributarios deben aplicarse a la educación. La legislación del país también vincula diversos beneficios y transferencias sociales al valor del salario mínimo (que actualmente sigue una regla de reajuste anual con valorización real). El envejecimiento de la población indica que los gastos relacionados con el sistema previsional tienden a aumentar. Dado que la expansión del gasto debe ser menor que el crecimiento de los ingresos, los beneficios sociales y los servicios públicos ya compiten por espacio en el presupuesto. A esta disputa se suman las enmiendas parlamentarias,3 Las enmiendas parlamentarias son propuestas de diputados y senadores para modificar la Ley de Presupuesto Anual. A lo largo de la última década, el volumen de estas enmiendas ha crecido significativamente. Tradicionalmente, correspondía al gobierno decidir si y cuándo esos recursos solicitados por el Parlamento serían liberados. Sin embargo, recientemente, parte de las enmiendas pasó a tener carácter forzoso: es decir, un valor mínimo en el presupuesto y ejecución obligatoria por parte del gobierno. gastos que están bajo control del Legislativo (y no del Ejecutivo) y que en parte son de ejecución obligatoria y están atados a la recaudación.4Desde 2015, las enmiendas parlamentarias individuales tienen ejecución obligatoria y, desde 2022, cuentan con un presupuesto mínimo del 2 por ciento de los ingresos corrientes netos. Por su parte, las enmiendas de bancada pasaron a tener carácter obligatorio y un presupuesto mínimo del 1 por ciento de los ingresos corrientes netos en 2019.
El Ministerio de Hacienda ha intentado vincular el ajuste fiscal no solo al recorte del gasto, sino también al aumento de la recaudación. Como la tasa de crecimiento del gasto está atada a la tasa de crecimiento de los ingresos, un aumento en la recaudación reduciría la presión por recortar gastos y mejoraría el propio resultado primario, variable clave del RFS.5“La meta de resultado primario se determina dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales con respecto a un valor propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. El gasto primario, en términos reales, puede crecer hasta el 70 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos reales del año anterior. Sin embargo, si el resultado primario del año anterior queda por debajo del límite inferior de la meta, la tasa de crecimiento del gasto se limita al 50 por ciento de la tasa de crecimiento de los ingresos.” Para más detalles, véase la nota al pie n.º 3. Se propusieron varias medidas para aumentar los ingresos. Algunas fueron exitosas—como la tributación de los fondos offshore, aprobada en 2024, que generó ingresos de R$ 22,8 mil millones (unos US$ 4 mil millones), equivalente al 1 por ciento del presupuesto de 2025—y otras no tanto, como el intento fallido de reducir los gastos tributarios que en 2024 representaban R$ 45,1 mil millones (US$ 8 mil millones), equivalentes al 2,1 por ciento del presupuesto federal.6 Los gastos tributarios son formas de renuncia a la recaudación por parte del Estado, generalmente a través de subsidios y exenciones fiscales. En Brasil, existen programas de desarrollo que otorgan exenciones fiscales a regiones menos desarrolladas, programas de restitución en el impuesto sobre la renta por gastos con salud y educación privadas, desgravaciones de la nómina salarial para determinados sectores y empresas, entre otros. El gobierno aún pretende proponer una reforma en la tributación sobre la renta que establezca, específicamente para los millonarios, una alícuota efectiva mínima del 12 por ciento al 15 por ciento; se estima que esta medida podría generar entre R$ 62,8 mil millones (US$ 11,1 mil millones) y R$ 87 mil millones (US$ 15,4 mil millones) en recaudación, elevando el presupuesto entre un 2,9 por ciento y un 4 por ciento.
A largo plazo, sin embargo, no basta con aumentar la recaudación. Para generar más espacio fiscal, es necesario elevar la tasa de crecimiento de los ingresos. Y, aun si esta aumenta, la tasa de crecimiento del gasto será siempre menor. 7“La tasa de crecimiento real del gasto no puede ser inferior al 0,6 por ciento ni superior al 2,5 por ciento. De este modo, el gasto siempre crecerá por debajo de los ingresos, salvo en una situación de crisis económica en la que el crecimiento de los ingresos sea inferior al 0,6 por ciento.” Para más detalles, véase la nota al pie n.º 3. Aunque el aumento de ingresos parezca una buena salida, el sesgo superavitario del RFS impide que sea suficiente para garantizar el cumplimiento de la regla fiscal, que exige una revisión permanente del gasto—como lo reconoce el propio ministro de Hacienda.
La necesidad de recortar gastos se hizo sentir ya en el primer año de vigencia del RFS. A fines de 2024, el gobierno anunció un amplio paquete que prometía ahorrar, entre 2025 y 2030, R$ 327 mil millones (US$ 57,9 mil millones), valor equivalente al 2,8 por ciento del PIB de 2024. El plan incluía reducir el gasto con los súper salarios del funcionariado público, limitar el crecimiento de las enmiendas parlamentarias, recortar gastos tributarios (lo que ya había sido rechazado por el legislativo anteriormente) y modificar la regla de valorización anual del salario mínimo. También se discutió la alteración del FUNDEB 8Transferencias de la Unión a Estados y Municipios para apoyar la financiación de la educación pública de los pisos constitucionales de salud y educación, y de la oferta de beneficios sociales—como Bolsa Familia, principal programa de transferencia de renta del país.
La evaluación del paquete por parte del Congreso dejó en evidencia la disputa distributiva al interior del presupuesto. Los súper salarios, por ejemplo, reflejan algunas pocas carreras del servicio público, en particular del Poder Judicial, que reciben remuneraciones muy por encima del límite legal a través del pago de beneficios fuera de la nómina. La propuesta del gobierno preveía que los montos que pueden superar ese límite fueran regulados por medio de una Ley Complementaria, un instrumento que exige mayoría absoluta para su aprobación y es menos susceptible a cambios. La versión aprobada, sin embargo, establece que los casos individuales deben tratarse por Ley Ordinaria, la cual puede aprobarse por mayoría simple y, por lo tanto, es más vulnerable a flexibilizaciones.
El crecimiento de las enmiendas parlamentarias, por su parte, es uno de los mayores problemas contemporáneos del Estado brasileño. Desde 2013, el Congreso ha modificado sucesivamente las reglas para aumentar su control sobre el presupuesto público, haciendo obligatoria la ejecución de enmiendas individuales—modificaciones al proyecto de presupuesto propuestas por parlamentarios—con una asignación mínima del 2 por ciento de los ingresos corrientes netos. El paquete intentaba limitar el crecimiento de estas enmiendas, que pasaron de representar el 0,001 por ciento del presupuesto en 2015 al 1,8 por ciento en 2024. Como era de esperarse, la propuesta no fue aprobada.
Por último, la eliminación de beneficios tributarios también enfrentó la oposición del Legislativo—como ya había ocurrido en 2023. El texto aprobado prohíbe únicamente la concesión, ampliación o prórroga de incentivos o beneficios de naturaleza tributaria en caso de que el gobierno registre un déficit primario.
Los recortes previstos en el paquete gubernamental que sobrevivieron a la votación en el Congreso afectan algunos de los gastos sociales más importantes para la promoción de la justicia social y la reducción de las desigualdades en Brasil. Entre las medidas aprobadas se encuentran, por ejemplo, cambios en las reglas de pago del programa Bolsa Familia, del abono salarial—una transferencia para trabajadores formales que reciben hasta dos salarios mínimos—y del PROAGRO—programa de subsidios a pequeños y medianos productores del sector agropecuario.
El cambio más importante, sin embargo, fue en la regla de valorización del salario mínimo. Antes, el valor se ajustaba conforme a la inflación del año anterior sumada al promedio de crecimiento del PIB de los dos años previos. El gobierno propuso que los límites al crecimiento del gasto total previstos en el RFS se aplicaran también al salario mínimo, que pasaría a tener un crecimiento real mínimo del 0,6 por ciento y máximo del 2,5 por ciento. La modificación era significativa, ya que el valor de la mayoría de los beneficios sociales y previsionales pagados por el gobierno está vinculado al salario mínimo.9A La consecuencia de dicho cambio es doble. En primer lugar, la característica anticíclica del Régimen Fiscal Sostenible también se refleja en la dinámica del salario mínimo. Por un lado, la tasa media de crecimiento del salario mínimo real sería menor en momentos de fuerte expansión; por otro, sería mayor en momentos de crisis. Sin embargo, si el crecimiento potencial de Brasil supera el umbral del 2,5 por ciento, como ocurrió a comienzos de los años 2000, la regla puede actuar como un obstáculo para aprovechar los efectos positivos de reducción de la desigualdad asociados a la valorización del salario mínimo. La propuesta no enfrentó resistencia alguna en el Legislativo.
En resumen, mientras se mantuvieron privilegios presupuestarios, los beneficios sociales fueron recortados. Solo en el año 2025, los recortes representarán R$ 34 mil millones (o US$ 6 mil millones), valor equivalente al 1,6 por ciento del presupuesto previsto.
La economía política de la política fiscal
Los recortes aprobados reducen el tamaño del Estado en relación con el PIB y limitan la capacidad del Ejecutivo para implementar políticas públicas distributivas y fomentar el desarrollo. Pero hay, además, otra cuestión relacionada con la propia sostenibilidad del régimen fiscal vigente: los recortes en distintos tipos de gasto generan consecuencias distintas para la propia regla.
Cada tipo de gasto público tiene un efecto multiplicador diferente, que refleja su capacidad de generar un impacto en el ingreso nacional mayor que la inyección inicial de demanda. El efecto multiplicador de la inyección de demanda por el gobierno ocurre cuando determinado gasto aumenta el ingreso de un sector de la población que, como resultado, eleva su consumo, generando un ciclo continuo de gasto e ingreso. Los beneficios sociales, por ejemplo, tienen un alto efecto multiplicador porque están dirigidos a personas con alta propensión marginal al consumo, lo que impulsa la circulación y generación de ingresos para otras personas.10Cardoso, D. et al. (2025). The Multiplier Effects of Government Expenditures on Social Protection: A Multi-country Study. Development and Change, v. 56, p. 172-224. Las inversiones públicas también tienen alto efecto multiplicador porque generan empleos e inducen inversiones privadas.11Iasco-Pereira, H. and Duregger, R. (2024), «Public investment, infrastructure and private investment in Brazil: is there a crowding-in effect?», EconomiA, Vol. 25 No. 2, pp. 289-308. En cambio, el gasto con enmiendas parlamentarias, super salarios y dispensas fiscales tiene un bajo efecto multiplicador, ya que se trata de gastos públicos improductivos: generan ingresos para personas con baja propensión al consumo o incentivos indirectos a la producción. Estimaciones indican que cada R$ 1 gastado en beneficios sociales en Brasil incrementa el PIB en R$ 2,15 al cabo de 25 meses. El efecto de las inversiones públicas es aún mayor, elevando el ingreso nacional en R$ 2,60. La naturaleza de los gastos recortados implica que la versión final del paquete de 2024 no solo tiene las peores consecuencias distributivas, sino también los efectos macroeconómicos más desfavorables.
Además de los impactos negativos sobre la economía, la reducción de ingresos resultante de los recortes presupuestarios genera consecuencias adversas para la propia regla fiscal. La capacidad de recaudación del Estado depende en gran medida del nivel de actividad económica. Cuando la tasa de crecimiento del PIB es menor, la recaudación también tiende a disminuir. El recorte de gastos con alto efecto multiplicador revela una trampa autoimpuesta por el RFS: una reducción del PIB reduce también la recaudación y, en consecuencia, el espacio fiscal futuro. Si los recortes se concentraran en gastos con bajo efecto multiplicador, sería posible mejorar los indicadores fiscales sin afectar tan severamente el crecimiento económico—y sin aumentar las desigualdades sociales.
Si los impactos previstos para 2025 ya preocupan, el escenario se vuelve aún más grave ante las estimaciones presupuestarias para 2026: para cumplir la meta de superávit fiscal del 0,25 por ciento del PIB, el gobierno prevé ingresos adicionales de R$ 118 mil millones (US$ 20,9 mil millones), cerca del 3,7 por ciento de los ingresos proyectados. Si esa expectativa no se cumple, es posible que el presupuesto público enfrente nuevos recortes en un futuro próximo. La dinámica detrás de la aprobación del paquete de 2024 ya indica cuáles serán los principales blancos—y quiénes saldrán ilesos.
Si la evaluación del RFS se limita a criterios como el equilibrio de las cuentas públicas o la responsabilidad fiscal, la regla parece cumplir con lo prometido: los indicadores de resultado primario han evolucionado conforme a los objetivos establecidos. La meta de resultado primario del RFS se determina dentro de un intervalo de +0,25 y -0,25 puntos porcentuales con respecto a un valor central propuesto anualmente por el gobierno y aprobado por el Congreso. En 2024, la meta era déficit cero y el gobierno entregó un déficit del 0,09 por ciento del PIB, un resultado considerado positivo dentro de la banda permitida. Sin embargo, la macroeconomía del conflicto distributivo demuestra cómo el RFS puede terminar por autosabotearse.
Un arreglo fiscal verdaderamente sostenible debe considerar los impactos multiplicadores de los distintos tipos de gasto público y de recaudación sobre los indicadores de actividad económica, como ingreso y empleo. Esto es esencial no solo para viabilizar la sostenibilidad de la trayectoria de la deuda pública, sino también para garantizar la oferta adecuada de bienes y servicios públicos esenciales. Las políticas de ajuste fiscal que ignoran estos factores corren el riesgo de comprometer el crecimiento futuro de la economía y, con ello, el propio espacio fiscal. Treinta años después, la lección de Maria da Conceição Tavares sobre la economía brasileña sigue vigente: “Una economía que dice que primero necesita estabilizarse, después crecer y después distribuir es una falacia, y ha sido una falacia. No se estabiliza, crece a los tumbos y no distribuye”.
Comentarios desactivados en Reconstruyendo el reino
El príncipe heredero de Arabia Saudita, Mohammed bin Salman, anunció por primera vez la Visión Saudita 2030 [VS2030], un plan de diversificación económica y reforma social, durante una entrevista con Al Arabiya en abril de 2016. La VS2030 busca transformar Arabia Saudita, proponiendo ambiciosas iniciativas futuristas, al tiempo que despliega agresivamente capital en el extranjero y abre la economía mediante la emisión de deuda, la reforma del código de inversión, la contratación y la modernización del mercado de capitales. Los efectos colaterales para la economía mundial son inminentes.
Frente a la volatilidad del mercado de materias primas y al aumento de las vulnerabilidades financieras, la nación dependiente del petróleo se ha embarcado en un esfuerzo por reinventarse como una potencia económica global. Junto con el crecimiento sostenido de los flujos de crudo hacia Oriente y el fortalecimiento de los lazos de inversión con China, los movimientos de Arabia Saudita en el frente interno parecen encaminados a reconfigurar el eje de la acumulación global de capital. En los nueve años transcurridos desde el anuncio de la VS2030, el país ha registrado avances en múltiples frentes. Ya ha superado los objetivos iniciales en participación femenina en la fuerza laboral y turismo, y probablemente cumplirá también sus metas en los mercados de capital. Gracias a la oferta pública inicial parcial de la Compañía Petrolera Saudita [Aramco, Saudi Arabian Oil Company], la Bolsa Saudita se ubica actualmente como la novena más grande del mundo por capitalización bursátil y la tercera entre los mercados emergentes.
La estrategia VS2030 también ha generado una enorme ola de construcción en su intento por transformar el entorno construido del país. A pesar de contar con una población de sólo 30 millones de habitantes, Arabia Saudita está encaminada a convertirse en el mayor mercado de construcción del mundo para 2028.1Valentina Pasquali, “Riyadh dominates Saudi Arabia’s construction market”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Junio 25, 2024). Neom, el megaproyecto que se está desarrollando en la provincia occidental de Tabuk, a orillas del Mar Rojo, por sí solo está absorbiendo el 20 por ciento del suministro global de acero.2Andrew Hammond, “Neom ‘uses one fifth of world’s steel”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Octubre 15, 2024). El programa habitacional de VS2030 tiene como objetivo que el 70 por ciento de la población saudita sea propietaria de una vivienda para el año 2030; según estadísticas oficiales, en 2024 la cifra se estimaba entre el 62 por ciento y el 65 por ciento, frente al 47 por ciento registrado en 2016. Lo más relevante, en relación con los objetivos generales del plan, es que en los últimos años la economía no petrolera ha crecido a un ritmo superior al de la economía petrolera.3 En lo que respecta a la codificación estadística, cabe señalar que el procesamiento del petróleo se clasifica como una actividad de servicios en las cuentas del gobierno, mientras que la producción petroquímica se registra como producción no petrolera.
La VS2030 apuesta a que la gran potencia petrolera del mundo puede transformarse en un imperio inmobiliario. La centralización administrativa diseñada para supervisar esta reestructuración ha dado lugar a una red bizantina de actores institucionales que operan por fuera de los límites tradicionales del Estado saudita. Gestionada por una red de consultores extranjeros, esta nueva configuración ha debilitado la rendición de cuentas del gobierno, eliminado la transparencia y reducido la influencia de las familias gobernantes tradicionales en la economía nacional.
La construcción también conlleva enormes consecuencias sociales: La VS2030 está generando efectos de riqueza polarizantes en un país que ya se encuentra entre los más desiguales del mundo. Un modelo económico históricamente basado en la distinción entre población trabajadora nacional y migrante está empezando a producir divisiones de clase dentro de la propia ciudadanía saudita. En su conjunto, estos cambios revelan las tensiones políticas, económicas y sociales que subyacen a las ambiciosas visiones de desarrollo impulsadas bajo el reinado del rey Salman y del príncipe heredero Mohammed bin Salman.
Administración vertical
La urgencia fue lo que impulsó la VS2030. En el periodo previo a la ascensión del príncipe heredero, los mercados de materias primas se vieron sacudidos por episodios recurrentes de volatilidad, primero tras la crisis financiera de 2008 y luego, de forma más profunda y prolongada, a partir de junio de 2014. 4Stephan Roll, “A Sovereign Wealth Fund for the Prince”, Research Paper: Stiftung Wissenschaft und Politik (July 2019). Dado que el tesoro saudita dependía en gran medida de las transferencias de Aramco, cuyas contribuciones representaron más del 90 por ciemto de los ingresos gubernamentales entre 2010 y 2014, el estancamiento del comercio petrolero planteaba preguntas existenciales. Como bien sabía Mohammed bin Salman, las reservas en dólares y bonos del Tesoro de Estados Unidos. se agotarían rápidamente si se mantenían los déficits de los últimos años.5 Para tener una idea de la magnitud, el endeudamiento neto del gobierno general promedió -10,4 por ciento del PIB entre 2014 y 2017. A esto se sumaba una advertencia lanzada por un estudio encargado en 2015 al McKinsey Global Institute, que alertaba sobre el desempleo, la expansión demográfica y una posible transición energética. Se necesitaba una intervención urgente.6McKinsey Global Institute, “Saudi Arabia Beyond Oil: The Investment and Productivity Transformation”, Report (December 2015). El crecimiento, la paz social e incluso la supervivencia del régimen estaban, posiblemente, en juego.
Para facilitar la implementación de la VS2030 y consolidar el poder en torno al príncipe heredero, el tradicional Estado administrativo fue reconfigurado hacia una estructura más vertical: lo que antes eran feudos controlados por ciertos miembros de la familia real, hoy son ministerios dirigidos por leales al príncipe heredero y subordinados directamente al Diwan (la Corte Real). Mientras que, en el pasado, el sistema de gobierno familiar se organizaba bajo un esquema de reparto de beneficios —que también funcionaba como mecanismo de cohesión entre las élites—, el rey Salman ha puesto el énfasis en la supremacía del monarca. Al suceder a su medio hermano Abdullah en enero de 2015, Salman anunció una reestructuración del liderazgo que destituyó tanto a los descendientes de su predecesor como a otras figuras influyentes de la familia que ocupaban cargos en gobernaciones y ministerios. Para sofocar cualquier chispa de disidencia, el rey nombró simultáneamente a su hijo, Mohammed bin Salman, secretario de la Corte Real. Con la posterior fusión de las oficinas del rey y del príncipe heredero dentro de la Corte Real, padre e hijo adquirieron un control disciplinario casi total. Desde entonces, ambos han desmantelado de manera progresiva los arreglos que convertían a las instituciones públicas en propiedad hereditaria de determinadas ramas familiares.
Junto con el manejo de los asuntos familiares, se produjo una transformación en el tejido institucional del Estado. Inmediatamente después de asumir el poder, el rey Salman abolió once consejos supremos y disolvió varios ministerios. Posteriormente estableció dos subgabinetes —cada uno presidido por su hijo desde el verano de 2017— para encargarse de toda la política económica y de seguridad: el Consejo de Asuntos Económicos y de Desarrollo [CEDA] y el Consejo de Asuntos Políticos y de Seguridad [CPSA], respectivamente.7 Mohammed bin Salman fue nombrado presidente del CEDA desde el inicio y asumió el control del CPSA tras convertirse en príncipe heredero en el verano de 2017. El CEDA asumió el rol de organismo supervisor de la VS2030.8Operativamente, la Oficina de Gestión Estratégica del Consejo fue designada como supervisora, moviéndose por todo el aparato estatal sin límites jurisdiccionales, publicando informes trimestrales de desempeño y enviando su “unidad de ejecución” para presionar (o eludir) a las filas burocráticas. En su labor de supervisión, cabe destacar que la Oficina de Gestión Estratégica cuenta con el apoyo del Centro Nacional de Gestión del Desempeño. Ambos organismos están presididos por Fahad bin Abdullah Toonsi, confidente cercano del príncipe heredero y su asesor económico de confianza. A través de la reestructuración inicial del gabinete en 2015, y de movimientos posteriores en 2018 (tras el asesinato de Jamal Khashoggi) y en 2020, un grupo de tecnócratas asumió los principales cargos del Consejo de Ministros. La mayoría de ellos provenía del mundo de las finanzas internacionales, y su ascenso se debió exclusivamente a su cercanía con el príncipe heredero. Esta era de tecnócratas leales con perfil de banqueros ha implicado, en la práctica, una cadena de mando mucho más rígida.
El cerebro económico detrás de VS2030
NOMBRE
CARGO
TRAYECTORIA PROFESIONAL
Mohammed al Jaadan
– Ministro de Finanzas (2016–) – Ministro de Economía y Planificación (2020–) – Presidente de la Autoridad de Mercados de Capital
– Derecho Comercial – Ex-asesor Especial de la Junta de Morgan Stanley Arabia Saudita
Mohammed bin Abdulmalek al Sheikh
– Ministro de Estado – Asesor del Príncipe Heredero – Presidente de la Autoridad de Mercados de Capitales – Miembro de CEDA – Jefe de la Autoridad Deportiva Saudí
– Representante de Arabia Saudita ante el Banco Mundial
Mohammad al Tuwaijri
– Ministro de Economía y Planificación – Asesor con rango de ministro de la Corte Real
– Director General de Grupo de HSBC Holdings PLC para MENA y Turquía – Director General de JP Morgan – Jefe de Tesorería del Banco Saudí Británico
Fahad bin Abdullah Toonsi
– Asesor de la Corte Real – Secretario General de la Oficina de Gestión Estratégica – Miembro de la Junta de Qiddiya, Neom, AMAALA y The Red Sea Project – Representante de Arabia Saudita ante el G20- – Director General de la Corte del Príncipe Heredero
– Doctorado en Economía Financiera y Gobierno Corporativo, King’s College London – Gerente Senior en PricewaterhouseCoopers
Yasir al Rumayyan
– Gobernador del Fondo de Inversión Pública – Presidente de Saudi Aramco – Presidente de Maaden – Jefe de la Autoridad de Mercado de Capitales – Miembro de la Junta de Tadawul
– Jefe de Corretaje Internacional en Saudi Hollandi Bank – Director Ejecutivo de Saudi Fransi Capital
Ahmed bin Aqil Al Khatteb
– Ministro de Turismo – Exjefe de la Autoridad General de Entretenimiento – Asesor de la Corte Real Saudí – Presidente de la Junta Saudi Arabian Military Industries – Presidente de la Junta del Fondo Saudí para el Desarrollo – Miembro de Junta: PIF, CEDA, Fondo Nacional de Desarrollo, Autoridad de Desarrollo de Diriyah Gate
– Fundador de Jadwa Investments Riyadh Bank – SABB Bank
Majed bin Abdulah al Hogail
– Ministro de Municipalidades, Asuntos Rurales y Vivienda – Presidente de la Compañía Saudí de Refinanciación Inmobiliaria – Presidente de la Autoridad General de Bienes Raíces (REGA) – Jefe del Programa de Vivienda de la Visión Saudí 2030 – Miembro de Junta de Neom, Roshn, Qiddiya, Red Sea Global y AMAALA
– Presidente de Aljazira Capital – Vicedirector Financiero de la Agencia Monetaria de Arabia Saudita (SAMA) – Miembro de la Junta Credit Suisse
Fahad Al Saif
-Jefe de las divisiones de Estrategia de Inversión, Análisis Económico y Finanzas de Capital Global del PIF
– Saudi British Bank – HSBC Saudi Arabia – Vicepresidente de la Junta de Bahri Company – Director del Gulf International Bank
Ahmed al Rajhi
-Ministro de Recursos Humanos y Desarrollo Social – Miembro de la Junta del Fondo Nacional de Desarrollo – Director de Modon Miembro de National Industrial Company
– Al Rajhi Holding
Mohammed bin Saleh al Buty
– Director Nacional de National Housing Company – Asesor del Ministro de Asuntos Municipales y Rurales
Las reformas institucionales de Salman también sirvieron para reducir la autonomía operativa que antes se otorgaba a ciertos pilares clave del Estado. Históricamente, dos instituciones habían sido responsables de gestionar el patrimonio del país: El banco central saudita [SAMA, anteriormente Saudi Arabian Monetary Authority] y Aramco. Ambas habían estado protegidas de interferencias políticas excesivas, ya que los gobernantes previos veían su propio futuro ligado a la competencia técnica de SAMA y Aramco. Sin embargo, Salman y su hijo tomaron medidas para subordinar ambas instituciones a su proyecto político. En 2020, se obligó a SAMA a transferir 80 mil millones de dólares en reservas internacionales al Fondo de Inversión Pública [PIF, Public Investment Fund] y a ceder frente a este último, presidido por el príncipe heredero, el liderazgo en la gestión de activos nacionales y la inversión de rentas petroleras.9Ver: Alexis Montambault Trudelle, “Diversification meets personalization: the strategic role of the Public Investment Fund in Saudi Arabia”, Analysis: Noria Research (Junio2025).De manera similar, se forzó a Aramco a realizar varias operaciones en apoyo del PIF. Estas incluyeron la transferencia del 16 por ciento de las acciones de la compañía al PIF; la adquisición del 70 por ciento de participación en la Corporación Saudita de Industrias Básicas [SABIC, Saudi Basic Industries Corporation], propiedad del PIF; y la emisión de deuda para proporcionarle liquidez al fondo a través de pagos de dividendos.
