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  1. COP30 sin Estados Unidos

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    En Polycrisis hemos venido analizando la relación cambiante entre la política climática y la geopolítica. Nos han interesado especialmente dos transformaciones: la primera es el reconocimiento generalizado de que la acción climática implica actuar de manera significativa sobre los objetivos de desarrollo; la segunda es la comprensión emergente de que el clima tiene que ver con la industrialización. Hasta hace poco, la política climática multilateral se basaba sobre todo en transferencias de dinero y tecnología desde países industrializados hacia países menos desarrollados, y en relaciones estables entre Estados Unidos y China. Esto ha sido trastocado: ¿qué lo reemplazará?

    En ediciones anteriores de Polycrisis hemos resaltado cómo el dinero fluye desbordado desde los países pobres hacia las arcas de los países ricos. También nos hemos enfocado en el “nuevo no alineamiento”, en el que algunos países grandes con capacidad significativa y con poder regional, como Brasil, están marcando una nueva agenda para todo el mundo. En otros artículos, hemos analizado el nuevo papel de China como líder en tecnologías del futuro. Para esta edición, le pedimos a Catherine Osborn —periodista radicada en Río, quien escribe el boletín semanal sobre América Latina en Foreign Policy— que evaluara la Conferencia de la ONU sobre el Clima en Brasil.

    Esta es una versión actualizada de un artículo que apareció por primera vez en Foreign Policy.

    El mes pasado, la húmeda ciudad amazónica de Belém, Brasil, estaba llena de todos los signos habituales de una cumbre climática de las Naciones Unidas, excepto uno: un equipo negociador de Estados Unidos. Decenas de miles de participantes de más de 190 países y docenas de grupos indígenas tuvieron dos semanas de reuniones, protestas y negociaciones durante la cumbre de este año, conocida como la COP30. Aunque no hubo diplomáticos estadounidenses, algunos asistentes recorrían las multitudes con sombreros blancos y verdes que decían “Hagamos grande a la ciencia de nuevo” –Make Science Great Again en el inglés original–. El gobernador de California, Gavin Newsom, hizo una aparición desafiante.

    Esta fue la primera cumbre desde que Donald Trump regresó a la Casa Blanca y provocó la segunda salida de Estados Unidos del Acuerdo de París de 2015. En esta ocasión, Trump no solamente se retiró de la diplomacia climática internacional, sino que trabajó activamente para socavarla. De hecho, algunas amenazas de sanciones hechas en octubre contra enviados de países que estaban a punto de alcanzar un histórico acuerdo para limitar la contaminación del transporte marítimo lograron bloquear dicho acuerdo.

    La amenaza de un posible sabotaje estadounidense se cernía sobre Belém mientras los países negociaban si acelerarían la acción climática y cómo podrían hacerlo. La presión de Trump ofrecía posibilidades de cobertura política a algunas delegaciones que ya venían frenando decisiones climáticas por diversas razones. Arabia Saudita, por ejemplo, actuó al unísono con Estados Unidos para torpedear el acuerdo sobre contaminación marítima.

    Ante este contexto político adverso, un pilar clave del enfoque de Brasil en la COP30 fue lo que algunos estrategas climáticos han llamado “coaliciones para la acción” –coalitions of the doing en el inglés original–. En lugar de esperar un consenso absoluto entre los Estados miembros de la ONU, Brasil intentó avanzar en grupos más pequeños, impulsando la acción y enfatizando cómo la acción climática puede generar desarrollo económico. Según las métricas convencionales de las cumbres climáticas, esto produjo una serie de adelantos incrementales más que un único gran avance, mostrando que el régimen climático de la ONU todavía sobrevive, pero a duras penas. to move in smaller groups to push action forward and emphasize how climate action can lead to economic development. By conventional metrics of COP summits, this one yielded incremental progress rather than any big breakthrough—showing the UN climate regime is surviving, but only barely.    

    Fondo forestal

    Desde sus inicios en la década de 1990, las conferencias climáticas de la ONU han buscado compilar un conjunto anual de decisiones que requieren el consentimiento unánime de más de 190 países, más la Unión Europea. Estos acuerdos anuales han comprometido a los países, como es bien sabido, a trabajar para limitar el calentamiento global a 1,5 grados Celsius (aproximadamente 2,7 grados Fahrenheit) por encima de los niveles preindustriales —acuerdo alcanzado en París en 2015— y a avanzar en la transición lejos de los combustibles fósiles, acordada en Dubái en 2023.

    No obstante, muchas de las metas fijadas en conferencias pasadas no se han cumplido todavía. Como resultado —y considerando los vientos geopolíticos que se mueven en su contra—, los funcionarios brasileños señalaron que Belém debía centrarse más en implementar las metas existentes que en fijar nuevos objetivos unánimes.

    Para abordar las promesas climáticas incumplidas, los funcionarios brasileños se enfocaron más en los países dispuestos a comprometerse. Esta es una tendencia creciente en las cumbres COP: como los acuerdos unánimes suelen ser vagos y cautelosos, en los últimos años los países se han unido en grupos más pequeños para establecer metas más ambiciosas. Entre ellas están los compromisos de poner fin a la deforestación y reducir en 30 por ciento las emisiones de metano —un gas que atrapa el calor— para finales de esta década (en comparación con los niveles de 2020).

    Para la COP30, Brasilia ayudó a elaborar un plan para un nuevo fondo de inversión destinado a proteger los bosques tropicales, que había recibido al menos 6,7 mil millones de dólares en promesas de financiación para finales de noviembre. Brasil y el Reino Unido anunciaron un programa para ayudar a siete países a monitorear y reducir los llamados supercontaminantes, como el metano. Adicionalmente, Brasil reunió al menos a dieciséis países y a la UE para unirse a un grupo dedicado a colaborar en mercados de carbono.

    Con el fondo forestal, Brasil logró superar un posible obstáculo estadounidense. La supervisión técnica del fondo estará a cargo del Banco Mundial, donde Washington es el mayor accionista. A comienzos de este año, el secretario del Tesoro estadounidense, Scott Bessent, pidió que el banco restara prioridad a parte de su trabajo relacionado con el clima. Si Estados Unidos hubiera querido bloquear la participación del banco en el fondo forestal, probablemente habría podido hacerlo.

    “El Banco Mundial es una institución multilateral, y muchos de sus miembros apoyaron enfáticamente la idea”, dijo Rafael Dubeux, alto funcionario del Ministerio de Hacienda de Brasil. Los promotores del proyecto enfatizaron cuidadosamente que estaba enfocado en los bosques, y no en el cambio climático en general. El fondo obtuvo luz verde.

    Los anfitriones brasileños de la cumbre también destacaron los dividendos económicos de la acción climática. Están lejos de ser los únicos en tener este enfoque. También el Secretario General de la ONU, António Guterres, dijo en julio que los países aferrados a los combustibles fósiles están “perdiendo la mayor oportunidad económica del siglo XXI”. El presidente finlandés Alexander Stubb reiteró este mensaje en Belém, calificando las inversiones climáticas como un “plan de crecimiento y prosperidad”.

    A nivel global, las inversiones en energía limpia este año están en camino de duplicar las inversiones en combustibles fósiles, según la Agencia Internacional de Energía —International Energy Agency en el inglés original—. Sin embargo, la tendencia es desigual en todo el mundo. China domina hoy la producción global de tecnologías verdes como paneles solares, baterías y turbinas eólicas, superando ampliamente a Estados Unidos. Aunque la adopción de estos productos está acelerando la descarbonización en el mundo en desarrollo, sin una transferencia de las tecnologías subyacentes, los países podrían perder la oportunidad de desarrollar industrias verdes propias.

    Los sindicatos en Brasil están preocupados por importar tecnologías verdes en lugar de fabricarlas localmente, dijo Deyvid Bacelar, coordinador general en Brasil de la Federación Única de los Petroleros —Brazilian Unified Federation of Oil Workers en el inglés original—. Aunque algunos trabajadores del sector petrolero podrían conseguir empleos en energía limpia en el futuro debido a la descarbonización, Bacelar señaló investigaciones sindicales que muestran que en trabajos como la instalación de paneles solares importados, “el salario es más bajo y los beneficios son peores”.

    Aunque Brasil es rico en muchas de las materias primas necesarias para la transición energética, eso no garantiza empleos dignos, advirtió Bacelar: “Esperamos que el gobierno trabaje para que haya industrias verdes en Brasil con empleos bien remunerados, y que el papel de nuestro país no sea solamente vender materias primas”.

    Durante la COP30, Brasil pidió que los dividendos verdes se compartieran entre los países. Varios altos funcionarios del gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva ya habían elaborado políticas nacionales para intentar abordar estas preocupaciones (Lula es un exlíder sindical). Además, el gobierno estatal de Bahía —sede de una planta de BYD— obtuvo compromisos del gigante automotriz chino para construir un centro local de investigación, utilizar componentes brasileños en sus vehículos y capacitar a trabajadores locales; dicho gobierno usó la promesa de acceso al gran mercado brasileño para negociar una porción de mayor valor de las enormes inversiones verdes de China en el extranjero.

    Hasta ahora, la industrialización verde había sido menos prominente en la agenda de las COP. Lula destacó la importancia de las transferencias tecnológicas en discursos previos a la conferencia de Belém. Asimismo, en el quinto día de la conferencia, Brasil y otros doce países —incluidos Indonesia, Alemania, Sudáfrica, Corea del Sur y el Reino Unido— se comprometieron a crear una secretaría para la cooperación en industrialización verde, afirmando en una declaración conjunta que el proceso debe “abordar las desigualdades globales y no empeorarlas”.