La dirección de Aramco también ha sido puesta bajo el control directo de la corte real. Khalid al-Falih fue destituido como presidente en 2019 y como ministro de Energía en 2020. Antes de su salida, el portafolio de Aramco siempre había estado vinculado al cargo principal del Ministerio de Energía, y los nombramientos para esa doble función estaban reservados a figuras de alto prestigio dentro del sector petrolero.10 Personajes como Abdullah Tariki y el reconocido estadista Ahmed Zaki Yamani. Hoy en día, las designaciones para esos dos cargos, ahora separados, responden a una lógica claramente política. El Ministerio está dirigido por Abdulaziz bin Salman, medio hermano del príncipe heredero, mientras que Aramco está bajo la gestión de Yasir al-Rumayyan, asesor de confianza del propio príncipe. Como resultado de esta reorganización, los espacios de independencia institucional que anteriormente contribuían a la estabilidad de la monarquía han dejado de existir.
El Estado paralelo
Las reformas de Salman, orientadas tanto a concentrar el poder como a agilizar la implementación de la Visión Saudita 2030, también sirvieron para dotar al rey y a su hijo de lo que equivale a un Estado paralelo: una configuración de nuevos organismos de planificación, administración y finanzas, así como entidades comerciales propiedad del régimen, todas directamente subordinadas al príncipe heredero.
Este gobierno paralelo tiene como motor intelectual a consultores de gestión y profesionales financieros, tanto nacionales como extranjeros. Esto se hace evidente en la enorme nueva oficina del Grupo Consultor de Boston [BCG, Boston Consulting Group] en el Distrito Financiero Rey Abdullah, y en los ingresos de la industria de la consultoría, que desde 2023 superan los 3.000 millones de dólares anuales. Su ascenso ha infundido a la planificación una dosis necesaria de racionalismo. Además de las declaraciones genéricas sobre prosperidad y ambición, los objetivos rectores son la eficiencia y la inversión. Junto al círculo íntimo del príncipe heredero, los aparatchiks de la VS2030 —estrategas, planificadores, gerentes de proyectos y banqueros— conforman un ensamblaje transnacional. Estos mercenarios de la política pública, contratados por períodos breves, no están ligados a su trabajo ni por ideología ni por patriotismo, y no enfrentan estructuras disciplinarias más allá de ser despedidos o marginados (véase el caso más reciente de PriceWaterhouseCoopers).
La Oficina de Gestión Estratégica [SMO, Strategic Management Office] del CEDA está a cargo de gran parte de la planificación de políticas de la VS2030. Como coordinadora y supervisora de los once grandes “Programas de Realización de la Visión”, la SMO tiene la facultad de pasar por alto o imponerse sobre los ministerios gubernamentales. Al igual que el Consejo al que reporta, esta oficina depende en gran medida de consultores destacados en el gobierno por BCG y Kearney. 11Correspondencia personal, Marzo 2025. A estos expertos externos se les encomienda el desarrollo de la estrategia de la SMO, la definición de planes de ejecución y objetivos, así como la gestión de los proyectos de la VS2030 en sus distintas etapas.
El PIF también cumple un papel importante en la planificación. Originalmente concebido como una entidad gestora de activos del Ministerio de Finanzas para promover campeones industriales nacionales, el PIF fue puesto bajo el control directo del CEDA en 2015, y su alta dirección está dominada por profesionales saudíes y extranjeros con trayectoria en el sector financiero. Ese mismo año, el Fondo fue reestructurado legalmente como una empresa de inversión con plenos derechos de propiedad sobre los activos registrados en su balance.12Mediante este segundo movimiento, las participaciones y actividades del Fondo de Inversión Pública se registran como parte del sector privado en las cuentas nacionales. Al controlar una gran parte del gasto fiscal extrapresupuestario de la VS2030, son las decisiones del PIF las que, en términos materiales, dinamizan gran parte de la estrategia de diversificación del príncipe heredero. Dado que la junta directiva, presidida por el propio príncipe, conserva plena discrecionalidad en las decisiones de inversión, la inserción del PIF en el espacio de formulación de políticas equivale a una mayor concentración del poder real.13 Un rol consultivo proporcionado por la División de Estrategia de Inversión y Perspectivas Económicas.
Un pequeño grupo de otras instituciones extraburocráticas también se ha incorporado al aparato de planificación de la VS2030. La Oficina del Programa del PIF, igualmente presidida por el príncipe heredero, dirige los cinco Giga Projects que en conjunto generan gran parte de la demanda de nueva estructura e infraestructura. Por su parte, la Oficina del Programa de Vivienda, presidida por el Ministro de Asuntos Municipales, Rurales y de Vivienda, Majed bin Abdullah al Hogail, tiene el mandato de liderar el desarrollo inmobiliario y trazar la estrategia de la transición habitacional más amplia. La regulación y la protección al consumidor han sido delegadas a la recién creada Autoridad Reguladora de Bienes Raíces [REGA, Real Estate General Authority]. Fundada en 2017 y también presidida por al Hogail, la competencia regulatoria de REGA está orientada a atraer inversión hacia el entorno construido. Las instituciones del “estado paralelo” de la VS2030 también supervisan el diseño y la implementación de políticas industriales destinadas a impulsar el uso de contenido local en el sector de la construcción.
Tres sectores del “estado paralelo” son fundamentales para financiar el proceso de construcción. 14 Cabe señalar que, habiendo celebrado apenas su primera reunión de junta directiva, es probable que el Fondo Nacional de Infraestructura —que, al igual que el Fondo de Desarrollo de Vivienda, está bajo la órbita del Fondo Nacional de Desarrollo—se sume a esta mezcla en el futuro. Los más directamente esenciales para los lados de la demanda y la oferta en la agenda inmobiliaria de la VS2030 son los bancos comerciales del país, principalmente el Banco Nacional Saudí [SNB, Saudi National Bank], Alinma Bank y Riyad Bank. Aunque ninguno de ellos es un instrumento puro de la VS2030, todos son propiedad mayoritaria del PIF, y han sido reclutados para servir a la agenda de la Visión.15Este último hecho queda demostrado por los patrones de asignación de crédito, los cuales se han desplazado claramente en consonancia con los objetivos del Programa de Vivienda. En el caso del Banco Nacional Saudí, además, el compromiso con la Visión 2030 es explícito. No solo se evidencian compromisos con la SV2030 en su declaración de misión —que enumera como objetivo y deber “catalizar la implementación de la Visión Saudita 2030”—: las huellas del Fondo de Inversión Pública, y por extensión de la VS2030, también están por todas partes en la fusión de 2021 que amplió el balance del SNB y, con ello, facilitó un mayor nivel de préstamos a sectores estratégicos. En segundo lugar, otra contribución financiera clave proviene del Fondo de Desarrollo Inmobiliario [REDF, Real Estate Development Fund]. Aunque es una institución heredada, el REDF fue reorientado para servir a la Visión tras ser absorbido por el Fondo Nacional de Desarrollo [NDF, National Development Fund].16 El Fondo Nacional de Desarrollo fue creado por decreto real en 2017 para proveer inversión de capital en el marco de la VS2030. Está presidido por el Príncipe Heredero y su junta directiva está compuesta en gran parte por los tecnócratas mencionados en la tabla anterior. Su financiamiento opera principalmente a través de dos canales: garantías ofrecidas a prestamistas hipotecarios y, mediante el Programa Sakani, subsidios de intereses y apoyos para el pago inicial dirigidos a compradores de vivienda.17A través del programa Sharakat, el Fondo de Desarrollo Inmobiliario, en conjunto con el Ministerio de Asuntos Municipales, Rurales y de Vivienda, también ofrece financiamiento a constructores y desarrolladores. Por último, la Compañía Saudí de Refinanciamiento Inmobiliario [SRC, Saudi Real Estate Refinance Company], de propiedad total del PIF, tiene la tarea de inyectar liquidez al sector bancario y desarrollar el mercado inmobiliario secundario. Lo hace proporcionando alivio de capital a los bancos, comprando hipotecas para liberar sus balances y liderando el esfuerzo de titulización, con asesoría de BlackRock.18Adelaide Changole, “Saudi Arabia Taps BlackRock to Build Mortgage-Backed Securities Market”, (<)em(>)Bloomberg (<)/em(>)(Octubre 23, 2024). En conjunto con Hassana Investment Company, el pasado enero la SRC comenzó a agrupar y fragmentar hipotecas para su negociación en mercados secundarios.19Nadin Hassan, “SRC and Hassana launch mortgage-backed securities to boost Saudi real estate investment”, (<)em(>)Arab News (<)/em(>)(Enero 2, 2025); A un nivel más operativo, cabe señalar que el Roshn Group también ofrece apoyo financiero. También propiedad total del PIF, esta institución facilita indirectamente líneas de crédito a los desarrolladores que trabajan en sus enormes proyectos de vivienda. Más recientemente, lo ha hecho mediante un acuerdo de préstamo sindicado (2.400 millones de dólares) con cuatro bancos nacionales, a través del cual el Roshn Group respaldará las líneas de crédito para sus socios comerciales contratados.
En cierto sentido, los cambios impulsados por Salman han contribuido a cohesionar la burocracia, gracias a la cercanía personal entre la nueva élite ministerial y su participación conjunta en el CEDA. Sin embargo, al estar todos obligados a rendir cuentas únicamente hacia arriba, las relaciones entre ministerios, que nunca fueron especialmente sólidas, han quedado completamente desarticuladas.20Correspondencia personal del autor: febrero de 2025. La extrema verticalidad del sistema excluye del proceso de formulación de políticas a todos salvo a quienes están en la cúspide. Ninguno de los funcionarios nombrados por el príncipe heredero para liderar los ministerios proviene de las entidades que ahora dirige, lo cual genera confusión en los niveles burocráticos inferiores y una ejecución marcada por la incertidumbre. La organización administrativa del Estado se ha vuelto más densa y laberíntica. Esto ha dado lugar a una superposición de competencias y a situaciones en las que distintas entidades gubernamentales trabajan, abiertamente, en direcciones opuestas.21Hadi Fathallah, “Challenges of Public Policymaking in Saudi Arabia”, Commentary: Carnegie Sada Center (May 2019). David B. Jones, “King-makers or knaves? The role of consultants in domestic policymaking and governance in Saudi Arabia” in Mark C. Thmopson and Neil Quilliam (eds.)(<)em(>) Governance and Domestic Policymaking in Saudi Arabia: Transforming Society, Economics, Politics and Culture(<)/em(>) (I.B. Tauris: 2022).
Aunque el PIF no opera como una entidad clandestina, un informe reciente de auditoría de KPMG proporciona algunos datos básicos, aún persisten muchas incógnitas sobre sus operaciones. ¿Cómo explicar, por ejemplo, el aumento del 40 por ciento en los costos laborales en 2023 (una asombrosa suma de 15,9 mil millones de dólares)? 22Andrew Hammond, “The huge ambitions of PIF come at vast expense”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Septiembre 20, 2024). ¿O las discrepancias de cientos de miles de millones de dólares entre los activos contables y los activos realmente bajo su propiedad? ¿El giro en la estrategia de comercialización de bienes raíces de los megaproyectos, que ahora se dirigen a saudíes en lugar de extranjeros? ¿La rotación en la cúpula de proyectos como Neom y los informes sobre graves conductas indebidas por parte de sus altos ejecutivos?23Rory Jones, “The world’s biggest construction project is a magnet for executives behaving badly”, (<)em(>)Wall Street Journal (<)/em(>)(Septiembre 11, 2024).
La opacidad en los procesos de contratación sugiere, más bien, un cambio en los beneficiarios principales: la evidencia disponible señala a un puñado de familias —los Al Rajhi, al Muhaidib, Al Issa, al Zamil, al Subeaei y al Sudairi, muchas de las cuales tienen miembros jóvenes que coincidieron con el príncipe heredero durante su paso por Jadwa Investments— que están aprovechando al máximo la Visión 2030. Además, abundan los rumores de que el príncipe heredero y sus hermanos estarían recibiendo beneficios personales directos de muchos de los grandes desarrollos en marcha.24Correspondencia personal del autor, Febrero 2025.
La amalgama de nuevas agencias que conforman el gobierno paralelo genera ambigüedades sobre quién, exactamente, es responsable de las políticas públicas —y, por extensión, quién merece ser culpado. Al trasladar gastos y pasivos fuera del presupuesto oficial, esta configuración también oculta la verdadera magnitud de los compromisos financieros del Estado, al tiempo que confiere al príncipe heredero una autoridad casi leviatánica y le permite microgestionar la VS2030 y dirigir personalmente las operaciones de inversión.
Un mercado inmobiliario financiado por la deuda
Tras la primera Guerra del Golfo y durante el auge de las materias primas a comienzos de los años 2000, los responsables de política en Arabia Saudita intentaron extraer crecimiento y legitimidad política a partir del cemento, el vidrio y el acero. 25Rosie Bsheer, “The Property Regime: Mecca and the Politics of Redevelopment in Saudi Arabia”, (<)em(>)Jadaliyya (<)/em(>)(Septiembre 8, 2015); Michelle Buckley and Adam Hanieh, “Diversification by Urbanization: Tracing the Property-Finance Nexus in Dubai and the Gulf”, (<)em(>)International Journal of Urban and Regional Research (<)/em(>)38:1 (2014). Al igual que esos líderes anteriores, el príncipe heredero ha confiado al Estado la tarea de liderar nuevas industrias e integrar a ciertos capitales privados —tanto nacionales como extranjeros— en proyectos de desarrollo aguas abajo.26Para versiones anteriores, ver: Adam Hanieh,(<)em(>) Money, Markets, and Monarchies: The Gulf Cooperation Council and the Political Economy of the Contemporary Middle East(<)/em(>) (Cambridge University Press: 2018). Al igual que esos líderes anteriores, el príncipe heredero ha confiado al Estado la tarea de liderar nuevas industrias e integrar a ciertos capitales privados —tanto nacionales como extranjeros— en proyectos de desarrollo aguas abajo.27 Ver: Staff writer, “Saudi Arabia: ILO Forced Labor Complaint a Wake-up Call”, News Release: Human Rights Watch (June 5, 2024). El otoño pasado, un documental de ITV estimó que 21 mil trabajadores migrantes han muerto en obras de construcción desde el lanzamiento de la VS2030.28Staff Writer, “Saudi Arabia: ITV finds migrants constructing ‘The Line’ at megacity project, Neom, experience egregious labour rights abuse”, Business & Human Rights Resource Centre (Octubre 28, 2024).
El programa de vivienda de la VS2030 ha desatado una bonanza de contratos. En 2024, entidades estatales y paraestatales adjudicaron contratos por casi 147.000 millones de dólares, con los sectores de energía y construcción a la cabeza.29Mohamed Ali Omar and Junaid Ansari, “GCC Projects Market Update”, Report: Kamco Invest (Enero 2025).Middle East Economic Digest estima en 770.500 millones de dólares el valor de los proyectos que actualmente se encuentran en etapa de preejecución. Si se acota la mirada al sector inmobiliario, los proyectos encargados entre 2016 y 2024 superan los 164 mil millones de dólares, con otros 250.000 millones ya en camino.[/fn] La plena realización de los objetivos del príncipe heredero en materia de desarrollo inmobiliario e infraestructura tendría un costo de 1,3 billones de dólares. Pero si bien hay muchos elementos familiares en esta nueva oleada constructiva saudí, también abundan las novedades. Los capitales, las instituciones y la ingeniería financiera involucrados marcan un punto de quiebre. En toda su dimensión, estos cambios hablan de una ruptura parcial dentro del régimen de acumulación saudí.
Nombrada como la principal promotora del Consejo de Cooperación del Golfo [CCG, Gulf Cooperation Council] en 2024, la Compañía Nacional de Vivienda [NHC, National Housing Company] es la desarrolladora inmobiliaria principal de la VS2030. Planea llevar al mercado 600 mil unidades de vivienda para 2030, afirma haber generado 600 mil empleos en la economía el año pasado y proyecta ingresos de aproximadamente 14 mil millones de dólares en 2025.30Edmund Bower, “National Housing Company announces record revenue”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight(<)/em(>) (Enero 23, 2025).El PIF también posee amplias participaciones comerciales en el sector de la construcción y el desarrollo inmobiliario. En el frente de los contratistas, el PIF adquirió participaciones accionarías en cuatro grandes empresas constructoras a comienzos de 2023. 31 Las cuatro son: AlBawani Holding Company, Almabani General Contractors Company, El Seif Engineering Contracting Company y Nesma & Partners Contracting Company. Al momento de redactar este texto, el Fondo también se prepara para asumir el 36 por ciento de participación que actualmente posee el Ministerio de Finanzas en el Grupo BinLadin de Arabia Saudita.32El Ministerio de Finanzas (MoF) adquirió esta posición después de que los propietarios del Grupo BinLadin fueran coaccionados a pagar una penitencia por actos pasados durante la redada en el Ritz Carlton.
El despliegue de nuevas estructuras e infraestructuras bajo la VS2030 se está apoyando fuertemente en deuda pública. En los últimos años, el Ministerio de Finanzas ha emitido decenas de miles de millones en bonos y sukuk anualmente. Aramco también ha asumido deuda para apoyar indirectamente este proceso de construcción: en 2021 y 2024, la compañía emitió un total de 12 mil millones de dólares en bonos tradicionales e islámicos a mediano plazo, cuyos ingresos se usaron, entre otras cosas, para pagar dividendos al PIF. La Compañía Saudí de Refinanciamiento Inmobiliario también ha emitido bonos y sukuk, y se espera que las sociedades holding encargadas de los Giga Projects, como la que supervisa Neom, se sumen próximamente a la ola de emisiones.
La financiación mediante deuda de la VS2030 no se ha limitado a la emisión de títulos de renta fija. Entidades estatales y subestatales han tomado prestados miles de millones a través de acuerdos de líneas de crédito revolventes privadas. Por ejemplo, en 2023, el Ministerio de Finanzas firmó un préstamo sindicado a diez años por 10 mil millones de dólares destinado a la construcción, con el Banco Industrial y Comercial de China como prestamista principal.33Informe anual de la Saudi Debt Agency En enero de este año, el Ministerio recurrió a Abu Dhabi Islamic Bank, Crédit Agricole y Dubai Islamic Bank para obtener una línea de crédito revolvente por 2.500 millones de dólares con el mismo fin. 34Abeer Abu Omar, “Saudi Arabia starts 2025 with a $12 billion bond and PIF loan”, (<)em(>)BNN Bloomberg (<)/em(>)(Enero 6, 2025). A nivel descendente, la empresa holding del Giga Proyecto Roshn, una filial de propiedad total del PIF, también aseguró un préstamo sindicado por 9 mil millones de riyales saudíes (~2.400 millones de dólares) de parte de un consorcio de bancos nacionales a inicios de 2024.
Sin embargo, el actor más activo, por mucho, en el ámbito del crédito privado es el propio PIF. En 2021 y 2024, el Fondo obtuvo líneas de crédito por 15 mil millones de dólares, a tres años prorrogables hasta cinco, de parte de un consorcio internacional. En 2018 y 2022 también tomó préstamos por 11 mil y 17 mil millones de dólares, respectivamente, en forma de créditos corporativos generales sin garantía.35 Redactor del medio, “El PIF saudí consigue un préstamo sin garantía a 70 años por un récord de 17 mil millones de dólares”, (<)em(>)Arab News(<)/em(>) (30 de noviembre de 2022).Para diversificar aún más sus líneas de financiamiento privado, el PIF ingresó también al mercado de préstamos islámicos a comienzos de 2025. A través de una facilidad murabaha conforme a la sharía, el Fondo consiguió una línea de crédito revolvente por 7 mil millones de dólares de un consorcio de veinte bancos internacionales.36Redactor del medio, “A&O Shearman asesora en la primera facilidad murabaha sindicada del PIF”, Client News: A&O Shearman LLP (14 de enero de 2025).
Los bancos comerciales saudíes también se han apalancado para respaldar el proceso de construcción. Esto fue necesario debido al creciente desfase entre el crecimiento de los depósitos —relativamente débil, especialmente si se excluyen las entidades públicas— y la demanda de crédito. Esta última se disparó, sobre todo desde la pandemia, como resultado del auge de la construcción (impulsado por el Estado) y del incremento en la demanda de hipotecas (también respaldado por el Estado). Para financiar sus préstamos, los bancos saudíes comenzaron por vender miles de millones en letras del tesoro en los mercados domésticos. Al no ser esto suficiente para capitalizar sus necesidades, posteriormente emitieron miles de millones en bonos y sukuk en moneda extranjera. Si se grafican los pasivos externos frente al crédito otorgado a compradores de vivienda y constructores, queda claro hasta qué punto la deuda extranjera está lubricando el mercado inmobiliario.
Los engranajes de la deuda
La Visión Saudita 2030 ha transformado la manera en que el país se inserta en los mercados financieros. Durante el primer semestre de 2024, la emisión de bonos y sukuk denominados en dólares fue tan elevada que Arabia Saudita desplazó a China como el principal emisor de deuda en dólares entre los mercados emergentes, convirtiéndose en el primer país en hacerlo en doce años. El Reino se ubicó en la segunda posición al cierre de 2024, registrando un crecimiento interanual del 51 por ciento. En 2025, se espera que el mercado saudí de instrumentos de renta fija en dólares aumente aproximadamente otro 15 por ciento, superando los 500 mil millones de dólares.37Redactor del medio, “Saudi debt capital market to exceed USD 500 bn this year – Fitch ratings”, (<)em(>)Enterprise Saudi Arabia(<)/em(>) (5 de febrero de 2025). Con la agencia S&P elevando la calificación soberana de largo plazo, tanto en moneda extranjera como local, a A+, las emisiones de deuda probablemente se mantendrán en alza durante varios años. Los mercados de capital saudíes también están demostrando que poseen la liquidez y accesibilidad necesarias para desempeñar un papel a nivel internacional. En este sentido, la emisión de un bono de 2 mil millones de dólares por parte de China en la Bolsa Saudí el pasado noviembre ofrece el testimonio más claro del éxito que se está consolidando.38Tanto los montos de suscripción (39.730 millones de dólares) como los rendimientos (sólo unos pocos puntos básicos por encima de los bonos del Tesoro estadounidense de vencimientos equivalentes) dejaron huella. Matt Smith, “Investor demand lowers yields on China’s dollar bonds”, (<)em(>)Arabian Gulf Business Insight(<)/em(>) (6 de enero de 2025).
La presencia de Arabia Saudita en el entramado financiero global no es, por supuesto, algo nuevo. Gracias al reciclaje de los petrodólares, Riad ha sido durante mucho tiempo una fibra constitutiva de Wall Street y de los prestamistas en eurodólares. Con el auge de los megaproyectos a comienzos y mediados de los años 2000, también se establecieron relaciones de financiamiento orientadas al ámbito interno con bancos como HSBC y Deutsche Bank.39Ver: Buckley and Hanieh (2013). No obstante, la VS2030 dio lugar a tres grandes transformaciones.
En primer lugar, la VS2030 invirtió la dirección principal de los flujos de capital: en lugar de que los petrodólares salgan del país, ahora es la deuda (y, en menor medida, el capital accionario) la que entra con fuerza y vincula a Arabia Saudita con las redes financieras externas. Esta inversión no es del todo sin precedentes: a comienzos de los años noventa, la caída de los ingresos petroleros llevó a un amplio endeudamiento externo y al surgimiento de un dinámico mercado de bonos del tesoro que fue muy bien recibido por inversionistas extranjeros.40Correspondencia del autor, Diciembre 2024: Paris. Ver también: Muhammad al Jasser and Ahmed Banafe,”The development of debt markets in emerging economies: the Saudi Arabian experience”, Paper no.11: Bank for International Settlements (2002). Sin embargo, la dirección predominante de los flujos de capital hoy contrasta con el resto de la historia reciente del país.
En segundo lugar, la VS2030 está llevando el uso del apalancamiento a niveles sin precedentes. Aunque ni el Estado ni el país están cerca de enfrentar preocupaciones sobre la sostenibilidad de la deuda, como lo demuestra la calificación de S&P y el hecho de que los pagos de intereses sólo absorben el 3,6 por ciento del presupuesto en términos tanto relativos como nominales, la magnitud de la deuda externa ha generado obligaciones de peso significativo.41Stephane Alby, “EcoPerspectives 1(<)sup(>)st(<)/sup(>) Quarter 2025: Saudi Arabia”, BNP Paribas (Enero 2025)
En tercer lugar, la VS2030 está diversificando los canales financieros y las instituciones que conectan a Arabia Saudita con el resto del mundo. A través de la emisión de bonos soberanos, se ha incorporado a todos los principales colocadores globales —entre ellos HSBC, JP Morgan, Standard Chartered, Citi, Bank of China, Mizuho Financial Group, Goldman Sachs y BNP Paribas.42Matt Smith, “Saudi Arabia leads international bond issuance”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Septiembre 5, 2024) A través de los compradores a los que apuntan los colocadores primarios de estos bonos, también han quedado vinculados a Arabia Saudita los grandes gestores de activos y fondos indexados habituales. Por su parte, el endeudamiento de los bancos comerciales sauditas, junto con los acuerdos de financiamiento privado organizados por el PIF, están conectando a bancos de los principales centros financieros del mundo con el auge de la construcción. En ciertos casos, filiales bancarias locales, como el Saudi British Bank de HSBC y la Banque Saudi Fransi de Credit Agricole, posicionan de forma aún más directa a estas instituciones financieras extranjeras en el centro de la actividad.
Las adquisiciones de acciones en bolsas públicas tanto en Arabia Saudita como en mercados bursátiles extranjeros, abren el acceso a otros actores. Las participaciones extranjeras en grandes desarrolladores como Dar Al Arkan (y su empresa matriz) conectan a muchas casas de inversión internacionales con la VS2030.43Nirmal Narayanan, “Foreign investments surge in Saudi stocks, reaching $1.02 bn in September”, (<)em(>)Arab News (<)/em(>)(Octubre 9, 2024) Regulaciones que anteriormente bloqueaban la inversión extranjera en bienes raíces en La Meca y Medina fueron levantadas de manera reciente, lo que sugiere que el canal accionario pronto atraerá más capital extranjero.44Staff Writer, “Saudi Arabia allows foreigners to invest in firms with property in Mecca, Medina”, (<)em(>)Reuters (<)/em(>)(Enero 27, 2025).Acuerdos más pequeños han integrado a acreedores de menor escala en el entramado financiero de la VS2030, incluidas instituciones públicas. Por ejemplo, la agencia estatal italiana de crédito a la exportación [SACE, Servizi Assicurativi del Commercio Estero], emitió garantías de préstamo por un valor de 3 mil millones de dólares para el Giga Proyecto Neom el pasado mes de enero.45Staff Writer, “Saudi Arabia’s PIF signs $3 billion agreement with Italian export credit agency”,(<)em(>) Reuters (<)/em(>)(Marzo 5, 2025)
Visto en su totalidad, el engranaje financiero detrás de la VS2030 ha transformado de manera sustancial la relación del Estado y la economía saudita con el mundo que los rodea. Como nunca antes, una amplia gama de capitales extranjeros ha tomado posiciones directas en las ganancias que se están extrayendo del entorno construido del país. A través de los engranajes de la deuda, la integración de Arabia Saudita en los mercados financieros globales también se ha profundizado considerablemente.