    La declaración también expresa compromisos de trabajo para alinear los estándares de los países sobre qué bienes cuentan como de bajo carbono. Eso puede beneficiar tanto a los países desarrollados como a los países en desarrollo, dijo Linda Kalcher, directora ejecutiva de la consultora climática europea Strategic Perspectives: “Esto no solamente ayuda a los europeos a importar materiales que cumplen con su estándar, sino que también les ayuda a diversificarse y no depender de un único proveedor. […] Lo más importante es que construye cadenas de valor en otros países”.

    ¿Hojas de ruta?

    Confirmando los temores de los defensores del clima antes de la conferencia sobre el sombrío estado del multilateralismo —y de la cooperación climática en particular—, la decisión negociada de la COP30 únicamente incluyó algunos pasos limitados hacia adelante, con gran parte de las noticias más destacadas ocurriendo al margen.

    Uno de los principales logros de la decisión de la cumbre fue el compromiso de triplicar, para 2035, la cantidad de dinero disponible globalmente para la adaptación climática. Había una expectativa generalizada de que se tomara una decisión sobre este tema, y se consideraba un indicador de si el régimen climático de la ONU consagrado en el Acuerdo de París —cooperación entre más de 190 países— seguía produciendo resultados.

    La financiación para la adaptación climática suele destinarse a proyectos sin una ganancia financiera rápida o directa; estos incluyen muros de contención contra inundaciones y sistemas de riego para ayudar a los agricultores a enfrentar sequías. “El sector privado no va a gastar mucho dinero en [adaptación] climática, punto”, dijo Kalcher. Por eso, años de conversaciones en la ONU han formalizado la obligación de que los gobiernos contribuyan, especialmente en los países más ricos. Si la diplomacia climática se reduce solamente a pequeñas coaliciones para la acción, los países pobres podrían quedar abandonados.

    En otros temas, y sobre todo para los países más ambiciosos, la decisión de la COP30 se quedó corta. En un movimiento sorpresivo, Lula pidió al inicio de la conferencia que se elaboraran hojas de ruta económicas para dejar atrás la dependencia de los combustibles fósiles, tras años de mostrarse reacio a respaldar la idea. Incluir este concepto en la decisión de la cumbre habría dado un nuevo impulso a un resultado vago de la COP de 2023 sobre la necesidad de que los países avancen en la transición fuera de los combustibles fósiles. Los comentarios de Lula provocaron un esfuerzo frenético para codificar el tema, que obtuvo el apoyo de más de ochenta países pero finalmente fracasó.

    Si bien la ausencia de Estados Unidos en Belém ofreció a otros actores la oportunidad de mostrar liderazgo —ya sea China, la Unión Europea o el propio Brasil—, algunos veteranos de la política climática salieron de la cumbre con la sensación de que “el asunto se descarriló”, en palabras del exjefe climático de la ONU Yvo de Boer.

    Para otros, la conferencia fue simplemente un reflejo de los difíciles tiempos geopolíticos; muchos países prometieron trabajar fuera de la cumbre para seguir avanzando los temas discutidos allí. Brasil prometió publicar ideas para hojas de ruta fuera de los combustibles fósiles a lo largo del próximo año, y Colombia y los Países Bajos anunciaron que organizarán una conferencia sobre el tema en abril.

    El debate sobre las hojas de ruta avanza de forma muy similar al debate sobre una industrialización verde justa: mediante una coalición para la acción, en lugar de una decisión unánime. En última instancia, al elevar temas como la transferencia tecnológica en Belém, Brasil mostró su influencia como potencia media en el escenario mundial. La conferencia climática en la selva dejó claro que la transición energética global avanza sin la Casa Blanca. Quedan preguntas abiertas sobre qué tan rápido avanzará y sobre qué países se beneficiarán.


  2. Oportunidades perdidas

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    Argentina es uno de los países con mayores reservas y potencial en el crecimiento de la producción de litio. Los proyectos en construcción y prefactibilidad en curso sugieren que podría transformarse en el segundo exportador mundial en los próximos años.1 Considerando los proyectos operativos y en construcción, la capacidad productiva proyectada es de 375.500 toneladas de CLE al año. Este listado deriva de la base de datos de la Secretaría de Minería de Argentina, mientras que la capacidad de producción actual y proyectada es informada por las empresas mineras Argosy, Rio Tinto, Eramet, Galan, Ganfeng, Posco, Revoltech y Zijin. En forma comparada, según datos de la USGS Australia, el primer productor mundial, produjo 468.000 ton de CLE en 2024, Chile, 260.000 y China 218.000. Una transición energética puede significar para los países que disponen de recursos naturales críticos una oportunidad dorada para impulsar el desarrollo industrial y la creación de empleos de calidad. Los salares ricos en litio se concentran en las provincias del noroeste, una de las regiones más postergadas, lo que vuelve apremiante la definición de una estrategia de desarrollo.

    Pero no todo lo que brilla es oro. Hasta ahora predomina una inserción pasiva que hace de la industria argentina una proveedora del recurso, sin fomento industrial o agregación de valor. Esta inserción subordinada se ha profundizado durante el experimento ultraliberal de Javier Milei, lo que estrecha el horizonte hacia un modelo de “extractivismo verde”. Es decir, la explotación intensiva de recursos naturales necesarios para la transición energética que replica patrones históricos de explotación, sin procesamiento ni agregado de valor local, profundizando los rasgos estructurales del subdesarrollo. El actual gobierno argentino, a contramano del mundo en el que la política industrial ha vuelto al centro de la escena, hace gala de su desprecio por el involucramiento del Estado en el impulso al desarrollo productivo y social. 

    No obstante, el debate sobre el litio y cómo hacer de la disponibilidad del recurso una palanca de crecimiento y diversificación productiva, sigue abierto. Por un lado, están quienes priorizan el fomento de la minería y la atracción de inversiones. Por el otro, quienes proponen aprovechar la oportunidad para plantear políticas activas orientadas al desarrollo de la cadena de valor en nuevos sectores estratégicos como las baterías y sus componentes. Aunque no son opciones excluyentes, sin políticas de Estado, la inercia conducirá inevitablemente hacia una mayor primarización de las exportaciones–centradas en productos mineros–, y a una desindustrialización de la estructura productiva, dada la necesidad de importación de nuevas tecnologías limpias que sustituyan la producción doméstica basada en el paradigma fósil. Es preciso reorientar el destino del sur global de cara a la transición energética y evitar reproducir nuestro rol de proveedores de recursos naturales e importadores de bienes industriales y tecnología.

    Producción y reservas

    Argentina es uno de los pocos países con minería de litio a gran escala. Produce fundamentalmente carbonato de litio a partir de las salmueras extraídas de los salares de la Puna, localizados en las provincias de Salta, Jujuy y Catamarca. En 2024, Argentina produjo y exportó 72 mil toneladas (ton.) de Carbonato de Litio Equivalente (CLE)2Actualmente Argentina produce carbonato, cloruro e hidróxido de litio. El CLE es una unidad de medida que se usa para expresar la cantidad de litio presente en diferentes compuestos y solo durante el primer semestre de 2025 las exportaciones alcanzaron las 52 mil toneladas. Cuatro proyectos activos concentran la producción: los dos más antiguos, Olaroz y Fénix, fueron recientemente adquiridos a Acadium por la gigante minera Rio Tinto; el proyecto Cauchari-Olaroz pertenece a Minera Exar, con participación de la china Ganfeng, la minera especializada en litio más grande de China, y completa el grupo el proyecto Sal de Oro, de la surcoreana Posco.

    La producción actual puede parecer modesta frente a las 260 mil tCLE de Chile, las 468 mil tCLE de Australia, o incluso las 117 mil de Zimbabue, país que hasta hace poco no figuraba entre los principales productores. No obstante, lo que destaca a la Argentina es su perspectiva de crecimiento. Además de los cuatro proyectos operativos, hay otros dos3Estos son: (<)em(>)Centenario-Ratones(<)/em(>) de propiedad de Eramet con capitales franceses y chinos, y (<)em(>)Mariana(<)/em(>) de Ganfeng. que están en etapa de ramp-up iniciando producción; otros cinco en fase de construcción y cincuenta más en las diferentes fases que van desde la exploración hasta los estudios de factibilidad. Esto permite prever un aumento de producción privilegiado en el mundo. Al sumar la capacidad proyectada de los proyectos operativos y en etapas avanzadas (construcción, factibilidad y prefactibilidad), la capacidad productiva ascendería a más de 600 mil tCLE. Por otra parte, la abundancia de reservas probadas (13 por ciento de las reservas mundiales) sostendría la extracción durante décadas.

    Otro factor que distingue a Argentina es la alta ley del recurso, lo que ubica a sus salares como una de las fuentes de menor costo de extracción en el mundo. Según diversas estimaciones el costo promedio de extracción de litio antes de impuestos en los proyectos argentinos está por debajo de las 4 mil USD/ton, un poco superiores a los costos de extracción en Chile, en el salar de Atacama. Ambos representan una fracción de los costos de extracción de litio de roca en países como Australia, Brasil, Zimbabue o China. Con un precio cercano a los 9 mil USD/ton, algunos proyectos en Australia (Pilbara y Mineral Resources, por ejemplo) y en China (Lepidolita de CATL, en Yichun) han tenido que limitar su producción para evitar mayores recortes en el precio del litio.

    Obstáculos

    La vocación para avanzar en una estrategia orientada a la industrialización del litio, promovida por diversos sectores industrialistas, choca con intereses locales y extranjeros y con el marco normativo vigente que favorece la actividad minera en detrimento de cualquier estrategia de desarrollo industrial. Ciertamente, no es responsabilidad del sector privado resolver la industrialización argentina. La motivación de las empresas mineras multinacionales se funda en la calidad del recurso y la facilidad de acceso a propiedades mineras. Su principal interés es garantizar el suministro de minerales críticos frente a la creciente fragmentación de las cadenas, la guerra comercial y la disputa por la hegemonía productiva en sectores críticos como las baterías y la electromovilidad. 