Un auge global de contratistas
Los acuerdos de contratación también han transformado la relación del Estado saudita con los capitales extranjeros. Multinacionales de todas partes del mundo están hoy sobre el terreno, trabajando en cientos de proyectos en curso. La construcción del metro de Riad por sí sola involucró a empresas como Bechtel (Estados Unidos), Siemens (Alemania), Alstom y Avant Première (Francia), Webuild (Italia), FCC (España) y Samsung (Corea del Sur). Un breve recorrido por la extensa red de obras de infraestructura y desarrollo inmobiliario permite dimensionar la magnitud de esta constelación global.
Lista de socios internacionales involucrados en la VS2030
FIRMA
PAÍS
PROYECTO
WeBuild
Italia
Neom: inversión conjunta con Sajco para una línea de tren de alta velocidad
WeBuild
Italia
Trojena Dam Project
PowerChina
China
Neom
Baosteel
China
Inversión conjunta con Aramco y PIF
China State Construction Engineering Corporation
China
Inversión conjunta con Diriyah Company y El Seif Engineering Contracting Co.
China Energy Engineering Corp
China
Photovoltaic (PV) project
Jinka Solar
China
Proyecto fotovoltaico
Bauer Group
Alemania
Neom: Fundación
Kent
Reino Unido
Inversión conjunta con Nesma & Partners
Aecom
Estados Unidos
Neom: Infraestructura y soporte geotérmico
Jacobs Engineering
Estados Unidos
Neom: Asesorías en construcción
Air Products
Estados Unidos
Neom: Inversión conjunta con ACWA power para la producción de hidrógeno verde
Kolin Construction
Turquía
Infraestructura Trojena
Samsung
Corea del Sur
Inversión conjunta con al Rushaid Petroleum Investment Company
FCC
España
Metro Riyadh
Hill International, Italferr, Sener, Chinese Engineering Construction Company
Estados Unidos, Italia, España, China
Puente Riyadh-Jeddah
Orascom Construction, Hassan Allam Construction, Talaat Moustafa Group
Egipto
Alianza con National Housing Company
Algunas empresas extranjeras han ganado contratos de forma independiente. Otras han sido integradas en el proceso de construcción mediante empresas conjuntas con firmas privadas o estatales. En un momento marcado por el estancamiento en Europa y la proximidad a la crisis en gran parte de Asia occidental, esto significa que la estructura de los balances y las perspectivas de rentabilidad de muchas compañías dependen de las oportunidades que ofrece la (re)construcción de Arabia Saudita.
Al mismo tiempo, diversas medidas como los seguros de cumplimiento, los programas de capacitación y el apoyo a la integración de cadenas de suministro están en marcha para fortalecer a las pequeñas empresas locales en Arabia Saudita.46Reina Takla, Nirmal Narayanan, “Saudi Arabia launches new financing products to boost construction sector”, (<)em(>)Arab News (<)/em(>)(Febrero 14, 2025). Con o sin la intención de los formuladores de políticas, la VS2030 también está permitiendo que intermediarios de bajo nivel en el mercado de la mano de obra para la construcción obtengan ganancias. Aprovechando vacíos legales relacionados con las cuotas de saudización (y sacando provecho de las diferencias en derechos legales según la ciudadanía), hoy en día los emprendedores tassatur están obteniendo cuantiosas rentas por el despliegue de trabajadores no nacionales en los sitios de obra.47Anita Hammer y Ayman Adham, “Mobility power, state and the ‘sponsored labour regime’ in Saudi capitalism”, (<)em(>)Work, Employment and Society (<)/em(>)37:6 (2023). Para los relativamente pocos, pero muy bien capitalizados ahorradores sauditas, el mercado accionario del país ofrece una forma indirecta de beneficiarse—de facto con respaldo estatal—del programa VS2030. Quienes tienen participaciones en los bancos comerciales del país, los principales financiadores de las construcciones, están cosechando los frutos de ganancias récord: en 2024, los beneficios netos del sector aumentaron un 14 por ciento, superando los 80 mil millones de riyales saudíes (unos 21.330 mil millones de dólares). Con índices de reparto de dividendos del 50 por ciento y aumentos asociados en las valoraciones, es un buen momento para quienes poseen acciones bancarias.48Anton Lopatin and Redmond Ramsdale, “Saudi bank earnings aided by lower interest rates, despite liquidity tightening”, Non-rating Action Commentary: FitchRatings (Marzo 10, 2025). Quienes han invertido en los numerosos fondos de inversión inmobiliaria cotizados en bolsa [REITs, Real Estate Investment Trusts] del país, o en sus principales productores de materiales de construcción, también están recibiendo pagos de dividendos significativos.49Zeina Nasreddine and Mohamed Damak, “Saudi Arabia Banking Sector Outlook 2025: Vision 2030 Momentum Continues”, Report: S&P Global Ratings (January 2025).
El gran dinero se está acumulando en manos de los actores con posiciones clave en el financiamiento del boom de construcción impulsado por VS2030—y en quienes controlan empresas que se benefician de la adquisición pública, la contratación de proyectos y la incorporación (parcial o total) al PIF. Los grandes herederos del sector bancario—representantes de las familias al Rajhi, Olayan, al Sharbatly, al Muhaidib, al Jarallah, al Subeaei, al Mojel, al Zamil y al Issa, entre otras—están en la cima. A través de sociedades de cartera y conglomerados multisectoriales, muchas de estas mismas personas duplican sus ganancias también en el sector de la construcción. Allí, los contratos derivados de VS2030, combinados con exenciones del IVA para las actividades inmobiliarias y la disponibilidad de una fuerza laboral sumamente vulnerable proporcionada por el Estado, les permiten amasar fortunas enormes. La Institución Real de Tasadores Colegiados [RICS, Royal Institution of Chartered Surveyors] estima que, en conjunto, las empresas constructoras sauditas disfrutan actualmente de márgenes de ganancia superiores al 60 por ciento.50S Redactor del medio, “Saudi Arabia’s Construction Sector: A Gateway to Unprecedented Opportunities”, R Consultancy Group: publicación en LinkedIn (3 de abril de 2024). Para aquellas que operan en sectores más amplios, la incorporación al PIF ha contribuido a transformar empresas privadas ya consolidadas en campeonas nacionales. Tal ha sido el caso de los desarrolladores Almabani General Contractors y AlBawani Holding Co., así como del gigante energético Acwa Power y las siderúrgicas Hadeed y Rajhi Steel, entre otras.
Una nueva sociología de la vivienda
El Programa de Vivienda de la VS2030, que fijó como objetivo principal alcanzar un 70 por ciento de propiedad de vivienda para 2030, surgió de esta serie de iniciativas políticas, financieras y comerciales. A medida que continúa la construcción a gran escala, ya se empiezan a definir ganadores y perdedores. Quienes ya poseían propiedades en Riad, por ejemplo, han disfrutado de una apreciación significativa en los ingresos por alquileres y en el valor de sus activos, mientras que las élites de ciudades secundarias como Yeda y Dammam no han tenido la misma suerte.51 Tomando 2024 como ejemplo, los valores de las propiedades aumentaron en Riad casi un 10 %, frente a solo un 1 por ciento en Yeda y Dammam. Véase: Oliver Morgan, Mohamed Mousa, Manika Dhama, Middle East Real Estate Predictions 2025: KSA Market Review. Reporte: Deloitte (enero de 2025); CBRE Research, Saudi Arabia Real Estate Market Review Q2 2024, Reporte: CBRE (agosto de 2024). Del lado de los desarrolladores, solo los bancos que han logrado aprovechar fusiones y flujos de deuda para ampliar sus balances están surfeando la ola de beneficios impulsada por el aumento del crédito hipotecario y los préstamos al sector inmobiliario y de la construcción.[/fn] Los residentes de zonas designadas para ciertos proyectos de renovación de lujo—como el grupo de entre 500 mil y 1 millón de personas desalojadas de barrios en torno al casco antiguo de Yeda—han perdido sus hogares. En cambio, quienes han adquirido tierras o propiedades mediante declaraciones de utilidad pública han obtenido mucho sin dar nada a cambio. 52 Consulta: Redactor del medio, “Saudi Arabia: ‘Unfathomable’ Jeddah demolitions uproot hundreds of thousands”, (<)em(>)Middle East Eye(<)/em(>) (28 de enero de 2022).
Para avanzar en los objetivos de propiedad de vivienda de la VS2030 desde el lado de la demanda, el Banco Central aumentó en 2018 la proporción máxima préstamo-valor para compradores de vivienda por primera vez, pasando del 85 por ciento al 90 por ciento. Más importante aún, quizás, el Ministerio de Finanzas capitalizó el Fondo de Desarrollo Inmobiliario [REDF, Real Estate Development Fund] para apoyar directamente a los compradores, cubriendo los pagos del IVA de quienes adquirían su primera vivienda y subsidiando parte de sus pagos iniciales y préstamos hipotecarios. A través de su empresa subsidiaria, la Compañía Saudita de Servicios de Garantías Hipotecarias [SMGSC, Saudi Mortgage Guarantees Services Company], el REDF también ofrece garantías hipotecarias y otros seguros diseñados para reducir el riesgo de los prestamistas. Gracias a estos mecanismos, la institución ha subsidiado siete de cada diez hipotecas vigentes. Sus esfuerzos fueron clave para impulsar el extraordinario aumento del crédito hipotecario minorista en el sector bancario comercial. Desde 2016 hasta los años de la pandemia, los datos muestran un crecimiento acelerado en la concesión de créditos a compradores de vivienda. Luego de una ligera desaceleración en 2022 y 2023, el volumen de préstamos volvió a subir en 2024, acercándose nuevamente a máximos históricos. En total, el stock de préstamos hipotecarios minoristas en los balances de los bancos comerciales saudíes creció más de un 600 por ciento en el período analizado.
Por el lado de la oferta, las garantías de crédito para desarrolladores, los impuestos introducidos sobre terrenos vacíos y un puñado de medidas específicas han intentado abordar los problemas de asequibilidad. La Iniciativa de Vivienda de Desarrollo canaliza subsidios estatales a contratistas que trabajan en proyectos de vivienda para personas de bajos ingresos. La Compañía Nacional de Vivienda [NHC, National Housing Company] también se ha comprometido a ofrecer sus unidades a un precio 20 por ciento por debajo del valor de mercado. Probablemente el componente más importante de la estrategia de oferta de VS2030 son diversas iniciativas —muchas lideradas por la SRC— orientadas a convertir las viviendas en activos financieros líquidos. Actualmente, la SRC y Hassana Investment Company —el brazo de inversión del fondo de pensiones y seguridad social de Arabia Saudita— están desarrollando un mercado de valores respaldados por hipotecas, con el apoyo técnico de Blackrock y King Street Capital.53Nadin Hassan, “Saudi Arabia’s NHC to offer affordable homes 20% below market rates, CEO says”, (<)em(>)Arab News (<)/em(>)(Enero 28, 2025).
Las adquisiciones recientes por parte de la SRC de carteras hipotecarias de bancos comerciales, operaciones que además liberan espacio en los balances de estos bancos, también forman parte de este proceso de creación de mercado.54 Redactor del medio, “SNB offloads SAR 3.4 bn mortgage portfolio to Saudi Real Estate Refinance”, (<)em(>)Enterprise Saudi Arabia(<)/em(>) (1 de marzo de 2025). La conversión de la vivienda en un activo financiero se ha impulsado aún más gracias a la aprobación, en octubre de 2016, de regulaciones para los fideicomisos de inversión inmobiliaria por parte de la Autoridad del Mercado de Capitales. Desde entonces, se han creado y listado dieciséis REITs en la bolsa saudita, ofreciendo a inversionistas nacionales e internacionales una forma indirecta de participar en el mercado de la vivienda. Cabe destacar que los REITs más grandes están gestionados por la casa de inversión de la familia al Rajhi y por Jadwa Investments, esta última, la firma donde el príncipe heredero dio sus primeros pasos profesionales a comienzos de la década de 2010.
Este conjunto de políticas ha elevado la tasa de propiedad de vivienda entre los ciudadanos sauditas a un rango estimado de entre el 62 por ciento y el 65 por ciento.55International Monetary Fund, “Financial Sector Assessment Program” (2024): 12. Valentina Pasquali, “Saudi Arabia wows US investors to bolster housing sector”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Septiembre 9, 2024). Para quienes han logrado ingresar a las filas de propietarios tras la implementación de VS2030, la combinación de la valorización de las viviendas y las altas tasas de interés (incluso después de los subsidios estatales) ha llevado los niveles de deuda a territorios relativamente peligrosos. Actualmente, las razones de servicio de la deuda frente al ingreso promedian alrededor del 40 por ciento.56 Fondo Monetario Internacional (2024) Estas obligaciones de pago dejan poco margen presupuestal y casi ninguna capacidad para absorber choques.
La presión se intensifica aún más por el hecho de que la mayoría de los hogares saudíes tienen pocos ahorros. Las cifras de 2018, las más recientes disponibles, documentan una tasa promedio de ahorro equivalente al 1,6 por ciento del ingreso disponible anual, y el 45 por ciento de los saudíes reporta no tener ahorros en absoluto. Dado que los salarios reales se han mantenido estancados en los años posteriores y el costo de vida ha aumentado considerablemente —una realidad que se refleja en la creciente dependencia de la deuda para financiar no solo gastos importantes como automóviles y educación, sino también el consumo diario—, es probable que esa tasa del 1,6 por ciento sea hoy incluso más baja.57Ver: “The Saudi Report: Part One”, Report: Knight Frank (2024). También: Alotaibi Mohamed Meteb, “The conspicuous consumption phenomenon in Saudi Arabia”,(<)em(>) Prague Economic Papers(<)/em(>) 33:6 (2024).Ibrahim Tawfeeq Alsedrah, “Determinants of the personal savings rate in the Kingdom of Saudi Arabia using time saving deposits”, (<)em(>)Heliyon (<)/em(>)10:3 (Febrero 2024) Todo esto implica que muchas de las nuevas familias propietarias están asumiendo niveles de riesgo sin precedentes a raíz de la transición hacia la vivienda propia. Para muchas de ellas, asegurar el presente depende de mantener su empleo a toda costa. Y asegurar el futuro, al menos en parte, depende de que su vivienda aumente de valor.
La nueva construcción de vivienda también ha generado una desconexión entre el tipo de propiedades que están saliendo al mercado y las que realmente se necesitan para aumentar los niveles de propiedad. 58 El precio promedio de una villa de cuatro habitaciones en Riad actualmente es de 2.8 millones de riyales saudíes (aproximadamente 700.000 dólares). Se estima que la mayoría del millón de nuevas unidades que saldrán al mercado entre ahora y 2030 tendrán un precio superior al millón de dólares. Knight Frank (2024): 40. El presupuesto de vivienda del 70 por ciento de los ciudadanos sauditas está por debajo del precio promedio de una villa en Riad. 59Ibid. Según el Fondo Monetario Internacional, el 80 por ciento de los prestatarios minoristas son empleados del gobierno.60Nadim Kawach, “Saudi Arabia plans cash pay-offs to cut public sector jobs”, (<)em(>)Arab Gulf Business Insight (<)/em(>)(Enero 13, 2025); International Monetary Fund, “Staff Report: Saudi Arabia Article IV Consultation”, (Septiembre 2024).Los esfuerzos de consolidación fiscal del Estado se han centrado en reducir el número de funcionarios públicos, una agenda que se ha impulsado en parte mediante planes de retiro voluntario, pero sobre todo a través de congelamientos en la contratación. Este patrón de endeudamiento revela, así, la exclusión de las generaciones más jóvenes del mercado inmobiliario.61Ciertamente hay excepciones a la tendencia. La riqueza familiar permite que algunos la sorteen. Las diferencias salariales mediadas por la educación también están permitiendo que una fracción relativamente pequeña de los trabajadores jóvenes del sector privado se convierta en prestatarios viables. Véase Knight Frank (2024) y Fondo Monetario Internacional, “Article IV Consultation”: 48.
Las oportunidades de empleo en el sector privado que ha generado la VS2030 están concentradas en industrias de baja productividad, como la construcción, el comercio mayorista y minorista, y los servicios de hospitalidad. Para la mayoría de los jóvenes que intentan abrirse paso en este mercado laboral —y especialmente para las mujeres—, esto implica una combinación de bajos ingresos y escasa movilidad económica. Con el aumento del valor de los arriendos en la mayoría de los centros urbanos, los niveles de ahorro, inexistentes en la práctica, se vuelven estructurales: en promedio, un 2 por ciento para personas entre los 26 y 29 años, 4 por ciento para quienes tienen entre 30 y 34, y -4 por ciento para quienes tienen entre 36 y 39. Las probabilidades de convertirse en propietario son mínimas. En una ciudad como Riad, donde desde 2020 los precios de las casas han subido un 81 por ciento y los de los apartamentos un 56 por ciento, quedar por fuera del acceso a estos activos equivale, en la práctica, a quedarse sin futuro.
El modelo saudí
Desde que comenzaron las grandes importaciones de mano de obra extranjera en la década de 1960, la expresión local de la clase social en Arabia Saudita ha estado mediada por la nacionalidad y, como señala Adam Hanieh, por la espacialización. Los trabajadores extranjeros, sujetos a una explotación intensa y a la deportación discrecional, han sido al mismo tiempo la base de la acumulación de capital y una válvula de escape social en tiempos de crisis. Aunque la espacialización sigue funcionando como un principio organizador de la sociedad y el capitalismo saudí, la VS2030 ha cambiado la forma en que la clase social opera dentro de la población ciudadana nacional. En el pasado, las divisiones sociales entre los ciudadanos sauditas se habían aplanado en buena medida mediante políticas públicas. Si bien la política, la religión, el género y la geografía generaban desigualdades profundas, el empleo público y la extensión de subsidios y otras transferencias consolidaron una amplia clase media.
En el momento actual, esas políticas igualadoras están siendo gradualmente retiradas, e incluso revertidas. La propiedad de activos, más que un empleo estatal y el ingreso que conlleva, es ahora lo que determina la posición de clase. En cierto sentido, esto da continuidad a una tendencia impulsada inicialmente por el colapso de los ingresos laborales a mediados de los años 2000: entre 2007 y 2018, el ingreso promedio de los hogares aumentó sólo un 5,3 por ciento, es decir, menos del 0,5 por ciento anual, mientras que el gasto promedio del hogar creció un 38 por ciento en el mismo periodo.62KPMG (2020): 3 Sin embargo, el presente es novedoso porque la estancación de los ingresos laborales persiste mientras que los precios de los activos se disparan como resultado de la VS2030. Esta divergencia se asemeja a la que se ha observado en Estados Unidos, Reino Unido y Australia.63See: Lisa Adkins, Melinda Cooper, and Martijn Konings, “Class in the 21(<)sup(>)st(<)/sup(>) century: Asset inflation and the new logic of inequality”, (<)em(>)Economy and Space (<)/em(>)53:3 (2021). En esas sociedades, las ganancias de capital, los ingresos por capital y las transferencias de riqueza intergeneracional se han convertido en el nuevo lenguaje de la clase social. El contraste en Arabia Saudita entre la caída de los salarios reales para los ciudadanos saudíes desde 2021 y el auge de los precios de la vivienda desde ese mismo año sugiere que el país va por la misma vía.
La Arabia Saudita de Mohammed bin Salman vincula el crecimiento a la formación de capital fijo y adopta al Estado como planificador y actor del mercado. Pero lo hace a través de la financiarización de la vivienda y el consumo financiado con deuda. El resultado es un Estado hipertrofiado sin la competencia necesaria: un territorio lleno de estructuras e infraestructuras que solo generan utilidad económica durante su construcción; un clientelismo distinto en forma, pero no en fondo, al que lo precedió; una sociedad de consumo cada vez más endeudada; un mercado laboral que genera demanda sobre todo en sectores de baja productividad; y un mercado de vivienda impulsado por el riesgo, la especulación y la exclusión. Aunque la VS2030 podría ofrecer un camino más viable hacia el crecimiento económico a largo plazo, es poco probable que ese camino conduzca a la paz social. Una mezcla de espectáculo y represión podría bastar para mantener la estabilidad política del país. Pero bajo la superficie fermentarán mucho dolor, resentimiento y privación.
La cuarta conferencia de las Naciones Unidas sobre la Financiación para el Desarrollo, que concluyó en Sevilla a principios de este mes, fue una reunión de alto riesgo. La crisis climática se acelera mientras se debilitan los compromisos climáticos; la ayuda oficial al desarrollo se reduce mientras el servicio de la deuda está destrozando los presupuestos de educación y salud de los países pobres. El resultado negociado de la conferencia, conocido como el “Compromiso de Sevilla”, es desigual. Las mismas fuerzas que están detrás de la crisis climática y de la deuda —las dos alas del capital, las grandes finanzas y las grandes tecnologías— han reforzado su control sobre las ambiciones de un “desarrollo transformador”. Alrededor de 6.000 lobistas corporativos (casi la mitad del total de asistentes) abarrotaron las salas plenarias de Sevilla, vendiendo “financiación combinada”, “movilización de capital” e “Inteligencia Artificial para los ODS”, mientras los delegados del Sur pedían alivio de la deuda y financiación para el clima.
Sobre el papel, el Compromiso respaldaba un proceso intergubernamental de las Naciones Unidas para la arquitectura de la deuda (con cláusulas de exclusión voluntaria para los países ricos), la justicia fiscal y la protección social. En realidad, recicló el pensamiento mágico del enfoque “Billions to Trillions”, que se había convertido en dogma en la conferencia de Adís Abeba hace una década, es decir, que el desarrollo solo será posible si es invertible, si puede movilizar capital privado. El Compromiso añadió una salvedad notable: los inversores deben prestar más atención a los resultados del desarrollo. BlackRock, según supimos en Sevilla, debería garantizar que su hospital “invertible” en la India, subvencionado en parte con fondos concesionales y en parte con el gasto sanitario local, cumpla los ODS. Pero la verdadera batalla se libró en otro lugar. Mientras los activistas contra la deuda debatían principios, el “complejo de reducción del riesgo”—lobbyistas, ministerios de finanzas y bancos multilaterales— se centraba en un único objetivo: cómo impulsar el capital privado hacia activos de desarrollo.
Aun así, el multilateralismo sobrevivió a Sevilla. Su siguiente etapa será la COP30 en Belém, en noviembre. Los anfitriones brasileños se encuentran en una delicada situación geopolítica. Por primera vez desde que llegó al poder en 2012, Xi Jinping, presidente de China, desestimó la reunión de los países BRICS celebrada en julio en Río de Janeiro, lo que suscitó especulaciones sobre la cohesión del grupo y su futuro como alternativa a la hegemonía occidental (estadounidense). En represalia por lo que calificó de “maltrato legal” al expresidente Jair Bolsonaro, Trump amenazó con imponer aranceles del 50 por ciento a Brasil. Por su parte, aunque insiste en que “Brasil pertenece a los brasileños”, Lula se ha cuidado de no antagonizar en exceso a Estados Unidos. Por ejemplo, Brasil asistió a la Conferencia de Emergencia del Grupo de La Haya para Gaza, convocada por Sudáfrica y Colombia en Bogotá, pero no se sumó a los doce países que anunciaron sanciones formales contra Israel.
¿Qué significa esto para el liderazgo de Brasil en el multilateralismo climático? Las partes de la COP29 celebrada en Bakú acordaron una Hoja de Ruta de Bakú a Belém. Han pedido a “todos los actores que trabajen juntos para permitir la ampliación de la financiación” a los países en desarrollo para la acción climática, por un importe de “al menos 1,3 billones de dólares al año para 2035”. Brasil se encarga de elaborar esa Hoja de Ruta y de crear consenso al respecto hasta que se celebre la reunión de Belém en noviembre.
Con ese fin, y como primer paso, Brasil puso en marcha en abril el Círculo de Ministros de Finanzas de la COP30. Es significativo que los ministros de Finanzas, y no los de Clima o Medio Ambiente, sean los primeros interlocutores en las negociaciones mundiales sobre el clima. Como señaló el difunto economista malauí Thandika Mkandawire, el Consenso de Washington convirtió a los ministerios de Finanzas en ejecutores de la ortodoxia neoliberal. Los ministerios de Finanzas, que antes se limitaban a acomodar las decisiones de los ministerios de gasto y planificación —los ministerios de Comercio, Industria, Educación y Agricultura—, ganaron terreno en los años sesenta y setenta, y se libraron “guerras palaciegas” a medida que el paradigma del desarrollo pasaba de la planificación al Consenso de Washington. La visión desarrollista de los economistas de los ministerios de gasto dio paso a los “guardianes del gasto” tecnocráticos. Reconociendo que cualquier visión transformadora debe ser aprobada por los guardianes designados del neoliberalismo, Brasil no tuvo más remedio que convocar a los ministros de Finanzas. Y si hay “interlocutores comprensivos” locales para el paradigma del desarrollo invertible del Consenso de Wall Street, entonces deben ser los ministros de Finanzas quienes encuentren un enorme atractivo en la promesa de Billions to Trillions para reducir el riesgo, según la cual pequeñas cantidades de dinero público pueden activar el poder del dinero privado.
La “Hoja de ruta de Bakú a Belém hacia 1,3 billones de dólares” apela a la reducción del riesgo en su propio título: se movilizarán fondos públicos y privados para recaudar esos 1,3 billones de dólares. Brasil tiene que elaborar esa hoja de ruta y crear consenso en torno a ella hasta la reunión de Belém. Por lo tanto, ha propuesto cinco prioridades estratégicas para el Círculo de Ministros de Finanzas de la COP30:
Reformar los bancos multilaterales de desarrollo
Ampliar la financiación en condiciones favorables y los fondos para el clima
Crear plataformas nacionales e impulsar la capacidad interna para atraer inversiones sostenibles
Desarrollar instrumentos financieros innovadores para la movilización de capital privado
Reforzar los marcos normativos para la financiación climática.