    Como agravante adicional, entre los principales actores políticos provinciales y nacionales predomina una visión cortoplacista, que tiende a priorizar la atracción de inversión externa en la explotación de nuevos salares y rechaza la intervención estatal que busca establecer condiciones de incorporación de valor agregado local, desarrollo de proveedores y transferencia de tecnología a las inversiones extractivas.

    Los gobiernos provinciales son actores relevantes en este debate ya que la reforma constitucional de 1994 define a las provincias como dueñas originarias de los recursos naturales de sus territorios y tienen potestad sobre su destino. De momento, su posición ha sido refractaria a la intervención del Estado nacional en aspectos fiscales, ambientales y especialmente de políticas industriales de agregación de valor. Sostienen que el activismo estatal en planificación del desarrollo podría desalentar a las inversiones mineras y perciben que dichas políticas beneficiarán más al centro productivo que a las provincias mineras. Esta posición dificulta la planificación del desarrollo en escala nacional y favorece a empresas mineras que se enfrentan a una negociación fragmentada.

    Esta posición converge con la de un nutrido sector de la dirigencia política nacional, que comulga con la idea de priorizar el ingreso de capitales en el desarrollo de salares y ampliar la exportación de carbonato, cloruro o hidróxido de litio. Menos énfasis se pone, en cambio, en la posibilidad de avanzar en eslabones de mayor valor agregado en la cadena que va del recurso natural hasta la producción de baterías.

    La fuerte restricción externa que enfrenta la economía argentina demanda una ampliación y diversificación de sus exportaciones. Tal urgencia se torna más patente en el marco del acelerado endeudamiento externo sobre el que se sostiene el modelo económico del presidente Milei. Para Argentina, el desarrollo de la minería abre una importante oportunidad para ampliar la generación de divisas genuinas, condición imprescindible para relajar el estrangulamiento externo, fuente estructural de la inestabilidad macroeconómica que caracteriza a la economía nacional. 

    Ahora bien, la experiencia histórica enseña que la inversión externa, cuando se concentra en la producción de materias primas y crea enclaves exportadores sin derramas tecnológicas, lejos de corregir tiende a acentuar los problemas estructurales de la balanza de pagos. En efecto, una vez que maduran las inversiones, el balance de divisas puede tornarse negativo por los servicios financieros y reales de las empresas multinacionales. Esta situación se agrava con la volatilidad que caracteriza a los precios internacionales de las materias primas.

    Con todo, es falsa la dicotomía que se pretende instalar en Argentina entre la atracción de inversiones externas para el desarrollo de nuevos salares y la creación de políticas industriales para el litio. Tal abordaje subestima la posición negociadora de los países con minerales críticos en el contexto de la puja global por garantizar fuentes de suministro resilientes. Tampoco considera el regreso de la política industrial y tecnológica en las agendas de desarrollo de las naciones, ni las experiencias exitosas de intervencionismo estatal en países desarrollados y en desarrollo para promover la incorporación de valor agregado dentro de sus fronteras. Y lejos de hacer aconsejable la importación de recetas del exterior, el contexto nacional importa.

    Oportunidades

    Argentina dispone de capacidades productivas, científicas y tecnológicas desarrolladas a lo largo de una historia que ha hecho de la industrialización una clave de ascenso social y desarrollo económico. Capacidades y recursos permiten proyectar una inserción sofisticada y diseñar una estrategia de desarrollo industrial y tecnológico en la cadena de valor del litio, en particular en aplicaciones de almacenamiento. Cuenta con un sistema científico tecnológico robusto, una red de universidades nacionales y centros de investigación, un aparato industrial sofisticado en manufactura (incluyendo industria química, metalmecánica y automotriz), trabajadores capacitados y un movimiento obrero organizado, comprometido con los objetivos del desarrollo industrial.

    Un conjunto de actores vinculados con la industria, la ciencia y la tecnología ha explorado posibilidades para el desarrollo en torno a la cadena de valor de las baterías. Para lograr el objetivo, han movilizado recursos incluyendo la creación de centros tecnológicos próximos a los salares con el objetivo de investigar tecnologías como la extracción directa de litio (como el CIDMEJu del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina: CONICET), y métodos de extracción que minimizan el impacto ambiental. Además, acompañaron los avances en químicas de baterías, manufactura de celdas, reciclado y la seguridad de las baterías. Para muestra, en el 2022 el Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI) junto la cámara de empresas metalmecánica (Adimra) accedieron a un financiamiento del Ministerio de Ciencia y Tecnología para la creación de un centro de control de calidad de baterías de litio (CENBLIT), orientado a construir capacidades en regulación de la calidad de las baterías.

    Estas investigaciones lograron avances en tecnologías de extracción directa de litio, en estudios sobre las características hidrogeológicas de los salares argentinos y en los análisis socioambientales. Por encima del resto, destaca el desarrollo tecnológico para la manufactura de baterías LFP4Baterías de Litio Hierro Fosfato. Son las que mayor crecimiento en los últimos 5 años, que no requieren cobalto. El uso de esta química ha permitido una reducción significativa del precio de las baterías, mientras que la expansión en la escala de producción dio lugar múltiples mejoras en su desempeño (estabilidad, densidad energética, velocidad de carga, etc).(<)br(>) a cargo de la empresa Y-TEC (la empresa de tecnología de YPF y CONICET) y la instalación de una planta (UNILIB) para manufacturar celdas de baterías en asociación con la Universidad Nacional de La Plata. UNILIB, además de proponer el desarrollo y prueba de la tecnología, constituía un eslabón en la estrategia de Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) en torno al litio, que además incluía la extracción de litio y la producción de carbonato. De entrar en producción, la de Y-TEC sería la primera planta de manufactura de celdas de baterías de América Latina. A pesar de las críticas sobre la viabilidad económica por baja escala, es inevitable comparar esta empresa con la llegada de la primera computadora al centro de cómputos de la Universidad de Buenos Aires en 1960, que dio origen a la computación científica del país, cuyos frutos se pueden rastrear en una de las ramas exportadoras más dinámica del país (los servicios informáticos) y la creación de varios unicornios tecnológicos. 

    Extractivismo en tiempos de Milei

    El marco normativo minero argentino es profundamente liberal. A contramano de la tendencia predominante en el mundo de políticas industriales activas y protección de los recursos estratégicos, el gobierno de Milei instrumentó el Régimen de Fomento a las Grandes Inversiones (RIGI) que, a través de beneficios extraordinarios, alienta proyectos extractivistas. Junto a una serie de normativas previas, cristaliza un marco regulatorio extremadamente favorable a la inversión extranjera, que se orienta hacia industrias extractivas y que clausura las oportunidades para profundizar un modelo de escalado en la cadena de valor de las baterías, tirando por la borda los esfuerzos realizados.

    El código minero y la ley de inversiones mineras constituyen la antesala del RIGI. El primero regula las condiciones de otorgamiento de concesiones y se orienta especialmente a proteger el negocio extractivo de la “discrecionalidad” estatal.5Las provincias pueden dictar sus procedimientos administrativos y otorgar las concesiones. Pero la ley obliga a las administraciones provinciales a aceptar las solicitudes que se ajustan a derecho. Una vez dadas, estas concesiones pueden transferirse sin autorización previa. Esta situación propicia la proliferación de proyectos y una alta fragmentación del catastro minero, lo que conduce a una gran especulación inmobiliaria. Por su parte, la ley de inversiones mineras además de otorgar estabilidad fiscal y exenciones impositivas establece un techo a las regalías de 3 por ciento de valor de boca de mina, lo que se traduce en menos de 2 por ciento del valor de exportación. 

    El RIGI aprobado en 2024 junto a la Ley Bases,6La Ley Bases es una ley ómnibus que presentó el presidente Milei y logró la aprobación por parte del Congreso a comienzos de su gobierno, en julio del 2024. Esta ley contiene diversas secciones orientadas a la desregulación de la economía y privatización de empresas y organismos públicos. El RIGI, como parte de esta Ley, es la principal política productiva de Milei en tanto busca orientar la estructura productiva hacia sectores extractivos mediante la atracción de grandes inversiones. lleva a límites extremos el abandono de toda capacidad soberana para definir objetivos de desarrollo industrial en torno a proyectos extractivos.  Únicamente fomenta la atracción de inversiones en minería (especialmente litio) y en hidrocarburos.7En la actualidad siete proyectos han sido aprobados: dos proyectos asociados a hidrocarburos, dos de energías renovables, una inversión siderúrgica y dos proyectos de litio pertenecientes a las empresas australianas Galán y Rio Tinto. Es importante notar que el proyecto de litio presentado por la china Ganfeng no fue aprobado. Además de las exenciones fiscales y la estabilidad tributaria y aduanera, habilita a los proyectos bajo su órbita a no ingresar al país las divisas provenientes de exportaciones.8Esto significa que los ingresos provenientes por exportaciones estratégicas están exentos de ser ingresados y liquidados en el mercado de cambio en las siguientes proporciones: durante el primer primero año el 20% de las exportaciones serán de libre disponibilidad, durante el segundo año el 40%, y a partir del 3 año el 100% de los ingresos por exportaciones serán de libre disponibilidad.(<)br(>) De facto, el RIGI pone un techo incluso al objetivo más directo de la promoción de inversiones en industrias extractivas, que era superar las restricciones de la balanza de pagos.