Las prioridades 1, 3 y 4 buscan mejorar el ecosistema institucional de reducción del riesgo, que, para muchos en Sevilla, ha fracasado hasta ahora. Los defensores de la reducción del riesgo tienen una explicación sencilla: no hay suficientes proyectos en los que invertir, no porque los inversores quieran obtener altos rendimientos ajustados al riesgo del desarrollo, sino porque la parte “pública” de la asociación público-privada no ha cumplido con la mejora institucional prometida. La reforma de los Bancos de Desarrollo, también incluida en la agenda de Sevilla, se centra exclusivamente en mejorar su capacidad para movilizar financiación privada, mediante instrumentos como los ratios de movilización, la plataforma de garantías del Banco Mundial y otras medidas de coordinación entre instituciones. Las plataformas nacionales, promovidas como mecanismos de coordinación de las principales partes interesadas y de propiedad de los propios países, tienen por objeto allanar los obstáculos a la “inversión” que han caracterizado hasta ahora los esfuerzos de desarrollo invertibles.
Sin embargo, las Alianzas para una Transición Energética Justa (JETP) en Sudáfrica, Vietnam, Indonesia y Senegal no son alentadoras para los defensores de la reducción del riesgo. Adam Tooze las bautizó en su momento como “los tigres de papel de la geopolítica climática occidental”, y poco ha cambiado desde entonces. Las coaliciones de financiadores privados, donantes y gobiernos locales que integran las JETP no han movilizado los miles de millones que prometieron, y es poco probable que lo hagan sin la participación de Estados Unidos. En cambio, las JETP han sido un vehículo para legitimar la privatización del sector energético. Por ejemplo, la JETP de Sudáfrica se centra actualmente en reducir el riesgo de las inversiones privadas en transmisión.
La JETP de Vietnam ofrece un caso fascinante de un país que puede flexionar su músculo transformador contra la reducción del riesgo una vez que su Gobierno acepta que los rendimientos privados son excesivos. Vietnam se ha beneficiado de las actuales tensiones geopolíticas, ya que muchas empresas occidentales se han trasladado fuera de China para diversificar sus cadenas de valor. Apple, Samsung o Intel se han trasladado allí, atraídas en parte por la estrategia de energía renovable de Vietnam. De hecho, desde 2017, la empresa estatal vietnamita EVN ha comprado energía renovable a precios superiores a los del mercado, una subvención para reducir el riesgo destinada a atraer a los inversores extranjeros. Al quedar atrapada en una estrategia de reducción del riesgo de alto coste, las pérdidas de EVN alcanzaron los 1.000 millones de dólares en 2023. En respuesta, el gobierno vietnamita decidió revocar esas condiciones favorables, lo que provocó la “ira” de los inversores por el supuesto incumplimiento de los contratos de suministro eléctrico.
La prioridad 2, ampliar la financiación en condiciones favorables y los fondos climáticos, también forma parte del desarrollo de la capacidad de reducción del riesgo. Podría suponer la orientación de la financiación en condiciones favorables hacia fondos climáticos privados, como la Climate Finance Partnership de BlackRock, puesta en marcha con financiación en condiciones favorables de Japón, Alemania y Francia. Su informe de impacto de 2025 se jacta de una serie de proyectos exitosos de “energía invertible”, entre los que se incluye Lake Turkana Wind Power, el mayor proyecto privado de energía renovable de Kenia. La ficha del proyecto del lago Turkana confirma una vez más que el guiño del Compromiso de Sevilla a los “resultados de desarrollo” invertibles necesita un marco institucional más estricto para regular la reducción del riesgo, como detallé en mi primer análisis desde Sevilla. Según BlackRock, el lago Turkana está obteniendo resultados en materia de ODS en materia de energía renovable, agua, acceso a la electricidad, etc. Pero esto es muy engañoso.
Lake Turkana Wind Power es un ejemplo flagrante de extractivismo verde disfrazado de soberanía energética. Ha atado a la empresa estatal Kenya Power a un costoso acuerdo de compra de energía (PPA) de veinte años. A finales de 2024, una comisión parlamentaria keniana pidió a la Comisión de Ética y Anticorrupción y a la Dirección de Investigaciones Criminales que investigaran a los funcionarios estatales que firmaron el acuerdo de energía mientras que el Gobierno impuso una moratoria a los PPA. Los sindicatos locales fueron más allá y exigieron que Kenia “revocara todos los PPA firmados con diversos productores independientes de energía y renegociara contratos mejores, flexibles y que también previeran el pago en chelines kenianos”.
De hecho, la estrategia de “energías renovables invertibles” resultó ser más que una bomba de relojería fiscal. Socava el desarrollo transformador. Al imponer al país el segundo coste energético más alto del continente, ha erosionado el margen de maniobra para una política industrial verde y ha socavado la competitividad de los fabricantes locales. Kenia podría intentar seguir los pasos de Vietnam y renegociar esos contratos, pero cualquier medida que se perciba como un obstáculo a la movilización de capital privado provocaría una oleada de indignación.
Hay que reconocer que Brasil ha intentado cambiar de rumbo en la Prioridad 2 con su iniciativa Tropical Forest Forever Facility (TFFF). Si el concepto se lleva a cabo, se crearía un fondo de financiación mixta (el Tropical Forest Investment Fund, TFIF) para movilizar capital privado para el Estado, en lugar de para los propietarios privados de infraestructuras invertibles. Brasil quiere que el TFIF recaude 25 mil millones de dólares en préstamos en condiciones favorables de los países ricos (aunque el compromiso de Estados Unidos está ahora en duda) y que luego emita otros 75 mil millones de dólares en deuda (presumiblemente bonos de renta fija), cuyos ingresos se invertirían en bonos soberanos de países emergentes. El diferencial de tipos de interés, estimado en torno al 2-3 por ciento, se utilizaría primero para pagar la deuda senior del TFIF, luego para pagar los intereses adeudados por el capital de sus patrocinadores y, por último, para realizar pagos basados en los resultados a los países con bosques tropicales. Si bien la Coalición Mundial por los Bosques y otros activistas forestales critican con razón el potencial restaurador de este tipo de iniciativas basadas en el mercado, el mérito de esta iniciativa es que se apropia del lenguaje y la lógica de la reducción del riesgo sin privatizar los bosques, sino que pretende dirigir los recursos a las autoridades públicas. La quinta prioridad es reforzar los marcos normativos para la financiación climática. Es deliberadamente ambigua. Pretende reunir a los defensores de dos enfoques fundamentalmente opuestos de la financiación climática: la reducción del riesgo y la disciplina.
Para los defensores de la reducción del riesgo, como la Climate Policy Initiative, la prioridad 5 se refiere a “entornos propicios apropiados” que “podrían atraer la financiación privada necesaria para alcanzar 1,3 billones de dólares”. Implica “desarrollar y poner en práctica taxonomías de financiación sostenible, integrar el riesgo climático en la regulación prudencial y adoptar marcos más estrictos de fijación de precios del carbono”. Este es el lenguaje del enfoque de la reducción del riesgo para la descarbonización: la regulación financiera más estricta posible es la incorporación de los riesgos climáticos en la regulación prudencial, un enfoque de materialidad única (desde la crisis climática hasta el rendimiento financiero privado) que BlackRock y otros financieros sucios llevan mucho tiempo impulsando en Europa, donde los intentos de regular las finanzas sucias han sido más fuertes. Es el mismo lenguaje regulatorio del Compromiso de Sevilla, que enmarca la descarbonización como una cuestión de estabilidad financiera y recurre a instrumentos débiles —débiles por el carácter esencialmente voluntario del proceso— como los planes de transición y las pruebas de estrés climático.
Pero la palabra “reforzar” evoca una estrategia diferente, la de desarrollar la capacidad del Estado para disciplinar a los financiadores del carbono. No hace mucho, justo antes de la pandemia de Covid, los reguladores y políticos europeos adoptaron la “doble materialidad” como base para la descarbonización de las finanzas. Sorprendentemente, la doble materialidad también se mencionó en el Compromiso, presumiblemente porque pocos comprenden sus orígenes bastante radicales. BlackRock presionó duramente contra la doble materialidad porque no se centra únicamente en proteger los balances de los financieros de la crisis climática. Reconoce que los préstamos sucios de los financieros tienen efectos materiales en la propia crisis climática. Un enfoque de doble materialidad exige que el Estado penalice el crédito sucio. Esto significa desarrollar la capacidad del Estado para incluir un aspecto disciplinario —zanahorias y palos— en la política climática, lo que choca frontalmente con la agenda de reducción del riesgo que pone al capital privado al volante. Aunque el apetito político por las sanciones a la industria contaminante ha disminuido en todas partes, los financiadores del carbono siguen preocupados por un futuro en el que los grandes Estados verdes decidan que las sanciones sustantivas a las finanzas sucias aumenten rápidamente la financiación climática al redirigir los flujos de capital. Dado que Brasil ha debilitado recientemente las leyes de concesión de licencias medioambientales, parece que el enfoque de reducción del riesgo también dominará la Prioridad 5.
Comentarios desactivados en Fentanilo, aguacates y aranceles
Con la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos se reavivó el debate sobre la urgencia de frenar el aumento de muertes por sobredosis de fentanilo. Esta sustancia no solo ha puesto al mundo en alerta por su elevada letalidad, sino que también amenaza con deteriorar la relación comercial de Estados Unidos con sus vecinos, México y Canadá. La administración de Trump acusó a los cárteles mexicanos de ser los principales responsables del tráfico de fentanilo y a Canadá de albergar laboratorios clandestinos operados por estas organizaciones. Para presionar a ambos países a tomar medidas contra el tráfico de fentanilo y la migración irregular, Estados Unidos impuso aranceles del 25 por ciento a todas las importaciones mexicanas y canadienses que no estuvieran incluidas en el Tratado de Libre Comercio (T-MEC), así como un arancel del 10 por ciento sobre los productos energéticos.
A pesar de que el fentanilo representa una crisis de salud, su introducción en el mercado ilegal de drogas en Estados Unidos ha tenido repercusiones económicas. Por su alta potencia, facilidad de tráfico y bajo costo, el fentanilo ha alterado los patrones de consumo y de tráfico de drogas, resultando a la vez en una reestructuración global del mercado ilegal. En este texto profundizo en cómo la creciente presencia de fentanilo ilegal, en conjunto con políticas limitadas a frenar la oferta, ha desplazando la producción ilegal de esta sustancia de China a México, ha reducido las rentas derivadas de otras drogas como la heroína, y ha contribuido a la diversificación de las actividades criminales de los cárteles mexicanos.
A nivel mundial, el consumo de opioides ha provocado un aumento en las muertes por sobredosis. En 2019, alrededor de 600 mil muertes estuvieron vinculadas al consumo de drogas, de las cuales aproximadamente una cuarta parte se debió a opioides. En los últimos años, esta crisis se ha intensificado debido al aumento en el uso de estas sustancias para tratar el dolor crónico y la proliferación ilegal de opioides sintéticos.
Estados Unidos es el país más afectado por el abuso de fentanilo sin prescripción, concentrando el 98.8 por ciento de las incautaciones globales reportadas en 2022. Solo entre 2010 y 2022, las muertes por sobredosis crecieron un 519 por ciento, superando las 100 mil en el último año. Este incremento acelerado se atribuye al creciente consumo de opioides sintéticos (principalmente fentanilo), responsables del 68.4 por ciento de las muertes por sobredosis en 2022. 1 CDC (2025). “Wide-ranging Online Data for Epidemiologic Research” Como respuesta, Estados Unidos ha emprendido una serie de medidas enfocadas principalmente en frenar la oferta, dejando de lado las causas de la demanda. Esta estrategia no sólo ha sido ineficaz, sino que también ha generado consecuencias imprevistas para México.
Si bien la administración Trump acierta al señalar el papel central de los cárteles mexicanos en la crisis de fentanilo, su diagnóstico se centra, principalmente, en actores externos, dejando de lado la implementación de políticas domésticas que atiendan los factores detrás del aumento en la demanda. Asimismo, el uso de aranceles desvía la atención de las causas y merma la cooperación entre vecinos, dificultando aún más la coordinación de políticas públicas globales que limiten las acciones de organizaciones criminales transnacionales.
La crisis de los opioides
El aumento de las muertes por sobredosis de fentanilo en Estados Unidos se inscribe en la epidemia de opioides, una historia que se puede dividir en tres etapas. La primera ola comenzó a finales de los años noventa, impulsada por un incremento en la prescripción de analgésicos opioides. Durante este periodo, la industria farmacéutica estadounidense promovió activamente su uso para tratar el dolor, minimizando sus riesgos y alentando a los médicos a recetarlos. 2 Van Zee, A. (2009) “The promotion and marketing of OxyContin: Commercial triumph, public health tragedy” (<)em(>)American Journal of Public Health,(<)/em(>) 99 (2): 221–227 Además, éstos se volvieron más económicos; entre 2001 y 2010 el precio sin seguro médico de los opioides recetados (out-of-pocket) se redujo en un 81 por ciento. Como resultado, las muertes por sobredosis de opioides recetados se duplicaron en ese periodo (ver la figura).
Ante el aumento en las sobredosis letales por opioides recetados, el gobierno estadounidense implementó una serie de reformas para restringir su oferta, como la implementación de programas estrictos de monitoreo de medicamentos recetados (Prescription Drug Monitoring Programs, PDMPs) y la reformulación de pastillas de liberación prolongada como el OxyContin. Si bien estas medidas lograron reducir las muertes por opioides recetados —por ejemplo, en un 9 por ciento tras la implementación de los PDMPs— también provocaron un aumento en la demanda de opioides ilícitos. 3 Meinhofer, A. (2018) “Prescription Drug Monitoring Programs: The Role of Asymmetric Information on Drug Availability and Abuse.” American Journal of Health Economics, 4 (4): 504-526 Muchos usuarios migraron al consumo de heroína, debido a su mayor disponibilidad y menor costo. Entre 2002 y 2011, el 79.5 por ciento de los nuevos consumidores de heroína reportaron haber usado previamente opioides recetados con fines no médicos, mientras que solo el 1 por ciento de quienes consumían opioides recetados reportaban haber usado heroína antes. 4 Muhuri, P. K., Gfroerer, J. C., y Davies, M. C. (2013). “CBHSQ data review”. (<)em(>)Center for Behavioral Health Statistics and Quality(<)/em(>), SAMHSA, 1:17 Esto llevó a un aumento significativo de muertes por sobredosis de heroína entre 2010 y 2013. Este fenómeno, conocido como la segunda ola de los opioides, fue consecuencia indirecta de políticas públicas centradas únicamente en restringir la oferta, sin considerar su impacto en los consumidores ni establecer estrategias integrales para atender a quienes desarrollaron la dependencia.
A partir de 2013, las muertes por sobredosis comenzaron a aumentar de manera drástica. El principal responsable: el fentanilo, un opioide sintético entre 50 y 100 veces más potente que la morfina y 20 a 40 veces más potente que la heroína. Aunque este fármaco tiene grandes ventajas en el tratamiento del dolor intenso, su creciente disponibilidad en el mercado ilegal lo convirtió en el principal causante de la crisis actual. En 2013, sólo el 12.4 por ciento de las muertes por sobredosis de opioides presentaban rastros de fentanilo; para 2022, esta proporción se había disparado al 90.2 por ciento.
El rápido incremento en las muertes por fentanilo se explica por una combinación de factores que incluyen su alta letalidad, su facilidad de contrabando y cambios en los patrones de oferta y demanda derivados de su bajo costo. Por un lado, su alta potencia dispara la posibilidad de una sobredosis letal. Por otro lado, al ser mínima la cantidad requerida para cada dosis, puede ser transportado en forma de polvo o pastilla, lo que lo hace más sencillo de traficar que otros opioides.
Debido a su bajo costo de producción, alta potencia y facilidad de adquisición, el fentanilo se convirtió en un sustituto atractivo tanto para consumidores como para traficantes. Para los primeros, representaba una alternativa más barata que los opioides recetados y la heroína: mientras una pastilla de OxyContin de 80 mg puede llegar a costar hasta 80 dólares en el mercado negro, y una bolsa de 0.1 g de heroína se vende por 20 dólares, una pastilla de fentanilo cuesta tan solo 3 dólares. En cuanto a los traficantes, el fentanilo les ofrecía la oportunidad de reducir costos y aumentar sus márgenes de ganancia sobre la venta de drogas como la heroína.
A nivel minorista, la heroína suele venderse a un precio fijo, independientemente de la demanda o la pureza del producto, por lo que los márgenes de ganancia se ajustan modificando su composición. Mezclar la heroína con fentanilo permitió a los traficantes reducir costos de manera más significativa, manteniendo —e incluso intensificando— los efectos percibidos por el usuario. Dado que su presencia es imperceptible a simple vista, los usuarios pueden consumir heroína adulterada con fentanilo sin saberlo, lo que ha contribuido al aumento en el número de sobredosis.
De China a México
Al inicio de la tercera ola, China era la principal fuente del fentanilo ilícito consumido en Estados Unidos. Este opioide sintético era enviado directamente por correo desde China o a través de México y Canadá desde donde ingresaba al país por vía terrestre, oculto en vehículos o en camiones que transportaban mercancía legal a través de los cruces fronterizos. En los primeros años de la incursión del fentanilo en el mercado ilegal, los cárteles mexicanos fungían principalmente como intermediarios y no como productores; entre 2016 y 2018, el 97 por ciento del fentanilo incautado en Estados Unidos era de origen chino. Tampoco existe evidencia de que los cárteles fueran los primeros responsables de mezclar la heroína con el fentanilo. En 2019, análisis de laboratorio realizados en incautaciones de heroína en la frontera sur indican que la gran mayoría de las muestras no contenía adulterantes ni trazas de fentanilo). La evidencia sugiere que, a nivel mayorista, los carteles preferían traficar ambas sustancias por separado. Es en el mercado estadounidense donde cortan la heroína con fentanilo para su venta final. 5 Dudley, S., Bonello, D., Lopez-Aranda, J., Moreno, M., Clavel, T., Kjelstad, B., y Restrepo, J. J.(2019). “Mexico’s role in the deadly rise of Fentanyl”. (<)em(>)Wilson Center(<)/em(>)
La transición de traficantes a fabricantes se dio en los cárteles mexicanos, muy probablemente, como respuesta a una serie de medidas impuestas por el gobierno chino para limitar el tráfico de fentanilo. A pesar de que el gobierno chino considera infundadas las acusaciones de Estados Unidos, la administración de Xi Jinping ha adoptado diversas políticas para el control del fentanilo y sus análogos, en respuesta a la creciente presión diplomática ejercida por Washington. Por ejemplo, en la cumbre del G-20 en 2018, China anunció medidas para prohibir la venta, producción y exportación de fentanilo sin una licencia especial, así como la inclusión de los análogos del fentanilo en la lista de sustancias controladas.6Felbab-Brown, V. (2022). “China and synthetic drugs control: Fentanyl, methamphetamines, and precursors”. (<)em(>)Brookings(<)/em(>)
Estas acciones han sido acompañadas por un mayor control del servicio postal y la creación de laboratorios y unidades especializadas dedicadas a investigar el tráfico de fentanilo. Si bien las acciones del gobierno chino lograron reducir los envíos directos de fentanilo por correo, éstas no disminuyeron su disponibilidad. Por el contrario, esto permitió la entrada a nuevos competidores en el mercado y la producción de fentanilo se trasladó de China a México.
A partir de 2019, la DEA identifica a México como el nuevo epicentro del fentanilo, con cárteles como el de Sinaloa y el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) como los principales productores. Estos grupos no solo lograron consolidar su control sobre los corredores de tráfico hacia Estados Unidos, sino que también desarrollaron la capacidad de sintetizar fentanilo localmente en laboratorios clandestinos, usando como insumos precursores químicos provenientes de China.
La figura abajo muestra cómo las incautaciones de fentanilo en la frontera de México con Estados Unidos aumentaron en más de un 900 por ciento entre 2019 y 2023. Si bien este notable incremento puede atribuirse en parte a una vigilancia fronteriza más estricta, la magnitud sugiere que la principal causa es la expansión de la producción de fentanilo por parte de los cárteles mexicanos.
Diversificación criminal
La expansión del fentanilo resultó en una recomposición del mercado de drogas en Estados Unidos, alterando no solo el comportamiento de los consumidores, sino también las estrategias criminales de los cárteles mexicanos, lo que derivó en consecuencias inesperadas para la población de México. El fentanilo, al ser mucho más barato y potente que otras drogas, redujo la demanda por drogas tradicionales como la heroína. Esto tuvo un impacto sustancial en México, el principal proveedor de heroína a Estados Unidos, responsable de aproximadamente el 90 por ciento de la heroína que se consume en ese país. Entre los afectados estuvieron los agricultores de amapola, quienes en 2019 reportaron una caída del precio del opio de entre el 50 y 80 por ciento respecto a 2017. 7 Le Cour Grandmaison, R., Morris, N., y Smith, B. (2019). “The last harvest? From the US fentanyl boom to the Mexican opium crisis”. (<)em(>)Journal of Illicit Economies and Development(<)/em(>), 1(3): 312–329. Esto impactó gravemente a comunidades marginadas cuya subsistencia dependía de este cultivo, provocando la migración forzada de cientos de familias. Como consecuencia, entre 2017 y 2020, la superficie cultivada de amapola se redujo en un 47 por ciento.
Asimismo, la caída en la rentabilidad de la heroína modificó el comportamiento de los cárteles mexicanos. Mientras que organizaciones como el Cártel de Sinaloa y el CJNG lograron adaptarse rápidamente mediante la diversificación hacia la producción de fentanilo, otros grupos criminales que dependían fuertemente del negocio de la heroína buscaron nuevas fuentes de ingresos. Una de las estrategias adoptadas fue la extorsión de sectores legales. Así fue como, el sector aguacatero—cuyas exportaciones superan los 2.5 mil millones de dólares anuales desde 2016— se convirtió en un blanco atractivo para los cárteles. 8Estimaciones propias con base en información de SAGARPA
Un factor que facilitó la expansión de los cárteles en el sector aguacatero fue la cercanía geográfica entre las principales zonas productoras de amapola y de aguacate. Por ejemplo, Michoacán, el principal estado productor y exportador de aguacates, colinda con Guerrero, responsable de más del 60 por ciento de la producción nacional de amapola. 9 Le Cour Grandmaison, R., Morris, N., y Smith, B. (2019). “The last harvest? From the US fentanyl boom to the Mexican opium crisis”. Journal of Illicit Economies and Development, 1(3): 312–329 Esta proximidad geográfica—asociada a requerimientos agroclimáticos similares en ambos cultivos— permitió a los cárteles diversificar sus actividades, pasando de la producción de heroína a la extorsión de un sector que, en la última década, experimentó un rápido crecimiento resultado de una creciente demanda mundial. 10 De Haro, I. (2025). “Avocados: Mexico’s green gold, drug cartel violence, and the US opioid crisis”. World Development, 191
Como consecuencia de esta estrategia de diversificación, el sector aguacatero ha sufrido pérdidas millonarias derivadas del robo de producto y los cobros por “derecho de piso” a agricultores, empacadoras y transportistas. Tan sólo en el municipio de Tancítaro—el principal productor de aguacates en el país—el gobierno local estimó que, en 2014, el cartel de Los Caballeros Templarios obtuvo aproximadamente 150 millones de dólares anuales en extorsiones al sector aguacatero. Esto corresponde a casi el 10 por ciento del valor total de las exportaciones de aguacate en ese año. Asimismo, en promedio, de 7 a 10 camiones de aguacate son robados cada semana en el estado de Michoacán resultando en pérdidas anuales de hasta 5 millones de dólares.
La diversificación criminal también resultó en un cambio en los patrones de violencia de los cárteles en México. Por un lado, la reducción de la demanda por heroína incrementó la tasa de homicidios (incluidos a trabajadores agrícolas) y de robos con violencia y a transporte de carga en municipios propicios para el cultivo de aguacate. En contraste con las zonas aguacateras, los municipios con condiciones propicias para la producción de amapola experimentaron una disminución en la violencia, tanto en el número de homicidios como en robos violentos. 11 De Haro, I. (2025). “Avocados: Mexico’s green gold, drug cartel violence, and the US opioid crisis”. World Development, 191
A pesar de los efectos encontrados en cambios en los niveles de violencia, no existe evidencia de que los cárteles—incluidos aquellos que anteriormente se dedicaban al tráfico de heroína—se hayan desplazado de las zonas de amapola a las de aguacate. En cambio, el aumento de la violencia en los municipios aguacateros parece estar impulsado por el robo y la extorsión de grupos criminales que ya operaban en la región, y no por disputas territoriales. La expansión hacia nuevas áreas implica altos costos para los cárteles, ya que requiere recursos humanos y capital para competir con otros grupos. Aunque los ingresos provenientes del sector aguacatero pueden ayudar a compensar la pérdida de ingresos por heroína, estas ganancias no parecen justificar el riesgo y la inversión que supondría expandirse a nuevas zonas bajo control de otros actores.
Este patrón de diversificación evidencia una transformación estructural en el modelo de negocio de los cárteles, modificando el uso de la violencia para el aseguramiento de rentas provenientes de actividades legales. Así, el auge del fentanilo ha contribuido, aunque de forma indirecta, al aumento de la violencia en áreas propicias para el cultivo de aguacate.
Políticas públicas y cooperación internacional ante la crisis del fentanilo
La crisis del opioides ha evidenciado las limitaciones de las estrategias centradas exclusivamente en la reducción de la oferta y la persecución de grupos criminales. Aunque restringir la disponibilidad de opioides sintéticos en los mercados ilegales es fundamental, la experiencia de las dos primeras olas de la epidemia demuestra que estas medidas, por sí solas, son insuficientes. La aparición de sustancias aún más potentes, como el carfentanilo—hasta 100 veces más fuerte que el fentanilo —y la notable capacidad de adaptación de las organizaciones criminales, evidencian la urgencia de adoptar políticas públicas integrales que consideren potenciales cambios en el patrón de comportamiento de consumidores y distribuidores.
A este desafío se suma que, si bien la naloxona continúa siendo el principal antídoto para revertir los efectos de una sobredosis, su eficacia disminuye frente a opioides sintéticos de mayor potencia y duración, requiriendo múltiples dosis más altas. 12 Carpenter, J., Murray, B. P., Atti, S., Moran, T. P., Yancey, A. y Morgan, B. (2020). “Naloxone dosing after opioid overdose in the era of illicitly manufactured fentanyl”. (<)em(>)Journal of Medical Toxicology(<)/em(>), 16: 41-48. Esta situación dificulta la respuesta médica y limita el alcance de las políticas centradas únicamente en ampliar el acceso a este medicamento. Ante un contexto tan dinámico, es fundamental avanzar hacia un enfoque integral que combine el acceso efectivo a tratamientos para personas usuarias de drogas con políticas orientadas a fortalecer el sistema de salud y el bienestar social de quienes están en riesgo de adicción.