    Más allá de todos estos beneficios, uno de los componentes más perjudiciales del régimen es que cercena las posibilidades de realizar políticas industriales, clausurando caminos estratégicos como los que instrumentan otros países de la región y del sur global. Por ejemplo, impide al gobierno nacional instrumentar políticas como derechos de exportación o restricciones cuantitativas (cuotas o prohibición a las exportaciones). También limita los requerimientos de contenido local, desarrollo de proveedores locales e incluso de investigación y desarrollo (I+D) o transferencia tecnológica. Por último, cede facultades soberanas cuando establece jurisdicciones internacionales para la resolución de controversias, dando opción al inversor de optar entre diferentes órganos internacionales, como el Reglamento de Arbitraje de la CPA (Corte Permanente de Arbitraje), el Reglamento de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional o el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones) del Banco Mundial. 

    En suma, el RIGI transforma a Argentina en uno de los países de la región con regímenes mineros más laxos. La comparación con Chile es categórica. En ese país, la Estrategia Nacional de Litio establece que el acceso a Contratos Especiales de Operación de Litio (CEOLes) en nuevos salares sea a través de joint ventures con empresas del Estado, como Codelco y Enami. Por su parte, los proyectos vigentes enfrentan regalías móviles (en un 6.8 y 40 por ciento del valor de venta), deben realizar aportes para las comunidades y enfrentan exigencias de I+D. 

    Además, para comercializar a un precio preferencial en el mercado interno, deben poner a disposición una cuota de producción del 25 por ciento. Esta constituye la política de agregado de valor con la que Chile espera escalar en capacidades para la producción de materiales y componentes de baterías. Resulta contrastante que la misma empresa, Rio Tinto, logre condiciones tan disímiles para la explotación del recurso de un lado y otro de la cordillera (esta empresa ya tiene un proyecto dentro del RIGI y aspira al mismo trato en el resto, mientras que en Chile debió asociarse a Codelco para acceder al recurso).

    Otro ejemplo referencial, fuera de la región, es el de Zimbabue. Desde el 2022 promueve la limitación de exportaciones de minerales sin procesar con el objetivo de aumentar el valor exportado y mejorar las capacidades industriales autóctonas. El gobierno de este país anunció recientemente que prohibirá la exportación de concentrados de litio a partir de enero de 2027, profundizando su estrategia de agregación de valor en una línea similar a la promovida por Indonesia para el caso del níquel. 

    Cabe destacar que ni las políticas de Chile ni las de Zimbabue han detenido inversiones ni socavado la producción. Chile pasó de exportar 114 mil tCLE. en 2020 a 261 mil tCLE. en 2024, cobrando regalías del orden del 40 por ciento durante el auge de precios internacionales (de mediados de 2021 a finales de 2024). Mientras que Zimbabue pasó de 2 mil tCLE. a 117 mil tCLE entre 2020 y 2024. En el mismo período, Argentina pasó de 30 mil a 72 mil tCLE. Por otro lado, los resultados en materia de agregado de valor de estas políticas aún son variables: mientras Chile todavía no ha concretado inversiones reales mediante la subasta de cuotas, Zimbabue trata de pasar de concentrados a productos procesados como sulfatos de litio con la reciente llegada de inversiones en procesamiento.

    La vocación anti industrial del gobierno libertario que preside Javier Milei se refleja tanto en el mencionado RIGI y el fuerte desfinanciamiento de la ciencia y la tecnología, como en el desmantelamiento de las capacidades institucionales e industriales. Si hasta el 2023 había dos modelos en disputa, hoy solo queda uno. El abandono de proyectos estructurantes como el de YPF en torno a litio y baterías y la apuesta por atraer grandes inversiones en industrias extractivas muestra una definición contundente hacia el extractivismo verde, con profundas implicancias sociales y ambientales.

    Reprimarización y desindustrialización

    La transición energética está reconfigurando los paradigmas productivos a nivel global. La significativa reducción de costos y mejora en la eficiencia de las tecnologías limpias permite anticipar que, incluso en el marco del actual negacionismo climático impulsado por Trump y la derecha global, en los próximos años se profundizará la difusión de las tecnologías de la transición, en particular en las energías renovables respaldadas por baterías estacionarias y la electromovilidad.9En los últimos 15 años, los costos de generación renovable eólica se redujeron un 65 por ciento (pasando de 135 USD/Mw a 50 USD/Mw) mientras que los de solar fotovoltaica en un 83 por ciento (de 359 USD/Mw a 61 USD/Mw). La Agencia Internacional de Energía estima que los precios de vehículos eléctricos cayeron hasta un 11 por ciento entre 2023 y 2024, lo que sumado a la caída de hasta un 30 por ciento de los sistemas de carga de batería, están reduciendo sensiblemente el costo total de la propiedad de un auto eléctrico. En esta tendencia, las baterías han jugado un rol clave que han visto reducir sus precios en más de un 90 por ciento en los últimos 15 años. A su vez, la caída en el precio del litio y el giro hacia baterías del tipo LFP (que no contienen cobalto), han sido los motores del descenso de los precios. Estas son tecnologías maduras que permiten reducir emisiones en los sectores más contaminantes, como el transporte o la generación eléctrica, que en conjunto representan más del 60 por ciento de las emisiones globales. Además, para muchos países la adopción de estas tecnologías es una cuestión de seguridad energética porque limita la dependencia de importaciones de combustibles fósiles. No obstante, sin políticas industriales activas la posibilidad de participar en estas ramas se desvanece.