En el plano internacional, la epidemia ha generado tensiones diplomáticas y comerciales por la imposición de aranceles a China, México y Canadá. Estas acciones reflejan una lógica punitiva que externaliza responsabilidades y prioriza intereses políticos y económicos sobre la cooperación regional. En el caso de China, la guerra arancelaria rompe con años de cooperación entre estos países en el combate del fentanilo, acción necesaria para limitar el flujo de precursores de drogas de China a México. Asimismo, la imposición de aranceles a Canadá resulta cuestionable al ser mínima la cantidad de fentanilo que se trafica a través de su frontera: en 2024, menos del 0.2 por ciento de las incautaciones de fentanilo se registraron en la frontera norte de Estados Unidos.13Estimaciones propias con base en información obtenida de CBP. Mientras tanto, en México, la vía tarifaria ha sido acompañada de la designación de los cárteles como organizaciones terroristas. Esta acción no sólo permitiría a Estados Unidos bloquear los flujos financieros a México, sino que podría emplearse para justificar operaciones militares en territorio mexicano y realizar misiones de espionaje con aviones y drones no tripulados.
Este enfoque punitivo también ha tendido a invisibilizar las políticas implementadas por el gobierno mexicano en los últimos cuatro años. México ha endurecido el control sobre sustancias de “uso dual”, militarizado puertos y aduanas, aumentado el número de elementos de la Guardia Nacional en la frontera norte y aprobado una reforma constitucional que permite la prisión preventiva oficiosa para delitos vinculados con la adquisición y tráfico de precursores químicos y drogas sintéticas. No obstante, estas acciones han generado controversia en México por el fortalecimiento de los poderes militares y la vulneración de la presunción de inocencia.
Por otra parte, la actual política antidrogas de la administración de Claudia Sheinbaum carece de soluciones para atender el problema de fondo. Por ejemplo, no existe una clara estrategia para limitar el reclutamiento de elementos por parte de los cárteles. Si bien se han implementado una serie de programas sociales para la reducción de la pobreza, no existe una estrategia integral para atender el reclutamiento criminal, llegando incluso a negar reportes de estudiantes de química siendo enlistados por los cárteles para la producción de fentanilo. Asimismo, el gobierno mexicano ha impulsado una campaña publicitaria preventiva con el objetivo de combatir la demanda doméstica de esta sustancia, acción que, aunque necesaria, está lejos de resolver los principales estragos nacionales del fentanilo.14 De acuerdo a un reporte de la Comisión Nacional de Salud Mental y Adicciones (Conasama), en 2023 fueron tratados 430 casos relacionados con uso del fentanilo en el país.
Con su implacable enfoque en el Gobierno mexicano y sus políticas, el diagnóstico de la administración Trump sobre la crisis del fentanilo omite en última instancia el papel de Estados Unidos. El tráfico de fentanilo se ha intensificado por la ausencia de políticas de salud pública nacionales que aborden la demanda estadounidense de drogas y la falta de regulación sobre la venta de armas en Estados Unidos, lo que permite que estas lleguen a manos de los cárteles mexicanos. Ni las barreras comerciales ni el militarismo serán capaces de resolver esta crisis transnacional de salud pública y violencia armada.
Comentarios desactivados en Big-Tech y tecnolatinas
En la última década han proliferado nuevas empresas tecnológicas orientadas al consumidor en toda América Latina, lo que ha cambiado la forma en que las personas interactúan con los sectores minoristas, de servicios y bancarios. Estas “tecnolatinas”, como se las denomina, han logrado consolidarse como negocios rentables en la región, especialmente en México, Argentina y Brasil, que concentran la mayoría de estas empresas. Entre las más destacadas se encuentran: Mercado Libre (MeLi), la plataforma digital más grande de América Latina con una capitalización bursátil de $50 mil millones de dólares; Magazine Luiza (MagaLu), un minorista tradicional –pero ahora en gran parte digital– con sede en Brasil y un valor de mercado de $25 mil millones de dólares; y Nubank, el banco digital más grande de América Latina, con la asombrosa cifra de $70 millones de clientes en toda la región.
Sin embargo, a pesar de su importante crecimiento en el mercado, las “tecnolatinas” siguen dependiendo en gran medida de las infraestructuras digitales que dominan el mundo, de propiedad y operadas por empresas como Google, Amazon y Alibaba. Estas empresas, casi siempre con sede en Estados Unidos y China, centralizan las herramientas de procesamiento y almacenamiento de datos necesarias para el funcionamiento de las empresas regionales, lo que produce profundas asimetrías tecnológicas y de mercado que, en última instancia, reproducen los antiguos desequilibrios económicos entre el Norte y el Sur.
El auge de las “tecnolatinas” y sus continuos vínculos con las grandes empresas tecnológicas son el resultado de los cambios económicos y las crisis financieras mundiales de las dos últimas décadas. A principios del siglo XXI, el sistema económico mundial comenzó a orientarse hacia la explotación de los datos como fuente de beneficios y crecimiento sostenidos. Las inversiones se han dirigido hacia sectores arriesgados, pero rentables, de las grandes empresas tecnológicas. Los activos intangibles han cobrado mayor importancia y el control de la información y el conocimiento es cada vez más crítico para la apropiación de las rentas. 1 Haskel, J., and Westlake, S. (2018) Capitalism without capital: The rise of the intangible economy. Princeton: Princeton University Press. Orhangazi, Ö. (2019). The Role of Intangible Assets in Explaining the Investment-profit puzzle. (<)em(>)Cambridge Journal of Economics(<)/em(>), 43(5), 1251-86.
La persistencia de estas tecnologías en todo el mundo ha llevado a la consolidación de un oligopolio tecnológico global, en el que los procesos esenciales para el crecimiento del mercado en el Sur Global también refuerzan la acumulación de capital en el Norte Global.
El oligopolio tecnológico global
En los últimos 25 años, las denominadas gigantes tecnológicas han experimentado un crecimiento exponencial, ocupando posiciones dominantes en la economía mundial. Se ha consolidado el liderazgo de un reducido grupo de compañías provenientes de Estados Unidos y China —Google, Amazon, Meta, Apple, Microsoft, Alibaba, Tencent y Huawei—que domina segmentos estratégicos como cloud computing, big data, inteligencia artificial y conectividad. Algunas eran ya campeonas nacionales y regionales en sus segmentos, y se vuelven colosales al interior del nuevo régimen de acumulación global. En el ranking Global 2000 elaborado por Forbes, por ejemplo, se observa cómo han escalado significativamente sus posiciones desde 2010 hasta la actualidad:
Todas las gigantes tecnológicas poseen poderosos data centers en diferentes puntos del planeta, en los cuales almacenan y gestionan inmensos volúmenes de datos (propios y ajenos) y proveen servicios de procesamiento a terceros. En algunas de estas compañías el modelo de negocios se basa en los desarrollos de software que se utilizan en distintas plataformas tecnológicas, y para otras la base original es la fabricación de dispositivos equipados con software propio y ajeno, o la provisión de infraestructura de internet. La clave de su expansión radica en fuertes inversiones en investigación y desarrollo (I+D), adquisiciones estratégicas y en activos intangibles como algoritmos avanzados, big data y redes físicas (como cables submarinos de internet).2 Más información respecto al modelo de negocios de cada una de las gigantes tecnológicas puede encontrarse en Borrastero y Juncos (2020, 2023) disponibles en: https://ri.conicet.gov.ar/handle/11336/146560 y (<)a href='https://revistas.unc.edu.ar/index.php/DTI/article/view/40589'(>)https://revistas.unc.edu.ar/index.php/DTI/article/view/40589(<)/a(>)
Las empresas operan en múltiples segmentos del sector tecnológico que están interrelacionados entre sí, compiten y cooperan entre ellas, y hacen inversiones en determinadas tecnologías comunes. Por ejemplo, en 2015, Google desarrolló y donó a la Fundación Linux un sistema de código libre para la automatización de funciones en contenedores —Kubernetes— tan eficiente para el desarrollo de aplicaciones en la nube que actualmente es compatible y ampliamente utilizado, entre otras, en las nubes de Amazon (AWS), Tencent Cloud, iCloud (Apple) y Azure (Microsoft). Gracias a las interacciones que facilita, el software se ha convertido en el estándar de la industria. Con ello, Google se ha beneficiado hasta el presente. Le ha dado una ventaja considerable en la oferta de servicios vinculados a través de su plataforma GKE —Google Kubernetes Engine— y dado que la estandarización de Kubernetes facilita la colaboración entre diferentes proveedores de nube, puede atraer a más usuarios a la plataforma de Google.
El tipo de competencia entre las gigantes tecnológicas es un pilar decisivo de la nueva lógica de rentabilización del capital digital y tiene tres características distintivas. La primera es su carácter “coo-petitivo”: a la vez que compiten, colaboran en ciertos aspectos, como la estandarización tecnológica, la interoperabilidad, e incluso la colusión.3 La Cámara de Representantes de los Estados Unidos descubrió que Apple había negociado un acuerdo con Amazon y su servicio Prime Video a finales de 2016, por el cual Amazon solo tendría que pagar un 15 por ciento de comisión a Apple por los clientes que usaran el servicio de vídeo de Amazon a través de las apps de Apple, mientras Apple cobraba habitualmente el 30 por ciento Ver: Borrastero, C. y Juncos, I. (2023). El Oligopolio Tecnológico Global y la nueva periferización tecno-económica de América Latina. Documentos de Trabajo e Investigación de la Facultad de Ciencias Económicas (UNC), 4(2023) En segundo lugar, es oligopólica, pues las gigantes tecnológicas conforman un grupo cuyas capacidades se retroalimentan entre sí —sin excluir la posibilidad de que se monopolicen ciertos segmentos del mercado—. Y, tercero, es híbrida, en tanto involucra tecnologías digitales y físicas conformando ecosistemas cada vez más integrados verticalmente. 4Es llamativo, por ejemplo, que no haya empresas ajenas al oligopolio que posean cables submarinos de internet, y las GT también avanzan en posiciones críticas para el 5G. Ver: Borrastero, C. (2024). Estado, empresas y factores geopolíticos en el sendero de desarrollo de las redes 5G en Argentina, Estudios Sociales del Estado, 10(19), pp. 104-138.
Para conceptualizar esta forma de mercado empleamos la noción de oligopolio tecnológico global.5 Borrastero, C. y Juncos, I. (2024). El Oligopolio Tecnológico Global, la periferia digital y América Latina, (<)em(>)Desarrollo Económico(<)/em(>), 64 (243), pp. 110-136. El concepto dice que los cambios estructurales del sistema productivo y de innovación global conllevan a una reconfiguración de la división internacional del trabajo.
El cable submarino Firmina, de Google, llegó recientemente a Argentina, desde Estados Unidos. Huawei tiene una participación de casi la mitad en las infraestructuras para 5G en Latinoamérica. Las gigantes tecnológicas han ampliado significativamente su presencia en mercados emergentes, reforzando su influencia global y especialmente el control de activos clave para el desarrollo tecnológico y económico de la mayoría de las regiones y empresas del mundo.
La dinámica hiperconcentrada del mercado en la economía digital impulsada por los datos conduce a asimetrías de información que profundizan los desequilibrios de poder entre regiones, países y actores. 6 UNCTAD (2021). (<)em(>)Digital Economy Report(<)/em(>) 2021. Cross-border data flows and development: For whom the data flow. Recuperado de (<)a href='https://unctad.org/publication/digital-economy-report-2021'(>)https://unctad.org/publication/digital-economy-report-2021(<)/a(>). En la división internacional del trabajo digital, los mecanismos de subordinación tecnológica de las periferias a los centros se superponen a la brecha digital tradicional con nuevas formas de rentismo predatorio basado en el control sobre los datos.
Este tipo de control limita significativamente la autonomía tecnológica en regiones periféricas como América Latina (más que en ciertas zonas de Asia, por ejemplo, que enfrentan desafíos diferentes dado su tipo de integración a la cadena global de valor digital) por lo que la región enfrenta una dependencia tecnológica dual respecto a Estados Unidos y China.
Una consecuencia relevante en este plano es la consolidación del empleo tecnológico periférico, en tanto las gigantes tecnológicas tienden a concentrar en la región tareas operativas de bajo valor agregado, reservando los desarrollos estratégicos para sus sedes en los centros. Incluso los puestos directivos de las tecnolatinas suelen estar ocupados por ejecutivos provenientes de las Big Tech, lo que refuerza la lógica de dependencia tecnológica y gerencial. De esta manera, la consolidación de oligopolios tecnológicos está redefiniendo las históricas dinámicas centro-periferia, particularmente en América Latina.
Pero esto no significa que las empresas ajenas al oligopolio tecnológico global sólo padezcan perjuicios derivados de dicha subordinación. Existen actores periféricos que, al tiempo que dependen tecnológicamente de las empresas gigantes en cuanto a las herramientas de procesamiento y almacenamiento de datos, sacan provecho de su posición intermedia en la cadena de valor global por su propia capacidad para desarrollar tecnologías de vanguardia a mucha menor escala. Estos actores locales extraen valor bajo esquemas predatorios similares a los de las gigantes tecnológicas.
Las tecnolatinas
Para comprender el papel de América Latina en esta nueva configuración del mercado tecnológico global es fundamental enfocar dos cuestiones: cómo operan las gigantes tecnológicas en América Latina y qué tipo de actores regionales exitosos emergen. En primer lugar, la marginalidad de la región en el mapa tecnológico global, lejos de implicar irrelevancia, la posiciona como mercado a conquistar. De hecho, la actividad “coo-petitiva” de las gigantes es múltiple e intensa en el mercado latinoamericano.
Por un lado, instalan filiales con fines centralmente comerciales, es decir, venta y/o entrega de productos y atención a clientes. Google tiene filiales en 5 países de la región: Brasil, Argentina, México, Colombia y Chile. Microsoft también, en Argentina, Uruguay, Colombia, Chile y Venezuela. AliExpress -la división de entregas de Alibaba- cuenta con sedes comerciales en Brasil, Chile, Colombia y México desde 2010, y Alibaba ha expandido sus operaciones especialmente en Brasil, fortaleciendo su rol como proveedor principal de productos chinos a través de plataformas B2B y, crecientemente, B2C. Apple posee una filial en Chile desde 2012, y Amazon logró posicionarse como el segundo marketplace más importante en la región disputando mercado con gigantes del comercio electrónico regional como Mercado Libre y Magazine Luiza.7 Borrastero y Juncos (2024) “El Oligopolio Tecnológico Global, la periferia digital y América Latina”, disponible en (<)a href='https://revistas.ides.org.ar/desarrollo-economico/article/view/699/382'(>)https://revistas.ides.org.ar/desarrollo-economico/article/view/699/382(<)/a(>).
Las GT también realizan grandes inversiones en infraestructura física, como los centros de datos y cables submarinos. Amazon instaló en 2011 un importante data center en San Pablo, Brasil, que hoy presta servicios esenciales a unicornios regionales como Rappi, Nubank y MercadoLibre, además de instituciones públicas. Microsoft también abrió centros de datos en Brasil para competir directamente con AWS y lleva adelante actividades promocionales en inteligencia artificial mediante alianzas locales con universidades y think tanks.
Huawei, por su parte, ha adoptado una estrategia más agresiva al lanzar centros de datos en mercados más pequeños como Chile y Perú, países clave dentro de la Belt and Road Initiative digital de China. Esta estrategia ha sido facilitada por un fuerte apoyo diplomático del gobierno chino, lo cual ha contribuido a la rápida expansión de Huawei en telecomunicaciones y tecnología 5G en países como Brasil, Argentina y Colombia, entre otros.
La provisión de servicios financieros digitales es otro ámbito relevante de competencia. Tencent tiene una participación en Nubank, líder en banca digital brasileña, mientras que Google Pay, Apple Pay y WhatsApp Pay buscan captar mercados emergentes aprovechando la baja penetración bancaria tradicional y regulaciones menos estrictas.
Estos ejemplos muestran cómo la competencia y la cooperación entre estas empresas configuran profundamente el panorama tecnológico latinoamericano.
Por otra parte, también se observa el fenómeno de las llamadas “tecnolatinas” como síntoma y efecto de la expansión de los modelos de negocio de las GT en todo el globo. Destacan tres grandes empresas de la región que desarrollan estrategias similares de acumulación: Mercado Libre (MeLi), Magazine Luiza (MagaLu) y Nubank. Estas empresas han logrado establecerse como líderes regionales, aunque enfrentan limitaciones considerables debido a su dependencia tecnológica de los gigantes globales.
Mercado Libre (MeLi)
Mercado Libre es actualmente la plataforma digital más grande de América Latina, operando en 18 países. Además, es la empresa tecnológica de mayor valor en la región (alcanzó una capitalización de mercado de 49,4 mil millones de dólares al cierre de 2022) tras haber superado los 100 mil millones en 2021. Durante la pandemia destacó especialmente por ser la única empresa latinoamericana en entrar en la lista de Financial Times entre las 100 compañías globales con mayores ganancias. Su modelo de negocios es copia del de Alibaba: un mercado en línea para pequeños y medianos productores y comerciantes, y un sistema de pagos y crédito en línea (con las características técnicas y operativas de Alipay y Ant Financial, propiedad del grupo chino). No obstante, la escala de MeLi es mucho menor a la de las gigantes: en 2019 las ventas de MeLi representaron 4 por ciento de las ventas de Alibaba y 0.8 por ciento de las de Amazon, y su capitalización de mercado al cierre de 2022 es el 21 por ciento de la de Alibaba y el 3 por ciento de la de Amazon.
El modelo de negocios de MeLi reconoce la importancia de los datos y la IA para procesarlos, sobre todo en su división MercadoPago, donde utiliza estas herramientas para optimizar el proceso de calificación de riesgo de los deudores. Las fusiones y adquisiciones en la estrategia de crecimiento empresarial de MeLi son también una práctica frecuente y relevante. En 2007 la compañía comenzó a cotizar en bolsa y formar parte del Holding Meli inc., lo que la convirtió en la primera argentina en el NASDAQ y dicho aporte de fondos le permitió expandirse en la región absorbiendo competidores vertiginosamente hasta obtener la posición dominante en e-commerce. Como principales adquisiciones se pueden mencionar la de su competidor regional número uno en este rubro en 2005 (deRemate.com), Classified Media Group inc. (2008) y sus subsidiarias (tucarro.com, tumoto.com, tuinmueble.com, tulancha.com, tuavion.com), Autoplaza (2011), Neosur (2013), portal inmobiliario (2014), Kpl, Metros cúbicos y la startup de comercio electrónico de Silicon Valley dabee (2015). Más recientemente, en 2021, la firma adquirió por 26,5 millones de dólares Kangu Participações S.A. y por 24,1 millones Redelcom S.A.
Pero a pesar de su envergadura regional, MeLi no cuenta con su propio sistema de servicios de cloud computing –activo infraestructural estratégico para el almacenamiento y procesamiento de grandes volúmenes de datos- sino que es cliente de Amazon Web Services. 8Filipetto, S. y Pontoni, G. (2020). Relaciones laborales y economía de plataformas. El caso de MercadoLibre en la Argentina reciente. Realidad Económica, 50(335), 15-44. De hecho, ya en 2018 MeLi enviaba 1TB de datos por día a la nube de Amazon. La inversión en I+D de MeLi representó casi el 10 por ciento de sus ventas en 2019, mientras este mismo indicador fue idéntico en el caso de Alibaba y del 13 por ciento en Amazon, aunque en términos absolutos el volumen de inversión de MeLi fue muchísimo menor que el de las compañías globales: 4 por ciento de lo que invirtió Alibaba y 0,6 por ciento de lo que invirtió Amazon.
Por último, es necesario considerar que, además de sus estrategias de mercado, parte de la rentabilidad de MeLi se apoya en los importantes incentivos estatales que ha recibido en Argentina. A pesar de no ser una pequeña o mediana empresa (PyME) se ha habilitado su enmarque en los distintos regímenes de promoción de la industria del software y la economía del conocimiento (de los años 2004, 2011, 2019) que le han permitido históricamente pagar solo un 30 por ciento de las contribuciones patronales y un 40 por ciento del impuesto a las ganancias respecto a lo que correspondería.
Disposiciones ventajosas del Banco Central de Argentina en su regulación financiera también la han favorecido: la empresa está liberada de la obligación de encajar sus saldos de billeteras en títulos públicos que pagan la tasa de política monetaria, y ha podido eludir las medidas de desconcentración que le cabrían considerando que en Argentina las entidades financieras no pueden realizar operaciones fuera de su sector mientras MercadoLibre y MercadoCrédito son dos empresas que conforman una misma entidad que debería dividirse. También ha recibido prerrogativas de la Administración Nacional de la Seguridad Social para el pago de prestaciones a través de la plataforma, y convenios de exclusividad con distintos estados locales que la benefician igualmente.9 Borrastero, C. y Juncos, I. (2024). El Oligopolio Tecnológico Global, la periferia digital y América Latina, (<)em(>)Desarrollo Económico(<)/em(>), 64(243), pp. 110-136.
Magazine Luiza (MagaLu)
Magazine Luiza (MagaLu) fue fundada en 1957 y tiene su sede en São Paulo, Brasil. Originalmente una minorista tradicional, inició un proceso de transformación digital en 2016, enfocándose en ventas online y distribución logística avanzada. Al cierre de 2021, su valor de mercado era de 25,2 mil millones de dólares.10 Forbes (2021). Índice Global 2000 edición 2021. Forbes, recuperado de https://www.kaggle.com/datasets/arjunprasadsarkhel/forbes-top-200020172021 Duplicando sus ventas totales entre 2019 (5,5 mil millones de dólares) y 2021 (10,7 mil millones de dólares), impulsadas principalmente por las ventas digitales que pasaron de 2,38 mil millones en 2019 a 7,65 mil millones en 2021.
MagaLu opera más de 1.400 tiendas físicas, 27 centros de distribución y cuenta con más de 1.600 vendedores en línea, llegando a atender a 37 millones de compradores en Brasil hasta 2021. Sus operaciones logísticas, consideradas de bajo costo y alta velocidad, se organizan en la división Agency Magalu, implementada en más de 400 tiendas, y Magalu Entregas, que gestionó el envío del 80 por ciento de las ventas realizadas por terceros en su plataforma en 2021.
Además de retail y logística, Magazine Luiza ha desarrollado su división fintech —Magalu Pay— alcanzando 4,8 millones de cuentas abiertas y entregando 7,2 millones de tarjetas de crédito hasta diciembre de 2021. Asimismo creó Magalu Ads, enfocada en publicidad digital, que en 2022 registró más de 1.500 vendedores utilizando su plataforma para anunciar productos.
La división tecnológica de la empresa, Luizalabs, emplea más de 1.800 ingenieros dedicados al desarrollo interno de soluciones basadas en big data y aprendizaje automático, aplicadas especialmente a logística, fintech y gestión de inventario. Luizalabs es una pieza clave en la estrategia de crecimiento y rentabilidad de MagaLu. Según informa la empresa en sus reportes anuales, los servicios basados en tecnología y de mayor valor agregado que brinda aportan a elevar su tasa de rentabilidad.
Otros dos aspectos característicos de las grandes tecnológicas de América Latina aparecen también en el caso de Magalu. Por un lado, como parte de su estrategia de crecimiento la firma ha ejecutado diversas adquisiciones de resonancia en los últimos años. En 2021 adquirió KaBuM, líder en comercio electrónico de tecnología y videojuegos, por 670 millones de dólares; Hub Fintech, una plataforma de banca digital con más de 25 millones de usuarios, por 55,3 millones de dólares; y Vip Commerce, una startup especializado en digitalización de supermercados, por 12,3 millones de dólares. Pero, por otro lado, existe una dependencia de Magalu de tecnologías provistas por el oligopolio tecnológico global: la empresa es usuaria de Google Cloud, solución a partir de la cual logró incrementar los niveles de tráfico en su web, algo especialmente relevante para eventos comerciales especiales de corta duración como Black Friday o Ciber Monday (la implementación de Google Cloud le permitió, por ejemplo, superar el record de tráfico en su página web en el Black Friday 2018).
Por su parte, el Estado brasileño ha influido en el crecimiento de Magazine Luiza, principalmente a través de regulaciones y aprobaciones de adquisiciones, más que mediante incentivos directos. Por ejemplo, el Consejo Administrativo de Defensa Económica (CADE), regulador antimonopolio de Brasil, ha desempeñado un papel crucial en la expansión de Magazine Luiza al aprobar adquisiciones estratégicas (como en 2021 en que autorizó la compra de la fintech Hub Prepaid permitiendo a MagaLu fortalecer su presencia en el sector financiero).11Bnamericas (2021). Brasileña Magazine Luiza obtiene luz verde para adquirir fintech. Disponible en: https://www.bnamericas.com/es/noticias/brasilena-magazine-luiza-obtiene-luz-verde-para-adquirir-fintech
También, si bien no encontramos evidencia sobre la recepción de subsidios estatales específicos, la empresa ha participado en iniciativas gubernamentales de amplio alcance: por ejemplo, durante la pandemia de Covid, los equipos de trabajo de la empresa trasladaron vacunas por Brasil en un momento en que la respuesta del gobierno federal era limitada.
Nubank
Nubank es el banco digital más grande de América Latina, con más de 70 millones de usuarios en 2022 y una valoración de mercado de 30,79 mil millones de dólares. Su principal mercado es Brasil, aunque también tiene presencia en México y Colombia, además de una oficina en Berlín. Nubank ofrece todos los servicios típicos de un banco tradicional, pero sin presencia física. En 2021, realizó su oferta pública inicial en la Bolsa de Nueva York, recaudando más de 2.600 millones de dólares. Entre sus inversores más destacados se encuentran Warren Buffett, Tencent Holdings y Sequoia Capital.
En el modelo de negocios data-driven de Nubank la capacidad de almacenar y procesar datos y el uso intensivo de inteligencia artificial son claves. Cuenta con aproximadamente 1.000 ingenieros distribuidos en 75 equipos que operan desde seis centros tecnológicos globales ubicados en Brasil, México, Alemania, Estados Unidos, Argentina y Colombia. Parte de su equipo ejecutivo proviene de grandes tecnológicas, incluyendo ex ejecutivos de Facebook, Google, Amazon y Alibaba. Entre los desarrollos tecnológicos principales de la empresa se encuentra NuCore, una plataforma bancaria que funciona en la nube, para cuya operación Nubank utiliza la infraestructura de Amazon Web Services.
Al igual que las GT y sus análogos regionales, Nubank ha realizado adquisiciones estratégicas. Entre las más destacadas se encuentran Easynvest Companies (una plataforma de inversión brasilera con más de 1,6 millones de clientes) adquirida por 451,5 millones de dólares en 2021; Olivia’s (compañía estadounidense, con subsidiarias en Brasil, especialista en aplicar inteligencia artificial en el sector bancario minorista con más de 100 mil usuarios en su aplicación móvil) comprada por 72 millones de dólares en 2022; y Cognitec por la cual pagó 10,4 millones de dólares en 2020.
Por último, las regulaciones y políticas del gobierno local han tenido roles diferentes a lo largo del tiempo en el proceso de expansión de la firma, que incluyen colaboraciones y restricciones. Por un lado, Nubank ha establecido alianzas con el gobierno brasileño y distintos Estados locales para facilitar el acceso de sus clientes a servicios públicos digitales. Entre las más recientes, por ejemplo, se encuentran la vinculación de las cuentas de más de 3,2 millones de usuarios de Nubank al portal gov.br, que les ha permitido acceder a más de 4.200 servicios públicos digitales como el Documento Nacional de Tránsito Digital y el sistema de salud pública SUS; así como siete nuevos acuerdos que expandirán la oferta del servicio de préstamo consignado 100 por ciento digital de la compañía (NuConsignado) incluyendo las tres ramas de las Fuerzas Armadas de Brasil—Fuerza Aérea, Marina y Ejército—, los municipios de São Paulo, Río de Janeiro y Belo Horizonte y el estado de Paraná.
En contraste, en la actualidad, el Banco Central de Brasil y el Consejo Monetario Nacional lanzaron una consulta pública para regular el uso del término «banco» en las instituciones financieras digitales. Esta medida podría obligar a Nubank a obtener una licencia bancaria formal o a modificar su marca. El objetivo es brindar mayor transparencia al consumidor y evitar confusiones sobre la naturaleza de las entidades financieras. Si la normativa se aprueba, Nubank tendrá dos caminos: adquirir una licencia bancaria, lo que implicaría cumplir con exigencias más estrictas en capital, solvencia y gobernanza —con el consiguiente aumento de costos operativos— o cambiar su identidad de marca, lo que requeriría una gran inversión en publicidad y comunicación para mantener su posicionamiento. Aunque simultáneamente, en mayo de 2025, Nubank nombró a Roberto Campos Neto, expresidente del Banco Central de Brasil, como vicepresidente y jefe global de políticas públicas, esperando que su experiencia en política monetaria y regulación financiera fortalezca la estrategia de expansión internacional de Nubank y mejore su relación con los reguladores.
La periferización digital de América Latina
Lo recopilado hasta aquí muestra cómo las GT han conformado un Oligopolio Tecnológico Global que contribuye a una nueva división internacional del trabajo digital, en tanto permite que los centros interactúen entre sí retroalimentándose a través de la dinámica de competencia entre sus empresas tecnológicas insignia, y desplazando al resto de los actores del globo a posiciones cada vez más dependientes de las tecnologías básicas que el oligopolio produce.
Esto profundiza la dependencia tecnológica de América Latina. Las tecnolatinas, independientemente de que puedan obtener alguna posición monopólica o de liderazgo en algún segmento o estrato particular (en términos de productos/servicios ofrecidos, mercado geográfico o nicho) se les subordinan tecnológicamente y replican sus modelos de negocio a nivel regional. Una deriva específica de esto es que no tiendan a desarrollar proveedores locales exitosos -uno de los pilares del desarrollo productivo endógeno- ya que los absorben comprándolos, o su escala actual bloquea la emergencia de nuevos jugadores. Adicionalmente, a partir de la relación asimétrica a su favor con otros actores locales, como trabajadores y Estados nacionales y subnacionales, logran fortalecer sus posiciones en la cima regional dentro de esta suerte de oligopolio tecnológico estratificado.
Los tres ejemplos mencionados de tecnolatinas muestran cómo en poco tiempo estas empresas han ido creciendo en su participación de mercado, cómo han comprado a sus competidores más pequeños, y cómo han recibido un tratamiento favorable para ese crecimiento con la ayuda de decisiones de los Estados donde nacieron. Aun así, las tres empresas dependen para su operación de tecnologías provistas por las empresas del oligopolio tecnológico global. Incluso compiten en segmentos específicos con las filiales de estos gigantes tecnológicos, como Google o AliExpress, que han visto en el mercado latinoamericano un lugar para la expansión de sus operaciones. Al hacerlo, confirman el carácter coo-petitivo de las tecnolatinas, que compiten entre sí, pero dependen de las grandes empresas tecnológicas. Aún con su impresionante crecimiento, no logran eludir su lugar periférico dentro del nuevo orden mundial del capital.
Está en marcha una revolución tecnológica global, con China a la cabeza. Los líderes de China la llaman la movilización de “nuevas fuerzas productivas de calidad”, en referencia a una serie de “grandes cambios que no se habían visto en un siglo”. En un Occidente cada vez más paralizado, cada avance que acapara titulares se interpreta como un “momento Sputnik”, con la esperanza de galvanizar una respuesta política ambiciosa. Ese fue el caso con DeepSeek, un modelo de lenguaje grande de código abierto y gran eficiencia que absorbió billones del auge bursátil de la IA en Wall Street. Luego vino el momento del lado oscuro de la luna, cuando un rover chino reconfiguró la carrera espacial en torno a satélites militarizados, con implicaciones para la hegemonía estadounidense en la región del Indo-Pacífico.
Ahora estamos en el momento de Build Your Dreams (BYD). BYD, el principal fabricante chino de vehículos eléctricos, salió de su mercado local en una sorprendente expansión internacional, y en el proceso amenazó a las coaliciones políticas en Europa ligadas al motor de combustión interna. Se espera que el dramático aumento de la inversión china en las “nuevas tres” —vehículos eléctricos, baterías y energía solar— reduzca la demanda de petróleo en 5 millones de barriles por día para 2030. Esta tecnología verde más barata está permitiendo ahora que más de un centenar de países se liberen de los costosos hidrocarburos importados y se acerquen a las cumbres más luminosas de la autosuficiencia eléctrica.
El dominio tecnológico de China se sustenta en inversiones de largo plazo en capital humano, que han producido equipos capacitados de ingenieros y un dinámico entramado de empresas tecnoindustriales superpuestas, respaldadas por una sólida política industrial y una financiación pública tolerante al riesgo. (Fuente: Kyle Chan.)
El paquete chino de automatización, digitalización y electrificación ofrece a empresas y naciones no solamente una reducción de emisiones de carbono, sino también —de forma aún más persuasiva— productividad, eficiencia y soberanía energética. La base material de los sistemas globales de producción, consumo e información está siendo transformada. No hace falta ser marxista para ver que eso implicará una transformación radical en la política global.
¿Dónde se podrá originar el próximo momento Sputnik? Los expertos están considerando las fábricas automatizadas, la biotecnología y la biomedicina, pequeños reactores nucleares modulares, drones, baterías de sodio-ion y chips para procesamiento de IA.
Este predominio de China en asuntos tecnológicos está causando lo que Adam Tooze ha llamado el “segundo shock chino”. Si el primero se dio cuando China fue incorporada a las cadenas de suministro occidentales y del este asiático, el segundo opera en sentido inverso: ahora es Occidente el que “suplica” para ser incorporado a las suyas. Por primera vez en dos siglos, Occidente ya no es el amo de las tecnologías del futuro, sino el receptor. En este contexto, los aliados de Estados Unidos en Europa y Asia oriental comienzan a distanciarse de una potencia estadounidense cada vez más transaccional y rezagada en tecnologías clave.
Estos desarrollos están reconfigurando el orden global y las relaciones multilaterales y bilaterales que lo sustentan. Todas las tensiones del momento estuvieron en juego en el foro de los BRICS para países de ingresos medios que se reunió en Brasilia. En los últimos dos años, el grupo ha duplicado sus miembros originales al incorporar cinco nuevos países: Emiratos Árabes Unidos, Egipto, Etiopía, Indonesia e Irán. Este año, la presidencia de Brasil buscó que los BRICS se enfocaran en la industrialización verde, las finanzas climáticas y la gobernanza sostenible. A diferencia de su misión original de confrontar a las instituciones occidentales, el bloque se caracteriza hoy, en gran parte, por su ambición de aislarse estratégicamente de Estados Unidos y de promover una nueva visión de soberanía tecnológica impulsada principalmente por energías limpias.
Mientras que Occidente ve a los BRICS como un bloque antioccidental empeñado quijotescamente en desdolarizar la economía, el bloque se mantiene unido no tanto por el rechazo al orden anterior, sino por la atracción hacia la transformación material de una nueva soberanía en el marco de una nueva globalización.
Expectativas y reformas
En 2001, en pleno apogeo de la globalización financiera liderada por Estados Unidos, Jim O’Neill, de Goldman Sachs, acuñó un acrónimo llamativo —BRIC— en el contexto de una tesis de inversión en mercados emergentes para Wall Street. Brasil, Rusia, India y China (Sudáfrica no se uniría sino hasta 2010) fueron identificados como economías de rápido crecimiento, tanto en términos de productividad como de apreciación monetaria. Combinando estos datos con información específica de cada país sobre población, infraestructura e inversión, O’Neill predijo que el PIB de India superaría al de Japón para 2032, y que China sería la mayor economía del mundo para 2041. Estos desarrollos, especulaban los analistas de Goldman, tendrían implicaciones para las carteras globales de inversión y obligarían a un cambio en la posición dominante de Occidente.
El foro BRIC se estableció formalmente en Rusia, en 2009, en parte para diseñar una respuesta no occidental a la crisis financiera de 2008 y protegerse de las ondas de choque que esta generó. Sus miembros compartían el objetivo común de reformar la gobernanza global, redistribuir los derechos de voto en el FMI y el Banco Mundial, mejorar el comercio Sur–Sur y ampliar el uso de monedas locales en las transacciones internacionales.
En 2014, con Sudáfrica ahora como miembro, los BRICS lanzaron instituciones que imitaban aquellas creadas en Bretton Woods. El Nuevo Banco de Desarrollo —New Development Bank (NDB) en el inglés original— fue concebido para ofrecer financiamiento al desarrollo al estilo del Banco Mundial, y el Acuerdo de Reservas Contingentes —Contingent Reserve Arrangement (CRA) en el inglés original—para proporcionar liquidez sin las onerosas condicionalidades del FMI. Occidente recibió estas nuevas instituciones con confianza y optimismo, ya que estaban limitadas por las diferencias internas entre los países BRICS, lo cual restringía su alcance y escala. La cartera de préstamos del NDB es pequeña en comparación con su capital pagado; el CRA depende en gran parte de decisiones del FMI para financiar las líneas de apoyo que ofrece.
Sin embargo, el tono cambió después de 2020, cuando Estados Unidos y la Unión Europea se unieron en torno a la agenda de confrontación de Biden con China y Rusia. En 2022, las potencias occidentales impusieron conjuntamente sanciones financieras a Rusia tras la invasión de Ucrania, y se alinearon para bloquear el acceso de China a tecnologías avanzadas. Aunque Europa se mostró reacia al agresivo “desacoplamiento” impulsado por Estados Unidos y optó por una estrategia más gradual de “reducción de riesgos” —derisking en el inglés original—, ambos lados del Atlántico coincidían en considerar a los BRICS como un bloque antioccidental.
Como consecuencia de la guerra, los BRICS se vieron obligados a centrarse más en la geopolítica que en la gobernanza global, y giraron hacia una estrategia de no alineación en materia de comercio e inversiones. Rusia incluyó la desdolarización en la agenda del bloque para 2023–2024. Sin embargo, la dependencia del dólar era difícil de evitar. El Banco de Desarrollo de los BRICS dejó de operar en Rusia en 2022, pues ninguno de los otros miembros quería perder el acceso al sistema bancario internacional vinculado al dólar.
Diversificar, desdolarizar, descarbonizar
Con la posibilidad de la reelección de Trump, la unidad entre la Unión Europea y Estados Unidos comenzó a resquebrajarse. Líderes centristas europeos ahora declaran que Estados Unidos es un “enemigo del proyecto europeo”. Muchos países europeos están hoy persiguiendo los mismos objetivos que varios países del Sur Global: reducir su exposición a Estados Unidos e incluso crear un nuevo conjunto de instituciones que refuercen su soberanía, frente a un orden mundial desestabilizado, marcado por el uso del dólar con fines coercitivos, guerras comerciales y la ruptura de acuerdos de seguridad.
Con el bloque del Atlántico Norte bajo presión, el interés en los BRICS está en aumento. La legitimidad occidental, además, yace entre los escombros de Gaza. Los miembros nuevos y aspirantes del bloque tienen motivaciones diversas, según ha documentado el think tank Carnegie Endowment. Para Egipto, que lleva años enfrentando escasez de dólares y programas del FMI, las transacciones en monedas locales resultan atractivas. Para Indonesia, la diversificación comercial y diplomática expresa su histórica política de no alineación. Nigeria, por su parte, busca estrechar lazos económicos con países más grandes y asumir un mayor liderazgo regional en África. Para los Emiratos Árabes Unidos, el bloque representa una vía para ampliar su influencia regional. Arabia Saudita (invitada, pero aún no aceptada) comparte esa visión. Según Layla Ali, del Gulf Research Center, ambos países “ven en la cumbre de los BRICS una plataforma estratégica para ampliar sus lazos diplomáticos y económicos a escala global”.
Cooperación industrial verde
Actualmente se libra una intensa disputa dentro del propio bloque BRICS. Los países miembros ricos en petróleo y gas enfrentan un desafío creciente a sus modelos de crecimiento por parte de aquellas economías del BRICS que están adoptando políticas industriales más ecológicas. Los países que históricamente importaban grandes cantidades de petróleo y gas desde Rusia o Irán se enfrentan ahora al rápido auge de las energías renovables; este es el caso de China, pero también de Brasil, India y Sudáfrica. Como resultado, los combustibles fósiles representan hoy menos de la mitad de la generación total de electricidad del bloque.
Esto no ha impedido que Rusia e Irán sigan extrayendo más petróleo y gas. La exportación china de tecnologías limpias para la generación de energía y la electrificación, así como sus avances en tecnología verde y mecanismos de financiamiento, están logrando convencer a varios países, pero el resultado final aún está por verse. Esta competencia implícita sobre la matriz energética dominante —y la economía política que la sostiene— definirá no solo las relaciones de poder geopolítico dentro de los BRICS en las próximas décadas, sino también el destino de la mayoría de los pueblos del mundo. Para ganar esta disputa, China está avanzando hacia una posición hegemónica no solamente exportando productos verdes, sino también provocando un cambio estructural mediante la exportación de su tecnología, ingeniería, cadenas de suministro y financiamiento.
Dos informes recientes de analistas del Clean Energy Finance (CEF) and Net Zero Industrial Policy Lab ilustran ejemplos de cooperación industrial verde entre China y grandes países en desarrollo. Los países más pequeños continúan funcionando principalmente como mercados de exportación. CEF estima que, desde principios de 2023, las empresas chinas han invertido más de 100 mil millones de dólares en el extranjero en más de 130 tecnologías limpias, en lo que denominan un “tsunami de energía limpia”.
La cooperación industrial verde bilateral entre miembros BRICS sugiere nuevos patrones de desarrollo económico que aprovechan dos ventajas: primero, los países miembros ya poseen muchas de las principales tecnologías verdes del mundo; segundo, tienen mercados internos de consumo en rápido crecimiento que ofrecen escala y rentabilidad para el desarrollo industrial.
Brasil y China
Bajo el liderazgo del presidente Lula, Brasil está avanzando con mayor decisión hacia Beijing. Lula convenció directamente a la empresa china BYD de invertir en una planta en el estado nororiental de Bahía, que será su primer centro de producción de vehículos eléctricos fuera de Asia, con una proyección de 150 mil vehículos al año. Sin duda, el amplio mercado de consumo de Brasil le dio a Lula capacidad de negociación para intercambiar tecnología por acceso al mercado. Impulsada por la política industrial Nova Indústria Brasil, Bahía se está convirtiendo en un microcosmos de la transición energética global y de la transición hegemónica. Dos gigantes industriales estadounidenses del siglo XX —Ford y GE— vendieron sus plantas en Camaçari a BYD y Gold Wind, los mayores fabricantes mundiales de vehículos eléctricos y turbinas eólicas, respectivamente. Para asegurar la generación de valor agregado y conocimiento local, el gobierno de Bahía negoció con BYD la instalación de un centro de I+D y metas de localización. El primer vehículo “hecho en Brasil” por BYD salió justo antes de la cumbre de los BRICS.
China y Emiratos Árabes Unidos
China y los Emiratos Árabes cooperan en vehículos eléctricos, energía solar y metales para la transición energética. El poder de negociación de los EAU para exigir cláusulas de localización y transferencia de propiedad intelectual ha aumentado, a medida que las empresas chinas enfrentan más aranceles en los mercados occidentales. Empresas solares chinas como LONGi están generando conocimiento y capacidades locales, como lo demuestra su academia solar en Dubái. Al tiempo, procesan metales provenientes de la gigante minera brasileña de hierro en centros de producción de acero verde de empresas chinas ubicados en el reino del Golfo.
India y Brasil
No toda colaboración entre los BRICS involucra a China. Brasil e India, ambos con poderosas coaliciones rurales en sus parlamentos, han centrado su cooperación en los biocombustibles sostenibles. Planean liderar una Alianza Global de Biocombustibles para combinar recursos, experticia y tecnología con el objetivo de eventualmente triplicar su producción conjunta de biocombustibles para aviación, automóviles y transporte marítimo. Esta alianza combina la experiencia tecnológica de Brasil, sus patentes y décadas de desarrollo industrial en biocombustibles, con la creciente demanda de India (que ya es el tercer mayor consumidor mundial de etanol) y su sector de aviación comercial en rápida expansión.
No hay marcha atrás
Una crítica común a las iniciativas multilaterales de los BRICS es que carecen de eficacia: el NDB y el CRA no son lo suficientemente grandes para cumplir su función, y los esfuerzos de reforma coordinada dentro de los sistemas de votación de Bretton Woods han resultado infructuosos.
Sin embargo, cada país está avanzando en sus propias estrategias de desdolarización, así como en energías limpias y manufactura verde. BRICS es, en esencia, un intento por comprender y dar forma a un orden mundial posestadounidense, y hoy en día son muchas más las naciones interesadas en ese proyecto. Larry Summers lo expresó de forma clara en 2023: “Hay una aceptación creciente de la fragmentación y —quizá de manera aún más preocupante— creo que hay una percepción creciente de que tal vez el nuestro no sea el mejor fragmento con el cual asociarse.”
El progreso relativo de los cinco países BRICS en desdolarización, energía limpia y manufactura verde. China ha avanzado significativamente en la facturación comercial y la fijación de precios de materias primas fuera del dólar; sin embargo, enfrentar la centralidad del dólar sigue siendo más difícil que avanzar en la manufactura verde y la generación de energía limpia.(Adaptado de “Can the BRICS de-dollarize the global financial system,” Zongyuan Zoe Liu y Mihaela Papa, 2022.)
¿Quién será dueño de las industrias verdes y sus cadenas de valor? El caso del productor de metales Vale es revelador. Su presidente declaró recientemente en una entrevista: “Somos una empresa brasileña dirigida desde Canadá, en alianza comercial desde Indonesia con los chinos, y los saudíes tienen un 10 por ciento de participación con nosotros. Bienvenidos a la próxima etapa de la complejidad política del mundo en que vivimos”. ¿Pueden las colaboraciones bilaterales y los avances tecnológicos chinos sumar hasta generar un cambio sistémico, una transformación en el orden mundial?
El orden geopolítico de la posguerra descansaba sobre tres pilares: la hegemonía estadounidense, el sistema energético basado en combustibles fósiles y un orden comercial multilateral abierto. Hoy, Estados Unidos ha atacado cada uno de esos pilares en los fundamentos de su orden global hidrocarburífero.
Ahora existen dos modelos globales en competencia para la energía y la influencia: uno basado en los combustibles fósiles, y otro en las tecnologías verdes y un nuevo modelo de desarrollo sostenible. La tecnología china se está expandiendo porque muchos la desean. Sin embargo, no existe aún un respaldo integral en términos de financiamiento, comercio o transferencia tecnológica, ya que no se ha construido un nuevo orden internacional de gobernanza sostenible. La pregunta crítica sobre el futuro de los BRICS radica en la disposición y la capacidad de sus países miembros para fomentar una colaboración más amplia en los campos de la tecnología, el comercio y las finanzas. A un cuarto del camino hacia el siglo XXII, todo está en juego.
Comentarios desactivados en Estado de bienestar y multilateralismo en Sevilla
Hoy termina la cuarta edición de la Conferencia de las Naciones Unidas (FfD4) sobre la Financiación para el Desarrollo, que comenzó esta semana en Sevilla. La última conferencia, que se celebra cada diez años, tuvo lugar en Etiopía en 2015; este año fue organizada por España durante cuatro días a partir del 30 de junio, sin la participación de Estados Unidos, que se retiró oficialmente de la conferencia hace dos semanas.
Como ocurre con todos los procesos de las Naciones Unidas, la Cuarta Conferencia sobre la Financiación para el Desarrollo implicó amplias negociaciones intergubernamentales para alcanzar un consenso sobre un documento final, en el que contribuyeron las organizaciones de la sociedad civil, las instituciones internacionales de desarrollo y las empresas.
Los cuatro co-facilitadores —México, Nepal, Noruega y Zambia— publicaron un «documento de elementos» en noviembre y un «borrador cero» en enero. Luego, los miembros de Naciones Unidas negociaron la redacción en varias reuniones del PrepCom en Nueva York, hasta que, con una puntualidad inusual, el borrador final se acordó el 16 de junio, antes de la reunión de Sevilla, una tarea más fácil sin la participación de Washington.
He seguido de cerca el proceso como miembro de la Comisión Internacional de Expertos de Naciones Unidas convocada por el gobierno español y asistí a las reuniones de Sevilla, desde donde analizo en este texto lo que esta conferencia ha significado para el futuro de la financiación del desarrollo y para los debates sobre el lugar del Estado de bienestar.
La estrategia “Billions to Trillions”
Desde la turbulenta perspectiva del presente, 2015 parece toda una vida atrás. Ese año, tres acuerdos de las Naciones Unidas anunciaron ambiciosos planes transformadores a nivel mundial en materia de clima y desarrollo. En julio de 2015, 193 Estados miembros de las Naciones Unidas acordaron el Plan de Acción de Addis Abeba de la Tercera Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo (FfD3). El secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, destacó que resolver la cuestión de la financiación sentaba “las bases de una alianza mundial revitalizada para el desarrollo sostenible que no dejará a nadie atrás”. En septiembre de ese año, los miembros de la ONU firmaron la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, una “agenda política amplia y universal” destinada a “transformar nuestro mundo” mediante un nuevo conjunto de Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Posteriormente, el Acuerdo de París, firmado en diciembre, marcó un nuevo rumbo en la política climática. La acción climática ya no era sinónimo de fijación de precios del carbono, sino un proyecto a largo plazo de transformación económica.
La FfD3, según informó el Banco Mundial, se caracterizó por “una diferencia notable con respecto a las reuniones anteriores de Doha y Monterrey: la aceptación inequívoca de que la financiación deberá provenir tanto de recursos privados como públicos”. El cambio se inició en parte por la fuerza de un nuevo lema: “De miles de millones a billones” (From Billions to Trillions). La idea era que la financiación pública en condiciones favorables, que asciende a miles de millones, podría desbloquear billones en inversión privada. Para alcanzar los objetivos de desarrollo social, según el Banco, se necesitaban billones en financiación, que solo podrían materializarse mediante “un cambio de paradigma. Un marco de financiación capaz de canalizar recursos e inversiones de todo tipo, públicos y privados, nacionales y mundiales”. Era música para muchos oídos, ansiosos por oír que billones en inversión sólo requerían pequeñas cantidades de gasto público.
¿Cuál había sido el catalizador del cambio? Al igual que su institución hermana de Bretton Woods, el FMI, el Banco Mundial había sufrido una crisis de legitimidad como vehículo del Consenso de Washington. Las críticas externas y la rebelión interna se habían multiplicado contra el paradigma de la liberalización económica mundial. En un episodio famoso, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, Larry Summers, exigió que se expulsara al economista jefe del Banco, Joseph Stiglitz. Stiglitz había sido un crítico acérrimo del FMI tras la crisis asiática de 1997, llegando incluso a desaconsejar a Etiopía que aceptara las exigencias de liberalización financiera del FMI y del Tesoro estadounidense. Summers estaba furioso al ver que alguien de adentro se hacía eco de las voces progresistas que culpaban a las instituciones de Bretton Woods de las décadas perdidas en el Sur Global. Stiglitz abandonó el Banco.
El Banco Mundial acabó revisando el Consenso de Washington y puso un nuevo énfasis en el fracaso del mercado y la sostenibilidad social. Al tiempo, estaban ocurriendo grandes cambios geopolíticos e ideológicos. La marea estaba volviendo hacia la participación del Estado en la economía, mientras los países del Sur Global se preguntaban cómo emular el éxito de China. Al mismo tiempo, la Iniciativa del Cinturón y Ruta de la Seda de China preocupaba a Washington, que temía que la inversión en infraestructuras estratégicas desde el punto de vista geopolítico pudiera construir una alternativa creíble al orden mundial dominado por Estados Unidos y sus instituciones de Bretton Woods.
El Banco necesitaba un nuevo paradigma de desarrollo, aunque sin cambios radicales. El mundo de los flujos financieros ilícitos, la reducción cada vez mayor de los impuestos a las empresas, la restricción fiscal comprometida y las limitaciones neoliberales a la creación de dinero público permanecerían intactos. Lo que captaba el eslogan From Billions to Trillions era el deseo de conseguir dinero público para activar el poder del dinero privado: miles de millones para billones invertibles, sería una descripción más precisa del nuevo paradigma.
He denominado a este nuevo paradigma el consenso de Wall Street, para captar la nueva visión del desarrollo de los ODS como una clase de activos. El paradigma del desarrollo invertible implica nuevos socios de desarrollo en los inversores institucionales que buscan rendimientos adecuados ajustados al riesgo. Esto significa, por ejemplo, que un nuevo hospital se convierte en invertible una vez que los inversores privados pueden contar con financiación en condiciones favorables del Banco Mundial o con recursos fiscales locales. El principio es proteger a los inversores privados de ciertos riesgos. Para estos inversores, la pregunta del billón de dólares pasó a ser “¿cuánto puedo reducir el riesgo con el Estado y las instituciones internacionales de desarrollo?”.
Según esta lógica, los países ricos podrían “movilizar” 100 mil millones de dólares al año para 2020 para los países en desarrollo, ya que el término “movilizar” no les obligaba a especificar cuánto aportarían en fondos concesionales. Los financieros encontraron en el documento de la FfD3 su solución preferida para el déficit de financiación de infraestructuras de $1,5 billones de dólares. Tal y como articuló el director ejecutivo de BlackRock, Larry Fink, se proponía “una asociación natural”. “La mayoría de los gobiernos”, afirmó, “simplemente no disponen de suficiente efectivo para los proyectos que necesitan, y los inversores buscan nuevas fuentes de rentabilidad en unos mercados financieros cada vez más difíciles y correlacionados”. El dinero público, a través de un banco de infraestructura, constituiría “este tipo de iniciativa grande y audaz, un acto de confianza por parte del gobierno, que los inversores quieren y necesitan, y que puede ayudar a liberar el poder del dinero privado”.
Haciéndose eco de Fink, el documento de la FfD3 instaba a “los inversores institucionales a largo plazo, como los fondos de pensiones y los fondos soberanos, que gestionan grandes cantidades de capital, a destinar un mayor porcentaje a las infraestructuras, especialmente en los países en desarrollo”.
El modelo de desarrollo de reducción del riesgo, y su abreviatura Billions to Trillions reunió a financieros que buscaban rendimientos estables en un mundo de bajos tipos de interés, políticos animados por ambiciones transformadoras pero demasiado tímidos para desafiar las restricciones ideológicas e institucionales del espacio fiscal, activistas y funcionarios del desarrollo que veían una oportunidad en los nuevos ODS, y halcones geopolíticos de Estados Unidos que buscaban contrarrestar la Ruta de la Seda de China. La implicación era que las ambiciones transformadoras podían financiarse invitando a Wall Street a invertir en infraestructuras sin necesidad de cambios institucionales y políticos.
De Addis a Sevilla
Cuando comenzaron los preparativos para la reunión de Sevilla en 2024, los participantes coincidieron en una cosa: la promesa de Billions to Trillions era, en palabras de Charles Kenny, del Centro para el Desarrollo Global, una «ficción». Incluso el Banco Mundial había dejado de hablar de los billones de dólares que se invertirían en desarrollo. No fue por falta de intentos. En 2017, su presidente había declarado que “para llegar a los billones, teníamos que cambiar nuestra forma de trabajar”. Con la primera Administración Trump, el Banco tuvo que pasar de ser un prestamista a ser un inversor que “reduce sistemáticamente el riesgo tanto de los proyectos como de los países para permitir la financiación del sector privado”. El Banco concedería garantías o asumiría los primeros tramos de pérdidas en inversiones privadas en salud, educación, vivienda, energía, naturaleza, biodiversidad y agua, ayudando a estas nuevas clases de activos de los ODS a generar flujos de caja fiables para los inversores institucionales.
El Banco también anunció una nueva iniciativa para Maximizar la Financiación para el Desarrollo (MFD) ese mismo año. El plan consistía en integrar la necesidad imperiosa de movilizar billones de dólares privados en incentivos y programas para el personal, incluidos los Diagnósticos Estratégicos por País y los Marcos de Asociación con los Países, y los Diagnósticos del Sector Privado por País. Se trataba de una iniciativa explícitamente destinada a recaudar fondos, y la cuestión de utilizar realmente ese dinero para el desarrollo había desaparecido por completo del panorama.
Pero en 2023, en una silenciosa admisión de fracaso, las referencias tanto a la agenda de los billones como a la MFD desaparecieron de los documentos públicos del Banco. Una evaluación de la OCDE arrojó un cálculo particularmente desagradable. Cada dólar de inversión multilateral movilizaba sólo 30 centavos de inversión privada. Los billones simplemente no estaban ahí.
Los críticos progresistas tenían una explicación: el modelo era fundamentalmente defectuoso. Los inversores exigían a sus activos en infraestructuras unos rendimientos que eran simplemente incompatibles con los objetivos de desarrollo del acceso universal a infraestructuras sociales de alta calidad, y los gobiernos no podían encontrar los recursos fiscales para subvencionar dichos rendimientos
Pero el modelo de “desarrollo invertible” tenía problemas aún mayores. Los nuevos socios para el desarrollo, señaló en 2024 el economista jefe del Banco, Indermit Gill, estaban sacando más dinero del Sur Global del que estaban invirtiendo. “El panorama financiero para el desarrollo se ha trastocado”, escribió. “Desde 2022, los acreedores privados extranjeros han extraído casi 141 mil millones de dólares más en pagos del servicio de la deuda de los prestatarios del sector público de las economías en desarrollo que lo que han desembolsado en nueva financiación”. La pandemia de Covid y las subidas de los tipos de interés de la Reserva Federal de los Estados Unidos habían generado nuevas presiones fiscales, revelando una vez más las fallas de la arquitectura financiera mundial.
La crisis de la deuda externa se cernía sobre el Sur Global, con unos costes totales del servicio de la deuda (principal más intereses) que alcanzaron un máximo histórico de $1,4 billones de dólares en 2023. Las iniciativas de alivio y reestructuración de la deuda lideradas por el Norte Global, como la Iniciativa de Suspensión del Servicio de la Deuda y el Marco Común para el Tratamiento de la Deuda, apenas lograron avances para obligar a participar a los acreedores privados. Los países a los que se les prometieron billones en inversión privada estaban pagando en cambio billones en servicio de la deuda, a menudo desviados del gasto público en salud y educación. La reforma de la arquitectura de la deuda se convertiría así en una prioridad apremiante y en un punto conflictivo en las negociaciones de Sevilla.
Pero aunque la retórica se alejó de los “billones”, el modelo general mantuvo su dominio. En el período previo a Sevilla, tanto los países ricos como los financieros siguieron impulsándolo. La Administración Biden lo había acogido con entusiasmo. El director del Consejo Económico Nacional, Brian Deese, había llegado a la Administración procedente de BlackRock, donde, en 2018, supervisó una nueva Asociación para la Financiación del Clima entre BlackRock, los Gobiernos de Francia y Alemania, la Fundación Hewlett y el Grantham Environmental Trust. El Fondo CFP era un vehículo de financiación mixta, en el que los gobiernos y las organizaciones filantrópicas aportaban $100 millones de dólares a BlackRock para movilizar inversiones climáticas en el Sur Global. En particular, adquirió la participación mayoritaria en el proyecto de energía eólica del lago Turkana, en Kenia. La generosidad del Estado keniano hacia Wall Street acabó siendo tan controvertida que el gobierno se vio obligado a imponer una moratoria a los acuerdos de compra de energía, mientras que los grupos industriales locales se quejaban de que los altos costes energéticos estaban socavando los esfuerzos de industrialización.
En lugar de aprender la lección de este (y otros muchos) episodios de “desarrollo invertible” (Investible development), la Administración Biden promovió otra iniciativa de reducción del riesgo, la Asociación del G7 para la Infraestructura y la Inversión Globales (PGII). Lanzada en 2022, la PGII “invertirá y movilizará hasta 600 mil millones de dólares estadounidenses para 2027 con el fin de reducir la brecha de inversión en infraestructuras en los países socios”, una “oportunidad estratégica para que los países en desarrollo aceleren el progreso hacia la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las metas de la Agenda 2030”. En la reunión del G7 celebrada en Italia en junio de 2024, los jefes de Estado que participaron en el panel sobre la PGII escucharon a Larry Fink subrayar que la inversión mundial en infraestructuras no podía recaer sobre los contribuyentes. Más bien, argumentó, “debemos fijarnos en el creciente fondo de inversión privada”. Aunque el lema Billions to Trillions había caído en desuso, la reducción del riesgo seguía siendo el modelo de la política de desarrollo mundial.
El compromiso de Sevilla
El documento final del proceso FfD4 ofreció algunas pistas sobre hacia dónde se dirigía el consenso. En particular, queda claro que el proceso de Sevilla sigue siendo prisionero del modelo de los billones. A pesar de la sección del documento dedicada a la movilización de recursos nacionales, los compromisos con la reducción del riesgo están presentes en todo el documento. Las partes hacen hincapié en la necesidad de “desarrollar un entorno normativo propicio que facilite la inversión privada en la agricultura y los sistemas alimentarios, y el papel que pueden desempeñar las inversiones públicas para incentivar y reducir el riesgo de las inversiones privadas”. Se utiliza un lenguaje enérgico para referirse a la necesidad de trabajar para “atraer estratégicamente la inversión extranjera para el desarrollo, incluida la de los inversores institucionales, hacia los países en desarrollo, sobre la base de los marcos de planificación nacionales”.
El lenguaje es aún más contundente en la sección sobre “Movilización de capital privado”: “Trabajaremos para aumentar la proporción de financiación privada procedente de fuentes públicas para 2030, reforzando el uso de instrumentos de financiación combinada y de riesgo compartido, como el capital de primera pérdida, las garantías, la financiación en moneda local y los instrumentos de riesgo cambiario, teniendo en cuenta las circunstancias nacionales”. El punto 33.o expresa su apoyo a la ampliación de la Plataforma de Garantías del Banco Mundial, una nueva “ventanilla única” para movilizar la financiación privada. De hecho, esa sección incluye sólo un punto sobre la alineación de la reducción del riesgo con los resultados de desarrollo, y doce puntos sobre iniciativas para ampliar la reducción del riesgo. Los compromisos climáticos exigen “evaluar y mejorar la movilización de financiación de todas las fuentes para abordar la brecha financiera mundial en materia de biodiversidad para 2030”.
El diagnóstico consensuado que surge de la FfD4 sobre por qué no se han producido inversiones por valor de billones es que se necesitan más incentivos. Se reconoce la tensión entre los objetivos de aumentar el rendimiento para los inversores y los objetivos de desarrollo de las naciones. El documento final señala que la financiación combinada puede sesgar los beneficios hacia los inversores privados, que los gobiernos y los bancos multilaterales de desarrollo han permitido a los inversores seleccionar los activos generadores de ingresos en los países de ingresos medios (el 80 por ciento de la financiación combinada sigue fluyendo hacia allí) y que hay poca transparencia, lo que a su vez puede generar importantes cargas fiscales y problemas de sostenibilidad de la deuda. Se trata de concesiones importantes a los críticos del modelo de desarrollo invertible.
Sin embargo, el documento de la FfD4 pasa por alto los mecanismos institucionales que podrían mejorar los resultados en materia de desarrollo. En el informe de expertos de las Naciones Unidas encargado por el gobierno español y publicado en febrero, ofrecimos sugerencias claras sobre la creación de un marco institucional para que los países regulen de cerca la reducción del riesgo. Destacamos que “la cantidad, la calidad y los tipos de financiación movilizados han demostrado ser insuficientes para la tarea” y sugerimos: (a) nuevas instituciones y métricas para medir, supervisar y, mediante la condicionalidad, alinear los proyectos “invertibles” con los resultados de desarrollo; (b) asociaciones público-privadas justas, que dividan de forma transparente los riesgos y beneficios entre el Estado y los inversores privados a los que subvenciona; (c) criterios para una reducción del riesgo fiscalmente responsable, incluidos límites máximos para los pasivos contingentes y normas de reducción del riesgo de la deuda para limitar los costos fiscales a largo plazo. El documento de la FfD4 dista mucho de estas sugerencias. Pide “mecanismos claros de seguimiento y rendición de cuentas”, pero sin condiciones. En cuanto a la sostenibilidad de la deuda en la financiación combinada, pide un seguimiento en lugar de límites máximos estrictos para los pasivos contingentes.
Paralelamente, se eliminó del documento final el compromiso del borrador anterior de “colmar las deficiencias de financiación en la prestación de servicios públicos esenciales, como la salud, la educación, la energía, el agua y el saneamiento, y la creación de sistemas de protección social”.
Reforma de la arquitectura de la deuda mundial
A lo largo del proceso que condujo a la conferencia de Sevilla, los países del Sur Global en diversas formaciones (los pequeños Estados insulares en desarrollo (PEID), el Grupo Africano, Pakistán y Brasil) pidieron la creación de una Convención Marco de las Naciones Unidas sobre la Deuda. Insistir en un proceso formal de las Naciones Unidas no era un idealismo ingenuo, sino más bien un intento de arrebatar el control deliberativo a los clubes de puertas cerradas donde prevalece el poder financiero del Norte.
Al trasladar las deliberaciones al sistema de “un Estado, un voto” de la Asamblea General de las Naciones Unidas, los países deudores esperaban mejorar la equidad y la transparencia de los mecanismos de resolución de la deuda. Para apoyar la propuesta, las organizaciones de la sociedad civil europea ofrecieron medidas concretas para el proceso de las Naciones Unidas: un mecanismo multilateral de resolución de la deuda soberana, principios vinculantes de préstamo y endeudamiento responsables, un mecanismo automático de alivio de la deuda tras crisis externas catastróficas, un registro mundial de la deuda y, lo que es más importante, legislación nacional en los países acreedores para contribuir a una resolución eficaz de la deuda mediante la participación obligatoria de los acreedores privados.
Estas propuestas sistematizaron las medidas necesarias para desmantelar la arquitectura de la deuda que beneficia de manera desproporcionada a los acreedores privados, que gozan de una protección jurídica férrea aplicada por los tribunales de Nueva York y Londres. Sorprendentemente, el borrador cero dio pasos en esa dirección:
“Sobre la base de la labor realizada, el examen de la arquitectura de la deuda soberana previsto en el Pacto para el Futuro y la actualización del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los progresos y las propuestas, iniciaremos un proceso intergubernamental en las Naciones Unidas con miras a colmar las lagunas de la arquitectura de la deuda y explorar opciones para abordar la sostenibilidad de la deuda, incluyendo, entre otras, un mecanismo multilateral de deuda soberana”.
Este párrafo resultó ser uno de los puntos más controvertidos. En el documento de Sevilla, el párrafo 50f se mantuvo en una forma mucho más débil, con la supresión de las referencias a un mecanismo multilateral de deuda soberana, sustituidas por gestos de diálogo y recomendaciones:
Sobre la base de la labor realizada, el examen de la arquitectura de la deuda soberana previsto en el Pacto para el Futuro y la actualización del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los progresos y las propuestas, iniciaremos un proceso intergubernamental en las Naciones Unidas con miras a formular recomendaciones para colmar las lagunas de la arquitectura de la deuda y explorar opciones para abordar la sostenibilidad de la deuda, entre otras cosas mediante la celebración de un diálogo entre los Estados Miembros de las Naciones Unidas, el Club de París y otros acreedores y deudores oficiales, junto con el FMI y el Banco Mundial, otros bancos multilaterales de desarrollo, acreedores privados y otros actores pertinentes.
Según Eurodad, la Unión Europea y el Reino Unido querían que se eliminara por completo el párrafo sobre la reforma de la deuda soberana. Finalmente aceptaron una redacción diluida para permitir un acuerdo formal, al tiempo que se desvinculaban de ese párrafo. (La “disociación” permite a los países —en este caso, la UE, Canadá, la República de Corea y Japón— firmar el documento FfD4 sin considerarse vinculados por un párrafo concreto). Cabe destacar que China no se desvinculó del párrafo 50f. Pekín reconoce la crisis de la deuda del Sur Global como una palanca para fracturar el monopolio de Bretton Woods. Mientras tanto, el mensaje general del Norte fue claro: la soberanía termina donde comienza la curva de rendimiento de BlackRock.
El Estado de bienestar en Sevilla
Ajay Banga, presidente del Grupo del Banco Mundial, tiene una frase favorita: “La pobreza es un estado mental”. La pronunció en su discurso durante la reunión anual del FMI y el Banco Mundial el pasado mes de octubre, y la repitió en la ceremonia inaugural de la cuarta Conferencia sobre Financiación para el Desarrollo (FfD4). Ampliamente ridiculizada por considerarse más un conjuro de autoayuda que una explicación estructural, su frase también estaba en contradicción con el documento final de la FfD4.
El Compromiso de Sevilla concibe la pobreza como un mal social que debe combatirse mediante reformas institucionales. El párrafo 27i, por ejemplo, ofrece un compromiso directo con el fortalecimiento del Estado de bienestar: “Prestaremos apoyo a los países en desarrollo que se propongan aumentar la cobertura de la protección social, incluidos aquellos que se propongan hacerlo en al menos dos puntos porcentuales al año”. En un momento histórico en el que el Gobierno laborista del Reino Unido y la Administración republicana de Estados Unidos están destruyendo activamente la protección social, este párrafo es notable.
En primer lugar, aclaremos el concepto. La Organización Internacional del Trabajo (OIT), organismo de las Naciones Unidas encargado de promover la protección social universal, define la protección social como una medida que “garantiza el acceso a la atención sanitaria y la seguridad de los ingresos a lo largo de la vida de las personas, con prestaciones en efectivo o en especie”. Se trata de un contrato social para proteger a los ciudadanos de “la enfermedad, la maternidad, la discapacidad, el desempleo, la vejez o la pérdida de una fuente de ingresos” (es decir, de la inestabilidad cíclica del capitalismo). Quizás la pobreza no sea tanto un estado mental como un estado del Estado del bienestar.
En la mesa redonda de la OIT sobre el párrafo 27i en Sevilla, me uní a representantes de los Ministerios de Finanzas de México, Brasil y Zambia, junto con representantes de los empleadores y los sindicatos, para explorar cómo los países pueden crear espacio fiscal para alcanzar el objetivo de Sevilla. De las presentaciones oficiales aprendimos que la cobertura es siempre y en todas partes una elección política.
Bajo el mandato de AMLO y ahora de Claudia Sheinbaum, México logró una considerable expansión del bienestar, con notables esfuerzos en materia de gasto (desvinculando el acceso a la protección social del empleo formal, dando prioridad a las comunidades marginadas e integrando la protección social con la inclusión social). Brasil, bajo el mandato de Lula, frente a una furiosa oposición política que denunciaba el “despilfarro fiscal”, combinó la progresividad fiscal (impuestos a las inversiones en el extranjero, reducción del impuesto al consumo y corrección de las distorsiones fiscales que beneficiaban a las empresas) con una revisión del gasto para aumentar estructuralmente la cobertura. Aún más impresionante es el caso de Zambia, el primer país africano en incumplir el pago de un eurobono durante la pandemia de Covid, que diezmó sus ingresos por exportación de cobre y poco después se vio afectado por una prolongada sequía, y que logró un aumento anual de la cobertura de la protección social del 2 por ciento. Esto se debió en parte a su sólido plan de desarrollo nacional y en parte al uso de la protección social como herramienta anticíclica esencial.
Desde el público, el Dr. Anygba Hod Kwadzo, economista jefe de ITUC África, planteó una pregunta difícil: ¿es el 2 por ciento un objetivo suficientemente ambicioso? A lo largo de las negociaciones de Sevilla, la ITUC había presionado para que se fijara un objetivo más alto. El informe insignia de la OIT, Protección social en el mundo 2024, había pintado un panorama desolador de la asombrosa desigualdad mundial actual: una brecha de gasto de 12:1 entre los Estados del bienestar del Norte Global, por un lado, y los presupuestos mínimos de las naciones más pobres del mundo, por otro. Los países ricos dedican alrededor del 25 por ciento del PIB al bienestar, toda una economía política de redistribución que sigue siendo estructuralmente inaccesible para las naciones donde el 2 por ciento del PIB en gasto social es la cruel norma. En general, las pensiones son la partida de gasto más importante, y varían entre el 10,5 por ciento del PIB (incluidas las prestaciones no sanitarias para las personas mayores) en Europa y el 1,7 por ciento en África.
Lo más impactante es que el gasto sanitario a cargo de los usuarios está aumentando en todo el mundo, lo que empujó a 1.300 millones de personas a la pobreza en 2019. Teniendo esto en cuenta, el objetivo del 2 por ciento parece claramente poco ambicioso. Los países pobres necesitan mucho más margen fiscal, así como ayuda oficial al desarrollo, para mejorar sustancialmente la cobertura. El Compromiso de Sevilla reconoce algunas de las restricciones fiscales que limitan estructuralmente el gasto social.
Menciona los flujos financieros ilícitos, la crisis de la deuda que afecta a muchos países del Sur (véase nuestro informe sobre la controversia del párrafo 50 del marco de las Naciones Unidas sobre la resolución de la deuda) y pide una fiscalidad progresiva para corregir décadas de injusticia fiscal que ha beneficiado a los financieros, las empresas y los ricos. Pero en el contexto geopolítico actual, es poco probable que estas limitaciones, que requieren la cooperación multilateral, se eliminen a corto plazo.
El acaparamiento del contrato social por parte de los financieros
Como saben los lectores de mi obra crítica sobre macrofinanzas, el espacio fiscal es siempre y en todas partes una cuestión monetaria y fiscal. Esto no es ningún secreto en el mundo de los financieros: los bancos centrales pueden crear y destruir fácilmente el espacio fiscal. Basta pensar en las compras de deuda pública por parte de los bancos centrales durante la Covid, cuando todos pensábamos que el tabú neoliberal contra la financiación monetaria había desaparecido por fin. (Qué ingenuos éramos). Y no fueron sólo los países ricos: en Colombia, México, Filipinas, India, Malasia, Indonesia y Sudáfrica, los bancos centrales compraron deuda pública en grandes cantidades.
Por desgracia, como nos enteramos en Sevilla por una persona con información privilegiada sobre las negociaciones, cuando se trató el documento FfD4, los bancos centrales insistieron en que se les mantuviera al margen. Lo consiguieron: los bancos centrales solo se mencionan directamente una vez, en relación con las monedas digitales y las monedas estables. Esto demuestra que el poder político de las instituciones públicas tecnocráticas se extiende más allá de las fronteras y llega hasta los procesos de las Naciones Unidas. Un documento que examina en detalle los recursos externos e internos, públicos y privados, que podrían financiar el desarrollo no menciona ni una sola vez a la institución más importante para la creación de dinero público: el banco central. Es otro recordatorio de que seguimos viviendo con los pilares macroeconómicos neoliberales (¿zombis?) del Consenso de Washington.
En cambio, el modelo de desarrollo de Sevilla confía silenciosamente al capital la “protección social”. Desde la conferencia de Addis Abeba de 2015, ese modelo se ha centrado en el desarrollo invertible (Investible development): salud invertible, agua invertible, infraestructura invertible y educación invertible. “Maximizar” el poder de las finanzas privadas —lo que en otros lugares he denominado el Consenso de Wall Street—: este modelo promueve activamente la propiedad privada de la prestación de servicios sociales, con subvenciones del Estado y de las instituciones de desarrollo, todo ello bajo la bandera de “movilizar”, “apalancar” o “combinar” las finanzas públicas y privadas para atraer a los inversores privados. Como dijo Ajay Banga el lunes, el Banco Mundial está simplificando sus garantías (un instrumento de reducción del riesgo o de combinación) para sus áreas estratégicas prioritarias de movilización de capital privado en salud e infraestructura. Pero los hospitales privados exigen tarifas elevadas a los usuarios o elevadas subvenciones públicas a través de la propiedad público-privada (recordemos que los gastos sanitarios a cargo de los usuarios empujaron a 1.300 millones de personas a la pobreza en 2019). La salud es la parte del contrato social en la que los inversores exigen rendimientos incompatibles con los resultados del desarrollo.
No se trata sólo de un punto de vista progresista. Cuando Trump asumió el cargo en enero, un informe bipartidista del Senado, tituladoProfits over Patients(Los beneficios por encima de los pacientes), ofrecía una valoración mordaz del papel que desempeñan los financieros —en ese caso, el capital privado— en la salud. Fruto de una investigación bipartidista de un año de duración, con acceso a los documentos internos de dos gigantes del capital privado en el sector sanitario —Apollo Global Management y Leonard Green & Partners—, ilustraba con escalofriante detalle cómo los financieros habían derramado literalmente sangre en aras de los beneficios, centrándose implacablemente en la reducción de costes —bajando los costes laborales y aumentando el volumen de pacientes—, sin preocuparse lo más mínimo por los resultados o la calidad de la atención.
¿Es la rápida marcha de los bárbaros dentro del sistema sanitario una patología exclusiva de Estados Unidos? Si el modelo estadounidense es el resultado de un sistema de salud pública crónicamente infrafinanciado y un sistema de pensiones que busca rentabilidad a través del capital privado, entonces las condiciones para su réplica en otros lugares están maduras. La dependencia infraestructural del Estado, de cualquier Estado, de Wall Street —ya sea para la vivienda, la salud o una miríada de otros servicios públicos— está aumentando en todas partes, y el Compromiso de Sevilla también está ahí.
Tomemos como ejemplo la India, país natal de Ajay Banga, uno de los países más desiguales del mundo. En abril de 2025, la prensa económica cubría con entusiasmo el espectáculo de Blackstone, KKR y la organización sueca de capital privado EQT rodeando los hospitales Sahyadri, una cadena de hospitales privados con 1.200 camas que el Ontario Teachers’ Pension Plan estaba vendiendo tras solo tres años. Los gigantes del capital privado, anunciaba la prensa, se estaban “sumando a la carrera” para adquirir un activo atractivo.
Detengámonos un momento a pensar que un fondo de pensiones público canadiense del Norte global se estaba beneficiando de un costoso hospital privado en un país donde 63 millones de personas se ven empujadas a la pobreza cada año por las facturas médicas, donde las tasas de mortalidad materna en las zonas rurales rivalizan con las de las zonas de guerra (174 muertes por cada 100 mil nacidos vivos) y donde el 80 por ciento de los especialistas atienden solo al 20 por ciento de la población. El capital de los trabajadores, que en su día se promocionó como la vía hacia un capitalismo más justo y solidario, está reforzando un sistema sanitario profundamente desigual en un país alejado de los centros de poder del Atlántico Norte.
La lucha por los activos sanitarios invertibles de la India no es más que un frente en la implacable expansión global del capital privado. Las cifras pintan un panorama desolador: según el Private Equity Stakeholder Project, las empresas de capital privado invirtieron capital en al menos 115 inversiones en servicios hospitalarios en Asia, África y América Latina (incluidas 45 adquisiciones y 70 inversiones de crecimiento) entre 2017 y 2024. El ritmo no hizo más que acelerarse en 2023, con veintinueve operaciones en doce países, un aumento que pone de relieve el doble papel de la sanidad como bien resistente a las crisis y como área de crecimiento de los mercados emergentes. La vanguardia de esta expansión fue estadounidense: los fondos de capital privado de Estados Unidos armaron su modelo sanitario nacional a escala mundial, a menudo con el respaldo del capital de los fondos de pensiones públicos.
Estas operaciones se han llevado a cabo a menudo bajo la lógica explícita del modelo sanitario invertible predominante, ahora reafirmado en Sevilla. La ayuda oficial al desarrollo y los mecanismos de reparto de riesgos de los bancos multilaterales de desarrollo subvencionan activamente la adquisición de hospitales por parte de grupos de capital privado. Tomemos como ejemplo el Evercare Health Fund de TPG. Se benefició de una inversión de 50 millones de libras esterlinas para reducir el riesgo por parte de la agencia británica de desarrollo British Investment Fund, junto con la francesa Proparco, la alemana Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft (DEG) y la Corporación Financiera Internacional (CFI) del Banco Mundial. Lo mismo ocurrió con los hospitales CARE de TPG.
Así, cuando TPG presentó a los inversores una tasa interna de rendimiento del 17-20 por ciento para sus activos sanitarios, lo que ofrecía eran rentas extraídas de asimetrías sistémicas. Consideremos la subvención implícita: esos rendimiento se basan en la supresión de los costes laborales, la obtención de subvenciones concesionales y la fijación de precios de la asistencia sanitaria al límite de la asequibilidad en economías en las que el 40 por ciento del gasto sanitario sigue corriendo a cargo de los propios pacientes.
En nuestro informe pericial de las Naciones Unidas, pedimos que se establecieran excepciones de desarrollo para proteger la infraestructura social de la propiedad privada sin riesgos en ámbitos como la educación, la salud o el agua. Las infraestructuras sociales deben seguir siendo públicas y financiarse mediante políticas fiscales redistributivas progresistas. Sin embargo, el documento final no prevé tales excepciones. En su lugar, promete “promover asociaciones público-privadas bien diseñadas que compartan los riesgos y las recompensas de manera equitativa, garantizando que los recursos públicos se beneficien proporcionalmente de los proyectos exitosos” Pero, ¿qué significa que un hospital público-privado en Turquía comparta sus excesivos beneficios con el sector público? La equidad es simplemente incompatible con los resultados del desarrollo.
Una medida más audaz para generar billones en financiación pública para el desarrollo sería nacionalizar los fondos de pensiones. Esto por sí solo reduciría el capital privado, junto con el poder de los gestores de activos que eclipsan a Sevilla, en al menos un tercio. También reduciría el lobby de los financieros a favor de la salud invertible. Si parece imposible, un informe de la OIT de 2018 sobre “Revertir la privatización de las pensiones” demuestra que no lo es. El informe califica el impulso del Consenso de Washington a la privatización de las pensiones como “tres décadas de fracaso” que han socavado la seguridad social, y documenta en detalle la experiencia de dieciocho países que han revertido ese proceso. La protección social es siempre y en todas partes una elección política.
Comentarios desactivados en Desmantelar un gigante energético
Desde que asumió el cargo en mayo de 2022, el presidente costarricense Rodrigo Chaves ha anunciado su intención de reformar el sector eléctrico del país. En octubre de 2023, su Gobierno presentó la Ley 23.414 para otorgar a las empresas privadas un papel más destacado en el sector energético, actualmente dominado por el Estado, tanto en la generación como en la transmisión de electricidad.
Para la primavera de 2025, los debates legislativos sobre el proyecto alcanzaron pleno apogeo, ya que supuso el inicio de un esfuerzo sin precedentes para promover la privatización de la energía. Presentada como una “armonización del sistema eléctrico nacional”, la Ley 23.414 propone desmantelar uno de los sectores eléctricos más estables y con clara orientación social en toda América Latina. Los defensores de la industria afirman que no sólo atraerá la inversión privada y reducirá los costes, sino que también logrará una mayor competencia e inversión en energías renovables, necesarias para satisfacer la creciente demanda y garantizar un servicio fiable.
La amenaza sobre los racionamientos de energía que el país experimentó en mayo de 2024 fueron interpretados por algunos sectores como “una prueba” de la mala gestión del Estado, capaz de ser atendida mediante las iniciativas de privatización. No obstante, como ha advertido la organización ecologista FECON (Federación Costarricense para la Conservación de la Naturaleza), “la privatización significa sustituir un modelo universal por otro que garantizará los negocios privados a costa del servicio social de la electricidad”. En realidad, el racionamiento eléctrico anunciado el año pasado finalmente se evitó, pero el riesgo subyacente fue causado por la falta de lluvias, lo cual representa la columna vertebral del sistema eléctrico de Costa Rica. En el país la crisis climática podría provocar, al menos, una crisis energética profunda y la privatización no parece ser una solución integral.
La apuesta de Chaves por privatizar la electricidad puede interpretarse en el contexto del auge actual de figuras de derecha que aplican políticas neoliberales bajo el auspicio de reacciones populistas contra el “establishment”. Su victoria se produjo tras la pandemia de Covid-19, durante la cual Costa Rica, muy dependiente del turismo, se vio gravemente afectada por las restricciones de viaje y los confinamientos. Chaves, antiguo empleado del Banco Mundial y quien fuera expulsado de su puesto por acoso sexual, profesa una narrativa antisistema, su Gobierno ha intentado borrar lo que queda del Estado socialdemócrata de Costa Rica.
Desde la década de 1980 Costa Rica, reconocida por su singular Estado de bienestar manifiesto en su sólido sistema de educación pública y sanitario, y la ausencia de un ejército regular, ha sido objeto de una presión cada vez mayor por parte de las instituciones financieras internacionales y las reformas neoliberales. Bajo la presidencia de Óscar Arias (2006-2010), el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos conocido como CAFTA-RD1El CAFTA-RD (Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos) fue firmado en 2006, como un acuerdo que busca establecer una zona de libre comercio entre Estados Unidos y siete países de la región: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana. El acuerdo ha logrado presionar al gobierno de Costa Rica en la modernización de la legislación energética del país y en el aumento de sus exportaciones al mercado regional, fue aprobado por un estrecho margen en un referéndum nacional, a pesar de la oposición masiva de la sociedad civil. El acuerdo supuso un punto de inflexión hacia políticas más orientadas al mercado. La actual propuesta de reforma se basa en este impulso y se centra en un elemento clave de los servicios públicos del país.
En toda la región de Centroamérica, los gobiernos han privatizado, en diversos grados, el sector energético a lo largo de los últimos treinta años: Costa Rica se abrió de forma limitada a los proyectos energéticos privados en 1990; Honduras abrió el mercado energético en 1994 y Nicaragua modificó el marco legal de la electricidad en 1995. Guatemala, El Salvador y Panamá pronto siguieron su ejemplo y, juntos, estos países establecieron un mercado regional de la electricidad. Las expectativas eran altas, no sólo por la creación de un mercado centroamericano, sino también por la esperanza de enviar exportaciones de electricidad al norte del istmo, conectando la red centroamericana con México. La línea de transmisión, SIEPAC (Sistema de Interconexión Eléctrica para Países de América Central), entró en funcionamiento en 2014, impulsando un mercado regional de electricidad que ha obligado a dar un giro hacia la privatización en todo el istmo centroamericano. A pesar de ello, Costa Rica ha logrado mantener su modelo de propiedad pública, hasta ahora.
La construcción de un gigante
El ICE (Instituto Costarricense de Electricidad) ha sido una columna vertebral del sistema socialdemócrata de Costa Rica desde mediados del siglo XX. En la década de 1920 las protestas contra la American and Foreign Power Company (una filial de la Electric Bond and Share Company, que a su vez era propiedad de General Electric) llevaron a la nacionalización de toda la producción de energía hidroeléctrica. El resultado fue la creación del Servicio Nacional de Electricidad (SNE) en 1928. Sin embargo, durante la Gran Depresión, la cobertura siguió siendo limitada. No fue sino hasta después de la guerra civil de 1948 cuando el Consejo Fundador de la Segunda República, bajo la presidencia de José Figueres, estableció el ICE en 1949.
Entre 1950 y 1980, el Estado se enfocó en desarrollar planes de desarrollo a gran escala para impulsar la industrialización y el crecimiento económico. Esto incluyó empresas estatales que abarcaban desde el azúcar hasta el aluminio, la sustitución de importaciones y la inversión en tecnología e innovación. Los planes del Gobierno se basaron en el paradigma de desarrollo de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) e incluyeron la nacionalización de los bancos, la legislación sobre derechos laborales y la abolición del ejército. En la coyuntura única que marcó el fin de la guerra civil, este modelo de desarrollo contó con el apoyo de industriales, pequeñas empresas, campesinos, agricultores y trabajadores del sector público. Mientras que las facciones tradicionales de terratenientes y el clero no progresista se opusieron al mismo. La socialdemocracia costarricense también contrarrestó las demandas más radicales de cambio social de los campesinos sin tierra, los jornaleros y los grupos marginados y racializados.
El ICE tenía el monopolio estatal de la generación de energía, formando parte de un nuevo Estado socialdemócrata que proporcionaría los servicios más esenciales a sus ciudadanos y acabaría con la escasez de electricidad y el acceso inalcanzable. Los políticos consideraban que el acceso y suministro de electricidad era una piedra angular del desarrollo social, junto con la atención sanitaria, la educación y el suministro de agua. La infraestructura esencial proporcionada por el Estado tenía por objeto construir una clase media más fuerte, permitir políticas estatales a más largo plazo y, en última instancia, fomentar un crecimiento económico más equitativo.
El ICE constituyó el núcleo del modelo solidario de energía de Costa Rica, permitiendo que la energía asumiera una función elementalmente social. El suministro de electricidad se basaba en los principios de universalidad y solidaridad. El acceso a la electricidad está garantizado como un derecho público y las tarifas son uniformes en todo el territorio. Los precios se basan en el consumo y el sector. La Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos (ARESEP) fija estos precios y tarifas y tiene una función mediadora. Esta estructura garantiza que las regiones remotas o económicamente marginales paguen las mismas tarifas que los centros urbanos, evitando así las asimetrías espaciales de precios que suelen producir los sistemas energéticos impulsados por el mercado.
El Estado realizó importantes inversiones para extender la red a todas las partes del país, haciendo de la equidad social un componente de la infraestructura técnica. El ICE sigue siendo el único comprador de Costa Rica. Cuatro cooperativas han sido propietarias de líneas de transmisión a menor escala y fuera de la red, y los municipios de Heredia y Cartago han suministrado energía en algunas zonas urbanas para las que tienen concesiones geográficamente definidas desde la década de 1960, mientras que el ICE es responsable de la cobertura nacional. Entre los años 60 y 90, el ICE implantó una cobertura eléctrica casi universal en todo el país y se convirtió en una pieza elemental para el desarrollo, el nivel de vida y la posición económica de Costa Rica en América Latina. El posicionamiento del país en los indicadores de desarrollo refleja el éxito de su modelo socialdemócrata durante el siglo XX.
El ICE también se ha visto influido por la movilización popular, que a menudo lo ha empujado más allá de la planificación inicial impulsada por el Estado. En la década de 1950, los consejos vecinales se negaron a pagar y organizaron marchas contra las subidas de tarifas de la American and Foreign Power Company, que aún era propietaria del sistema de transmisión de electricidad. Estas presiones finalmente lograron la nacionalización de la red en 1958, una cuestión delicada dado el contexto mundial y la implicación de los intereses estadounidenses. Tal como lo demuestran las inversiones de General Electric en las telecomunicaciones de Costa Rica.
El paulatino avance de la privatización
En la década de 1980 las protestas —en particular las lideradas por alianzas de grupos de clase baja y media— lograron frenar los aumentos en el precio de la electricidad impuestos por el ICE. Sin embargo, los programas de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial en las décadas de 1980 y 1990 sometieron a Costa Rica a una gran presión económica. En 1990, la ley 7200 permitió la generación privada de electricidad, siempre y cuando los productores privados no superaran en conjunto el 15 % de la capacidad total. Más tarde, se permitió una mayor generación privada bajo la etiqueta “Construir, Operar, Transferir”, en la que el ICE compraría la electricidad producida de forma privada y posteriormente transferiría la planta eléctrica a la propiedad pública.
Los últimos treinta años revelan el continuo debilitamiento del ICE. El principal punto de inflexión fue el “Combo”, un paquete de reformas de privatización intentado por políticos liberales en 2000. El “Combo”, argumentaban los políticos, atraería inversiones en energía y telecomunicaciones, y para ello había que desmantelar el monopolio del ICE en la distribución de electricidad, además del de la generación. En respuesta, una amplia coalición de activistas, sindicatos, expertos, organizaciones estudiantiles y el movimiento ecologista se unieron para defender al ICE. Las movilizaciones no sólo estuvieron motivadas por preocupaciones económicas, sino también por valores culturales y políticos profundamente arraigados asociados con el ICE como pilar de la identidad costarricense. Con cientos de protestas y bloqueos de carreteras cada semana, los manifestantes casi paralizaron el país. Obligaron al Gobierno a dar marcha atrás en el “Combo” y el ICE siguió siendo de propiedad pública.
La historia del ICE es, por lo tanto, una historia de planificación estatal que responde a las demandas colectivas: desde 2021 más del 99 por ciento de los hogares están conectados a la red eléctrica. En la actualidad, el ICE se encarga de la generación, el transporte y la distribución, aunque también existen cooperativas regionales (de propiedad municipal). No obstante, la percepción actual sobre del ICE es mucho más compleja. Desde la primera década del 2000, grupos ecologistas, especialmente en el sur de Costa Rica, han llamado la atención sobre los riesgos ambientales y sociales de las centrales hidroeléctricas. Tanto el ICE como las empresas privadas han planificado proyectos de generación de energía en numerosos ríos, tanto a mediana como a gran escala, que han encontrado una resistencia masiva por parte de la población. En particular, los activistas han criticado la planificación del ICE por ser exclusiva, verticalista e insensible a las preocupaciones de la comunidad, o por dar inicio a las construcciones de forma prematura. Los habitantes, especialmente en las zonas rurales, consideran inaceptable el desecamiento o el desvío de los ríos para el funcionamiento de las centrales hidroeléctricas.
Los manifestantes han defendido con vehemencia la protección de los ecosistemas y la importancia de los ríos como espacios sociales. Una iniciativa especialmente controvertida fue el proyecto hidroeléctrico de El Diquís, que habría sido el mayor de Centroamérica, con una capacidad prevista de 650 MW. El proyecto fue planificado formalmente por el ICE en 2006, y su construcción estaba prevista inicialmente para el periodo 2009-2016. Su construcción habría significado el inundar partes del territorio de la comunidad indígena de Térraba sin la debida consulta, lo que supone una clara violación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los derechos de los pueblos indígenas. Tras años de oposición por parte de ecologistas y organizaciones indígenas, el proyecto fue archivado en 2018.
La ley de “armonización”
La ley de “armonización”, presentada a principios de este año, reavivó la controversia entre una visión de la energía como un sector orientado al lucro y otra como modelo solidario. Sin embargo, a finales de marzo, la Comisión Especial de Energía decidió suspender el controvertido proyecto tras un largo debate parlamentario. La idea de una “armonización” en la propuesta del Gobierno implicaba que las empresas privadas que producen energía —propietarias de centrales hidroeléctricas de paso, aeroenergía, y centrales térmicas— estarían en igualdad de condiciones con el ICE y podrían vender electricidad directamente a los grandes consumidores. Esto sustituiría al actual sistema solidario, altamente regulado, y crearía un mercado nacional para la producción y distribución de electricidad. El Estado perdería el control sobre el sector energético, los cimientos del modelo de producción de energía que sustenta el ICE.
El suministro de electricidad no viene determinado por la competencia, sino por la necesidad de garantizar la cobertura general. Actualmente, el ICE compra electricidad a generadores privados a precios a largo plazo, pero en 2021 no renovó los contratos existentes, al considerar que las condiciones eran demasiado desfavorables para el Estado. Desde entonces, las relaciones entre el ICE y los generadores privados de electricidad han sido tensas. La Asociación de Productores Privados de Energía (ACOPE) ha instado repetidamente al ICE a utilizar la electricidad producida por las plantas desconectadas2Se refiere a las plantas privadas de generación de energía renovable que fueron desconectadas de la Red Nacional tras la decisión del Instituto Costarricense de Electricidad de (<)a href='https://www.pv-magazine-latam.com/2021/11/03/el-ice-en-costa-rica-lleva-a-la-desconexion-de-una-nueva-planta-renovable/'(>)no renovarles contrato (<)/a(>)en el año 2021. Argumentando que la demanda nacional estaba cubierta. Dado que el ICE es el principal distribuidor y compra energía a empresas privadas, teóricamente puede decidir qué plantas permanecen conectadas a la red.
Source: Luis Arias y Lucia Rodriguez
Como era previsible, el sector industrial ha argumentado que los precios de la electricidad para la industria son demasiado altos, y la Cámara de Industria de Costa Rica se ha manifestado a favor de la privatización de la energía. Según la Cámara, la demanda de electricidad ha crecido mucho más de lo esperado en los últimos años, y la falta de capacidad instalada significa que se utilizan más combustibles fósiles para la generación, lo que provoca un aumento de los precios de la electricidad. Los industriales argumentan que esto puede conducir a un mayor racionamiento de la electricidad:
¿De dónde se va a obtener la energía para atender este crecimiento de la demanda? Vemos esta iniciativa de ley como una oportunidad para abrir espacio a más inversión en proyectos de generación eléctrica renovable, que venga a garantizar que los consumidores dispongamos en los próximos años de un servicio continuo, de calidad, pero en especial, a precios competitivos
Los activistas han respondido que, por supuesto, se trata de un argumento a favor de una mejor gestión, en lugar de la privatización del sector. La ANEP (Asociación Nacional de Empleados Públicos), uno de los sindicatos asociados al ICE, llegó incluso a expresar sospechas de que los directivos recientemente designados, habrían ordenado de manera deliberada la desconexión de las centrales térmicas de reserva de ICE en agosto de 2022, con el propósito de justificar posteriormente la contratación de centrales térmicas privadas en octubre de 2023, ante la reducción en la generación eléctrica de la empresa estatal.
Según ANEP, se trataba de “una planificación pensada para debilitar a la institución y así impulsar el proyecto de Ley de Armonización del Sistema Eléctrico Nacional […] pretendiendo así justificar la apertura (privatización) del sector eléctrico”. Parece que las plantas térmicas han cobrado ahora aún más importancia, compensando en parte la pérdida de energía hidroeléctrica fiable. En un sector basado en el mercado, el ICE seguiría asumiendo la carga: tendría que mediar en las fluctuaciones del flujo de electricidad en el sistema y respaldar la electricidad en épocas de escasez.
La pérdida de un bien común
Sindicatos, movimientos ecologistas y académicos han criticado duramente la legislación propuesta. Advierten el posible aumento de la injusticia social, ya que el incremento de los precios de la energía como consecuencia de los mecanismos de mercado afectaría especialmente a los sectores rurales y económicamente más débiles de la población. Argumentan que la electricidad, que se caracteriza por su cobertura universal y se considera un “bien común”, podría convertirse en un producto de lujo como resultado de las reformas previstas. Las ganancias se privatizarían, mientras que las pérdidas seguirían recayendo sobre el sector público, especialmente si la empresa estatal de energía, ICE, se ve obligada a comprar electricidad a empresas privadas a precios elevados.
El representante sindical Sergio Ortiz, presidente de la Asociación Sindical Costarricense de Telecomunicaciones (ACOTEL), argumentó que lo único que armonizaría la iniciativa “son los intereses privados de los grandes consumidores y generadores privados del país para que maximicen sus ganancias”. El personal de ICE también ha expresado su preocupación, subrayando que, a pesar de las continuas críticas a la institución, «una apertura podría ser incluso peligrosa de gestionar, muy delicada».3Entrevista con un ingeniero de ICE, 13 de junio de 2022.
Grupos ecologistas, como el Movimiento Ríos Vivos, temen que en un mercado desregulado, los intereses corporativos puedan impulsar la reactivación de proyectos hidroeléctricos previamente rechazados. La experiencia de países vecinos como Panamá y Guatemala muestra que las grandes centrales hidroeléctricas bajo gestión privada han provocado deforestación, pérdida de biodiversidad y desplazamiento de comunidades locales. Estos riesgos están recibiendo una mayor atención en Costa Rica, ya que la mayor apertura del mercado energético amenaza con debilitar el control democrático.
¿Energía barata o negocio transnacional?
Haciéndose eco de las demandas de la industria, Chaves prometió repetidamente “bajar las tarifas eléctricas” rápidamente —como hizo, por ejemplo, en julio de 2022— y finalmente redujo los precios en enero de 2025. Sin embargo, esto supuso importantes riesgos para el sistema, incluyendo cortes de electricidad sin precedentes. Esta decisión fue contraria a la recomendación de la ARESEP, la entidad reguladora de los precios de la electricidad, que había aconsejado un aumento del 30 por ciento en los precios en 2025, con ligeras diferencias entre el ICE y las empresas municipales de distribución, dada su deuda por las importaciones de electricidad y por las centrales térmicas privadas del año anterior.
Desde una perspectiva regional, Costa Rica tiene la red eléctrica mejor desarrollada y los precios de la electricidad más bajos. Los precios han fluctuado, ya que el ICE ha reducido los precios para los residentes en momentos en que su presupuesto lo permitía: en 2022, cuando las exportaciones eran altas, los precios al consumidor de la electricidad cayeron casi un 20 por ciento. Las ganancias se transfirieron a los consumidores y se reinvirtieron, y la ARESEP ha sido, desde 1990, responsable de una política «social» de precios de la electricidad. Contrariamente al argumento del Gobierno de que la competencia en las licitaciones para generadores privados reduciría los precios, los datos muestran que los precios aumentarían. Partiendo de la necesidad de las empresas de satisfacer a los accionistas, sería poco probable que los beneficios se transfirieran a la reducción de los precios. De hecho, es probable que los precios aumentaran.
Precio medio regulado por país en Centroamérica, 2012-2022 4(En centavos de dólar/kWh)
Fuente: E. Torijano, Estadísticas del subsector eléctrico de los países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) 2022, CDMX, CEPAL, 2023.
Los cambios institucionales previstos en la «Ley de Armonización» también tendrán un gran impacto socioeconómico: la entidad de control CENCE pasaría del ICE al Ministerio de Medio Ambiente y Energía (MINAE). Una nueva «entidad coordinadora» asumiría sus responsabilidades en la respuesta a las demandas. En una entrevista, dos representantes del sindicato energético SITET (Sindicato Industrial de Trabajadores Eléctricos y Telecomunicaciones) advirtieron que esto supone una politización del sistema: «Esta entidad técnica, el corazón del sistema, dejará de tener criterios técnicos e interferirán criterios políticos». De hecho, es cuestionable si el control del sistema cambiará con cada ciclo gubernamental y quién será responsable de tomar decisiones para evitar inestabilidades en la red.
Una y otra vez, los generadores privados han exigido la posibilidad de alimentar con su electricidad a la red transnacional. En virtud de la Ley de Armonización, las empresas privadas podrían vender electricidad directamente al extranjero a través de la red regional, convirtiéndose así en exportadores formales de electricidad. Una fuente anónima del sector energético argumentó que “el ICE lo controla todo. El ICE no permite la entrada de otros operadores, otros transmisores u otros distribuidores”. De tal forma que los productores de energía privados podrían finalmente “eludir” al ICE y pasar directamente al mercado regional. La apertura de las exportaciones también cambiaría por completo la idea de responsabilidad del sistema nacional: “Cuando vende su excedente de electricidad al resto de Centroamérica, el ICE puede poner en peligro la demanda nacional. El ICE no debe vender energía, por ejemplo, a Nicaragua o Guatemala, a un precio más rentable en lugar de suministrarla a las empresas o los hogares de Costa Rica”, explicó el portavoz sindical Jorge Coronado en una entrevista.
Evolución de la cobertura eléctrica en Costa Rica
Source: Informe Índice de Cobertura Eléctrica, Costa Rica (2022)
Entre 2018 y 2022, las exportaciones de electricidad a través de la línea de transmisión SIEPAC se dispararon, y el Estado tradujo los beneficios en una reducción de los precios al consumo. Sin embargo, las escasas precipitaciones provocaron que, en 2023, las exportaciones de electricidad cayeran un impactante 86 por ciento. En 2024, el excedente de energía que los países centroamericanos podían exportar al mercado regional de electricidad se redujo un 22,8 por ciento en comparación con 2023. Esto puede significar que las perspectivas para los exportadores privados —si exportaran por separado del ICE— no son tan positivas como esperaba el Gobierno cuando presentó por primera vez los planes de privatización en 2022.
Por otro lado, el ICE, que depende en gran medida de las grandes centrales hidroeléctricas construidas entre las décadas de 1970 y 1990, no supo planificar adecuadamente los cambios en la producción de electricidad relacionados con la crisis climática. La volatilidad de las precipitaciones ya ha hecho que el funcionamiento de las grandes centrales hidroeléctricas del país sea mucho menos predecible. En 2024, entraron en condiciones críticas, con mínimos históricos en sus embalses. Junto con el cierre de las centrales térmicas y la reducción del comercio de electricidad en toda Centroamérica a través de la línea de transmisión transnacional SIEPAC, esto ha provocado una escasez de electricidad. Aunque no se pudo satisfacer la demanda, los críticos del ICE sostienen que la crisis fue provocada por el ser humano. El fenómeno de El Niño, que causó la sequía, era bien conocido y se había previsto, pero la dirección del ICE y el Gobierno lo ignoraron. Algunos incluso han afirmado que el aumento de la dependencia de las centrales térmicas privadas, a pesar de sus mayores costes, fue una elección deliberada.
La democracia energética en perspectiva
La privatización de la electricidad es sólo una parte de la agenda neoliberal clásica más amplia del Gobierno, en medio de un panorama político caracterizado por una gran desigualdad social, el aumento de la delincuencia y la creciente violencia. Un análisis realizado en 2023 por la Universidad de Costa Rica (UCR) reveló que el Gobierno de Chaves está desacreditando deliberadamente el sistema público de seguro médico, la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS).
Su Gobierno no ha ratificado el Acuerdo de Escazú, un acuerdo regional sobre la protección de los derechos humanos y medioambientales. Mientras que ha sugerido la apertura de plantas de gas y la legalización de la minería de oro. Por su parte, la impunidad respecto al asesinato perpetrado en 2020 contra Jehry Rivera –un activista medioambiental indígena cuyo liderazgo fue protagónico en la resistencia contra el proyecto hidroeléctrico Diquís– también pone de manifiesto el posicionamiento gubernamental de Chaves respecto a la agenda ambiental. Aunque el autor del crimen admitió públicamente su responsabilidad y un tribunal lo condenó a 22 años de prisión en febrero de 2023, la sentencia fue revocada en septiembre de 2024 y el acusado fue absuelto. Los repetidos ataques de Chaves al poder judicial y los episodios de corrupción manifiestan un paralelismo con gobiernos de derecha como los de Donald Trump o Nayib Bukele.
Aunque la Comisión de Energía ha suspendido la iniciativa del gobierno para la privatización, los debates sobre el futuro del sector energético de Costa Rica están lejos de concluir. Algunos progresistas han sugerido que la pausa es simplemente una maniobra táctica de cara a las próximas elecciones (2026). Lo que está en juego es más que un simple ajuste técnico o económico. Se trata de la preservación de un modelo de desarrollo que durante mucho tiempo ha garantizado un acceso equitativo y ha influido en el tejido social del país.
No obstante, los debates sobre alternativas para la producción de energía y la descentralización, que van desde soluciones solares hasta cooperativas energéticas de mediana escala, han alcanzado la esfera nacional. Estos modelos no sólo ofrecen la posibilidad de reducir la dependencia del país de los proyectos a gran escala, a menudo asociados a altos costes sociales y medioambientales, sino que también promueven una verdadera soberanía energética. En particular, para los pueblos indígenas y otras comunidades remotas, al tiempo que mantienen una red fiable para los costarricenses urbanos que pueden resistir la creciente crisis climática.
El incierto futuro del ICE lleva a una reevaluación del modelo solidario de Costa Rica y su lugar frente a un modelo cada vez más transnacional de producción y distribución de energía. Es probable que las soluciones técnicas orientadas al mercado no logren resolver estas tensiones fundamentales arraigadas en la identidad del Estado costarricense. De allí la relevancia que suscitan los debates respecto al control democrático del suministro energético a través de la participación política, la autodeterminación social y la soberanía.
World