    En ausencia de una política industrial que estructure opciones productivas competitivas en torno a los sectores extractivos que ganan participación en las exportaciones argentinas, la tendencia es la acentuación del perfil de especialización en torno las ventajas comparadas y la pérdida de capacidades industriales. Este camino conduce no sólo a la primarización de las exportaciones argentinas, sino a la desindustrialización de su estructura productiva. Sectores nacionales como el automotriz, la metalmecánica o los bienes de capital están en riesgo en el contexto de transición, ya sea por su creciente obsolescencia y la falta de alineación con de estándares ambientales globales, como por su bajo nivel de integración local y la ampliación de la brecha tecnológica. De cara al futuro, pensar el desarrollo posible de la Argentina obliga a replantear la estructura productiva que subyace detrás de esa plataforma exportadora. Esta cuestión es un terreno de disputa en el debate y en la praxis política.

    Un punto de acuerdo de todo el arco político es que el destino productivo de Argentina estará vinculado a la explotación de sus recursos energéticos y minerales estratégicos. Entre el potencial hidrocarburífero de Vaca Muerta y el interés global por el litio, es difícil imaginar una Argentina que no exporte más gas y petróleo y en la que no avancen los proyectos extractivos. Buena parte del consenso se explica por la captación de divisas. Estimaciones realizadas en 2023 en el marco del Plan Argentina Productiva 2030 anticiparon que las exportaciones de estos dos sectores (hidrocarburos y minería) pasarían de representar un 10 por ciento en 2020, a un 30 por ciento en 2030. En el 2024, estos sectores alcanzaron el 20 por ciento de las exportaciones totales. 

    El discurso predominante de que el sector del litio en Argentina enfrenta problemas de competitividad y la mejor política es reducir la carga impositiva y favorecer las inversiones no resiste el análisis de las tendencias internacionales. La demanda global de litio creció a un ritmo de 30 por ciento anual durante los últimos cinco años y se estima que el ritmo de expansión se sitúe en torno al 10 por ciento anual en la próxima década. Si estas predicciones se verifican, desde el 2025 al 2030 la demanda de litio se multiplicará por un factor de 1.6, y al 2035 por 2.5, pasando de 1.2 millones de ton. de CLE actuales a 3.8 millones de ton. en 2035. Por lo tanto, a pesar de que actualmente persiste una fase de precios bajos de litio provocada por un exceso de oferta, diversas estimaciones sostienen que al final de esta década la demanda volverá a superar a la oferta y el precio se ubicará por arriba de los 20mil USD/ ton.

    Para Argentina, el litio es estratégico porque puede ser una palanca para el desarrollo bajo condiciones globales que mejoran la relación de fuerzas en la negociación con las empresas inversoras con las que se puede acordar agregado de valor y  transferencia tecnológica. En el caso argentino, no significa forzar la producción de baterías en origen, pero sí avanzar consistentemente en los eslabones sucesivos. Por ejemplo, la cadena del litio incluye fases intermedias que no solo pueden representar un salto cuantitativo en la generación de valor, sino que también representan espacios significativos para el aprendizaje tecnológico de la industria nacional. En cuanto a la balanza de pagos, cada tonelada de litio exportada bajo la forma de material catódico LFP podría representar el doble de divisas. 10Según Benchmark Minerals Inteligence a julio de 2025, el precio del LFP se ubicaba en torno a las 4,900 USD/ton, mientras que el de carbonato de litio estaba en torno a los 9,000 USD/ton. No obstante, con cada tonelada de carbonato de litio se pueden producir entre 3 y 4 toneladas de LFP. Esto implica que una tonelada de carbonato de litio transformada en LFP permite incrementar el valor exportado entre 1.8 y 2.4 veces.

    A pesar del potencial identificado, Argentina pasó de discutir un posible modelo de industrialización a implementar el extractivismo verde del RIGI. Si antes el desarrollo industrial del litio no estaba garantizado, al menos era parte del ideario que trazaba horizonte. Al revertir lo ganado, las políticas libertarias de Milei podrían clausurar esa posibilidad y cristalizar un modelo extractivista. La ventana de oportunidad que otorga la disponibilidad de recursos críticos no estará abierta para siempre. No ejercer el poder de negociación de forma estratégica pondría en juego el futuro productivo del país y abriría las puertas a un nuevo ciclo de desindustrialización. El tiempo para evitarlo es limitado. 

  3. Experimentos del litio

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    Chile posee 190 millones de toneladas métricas de reservas de cobre, aproximadamente el 19 por ciento del total mundial, y 9,3 millones de toneladas métricas de reservas de litio, aproximadamente el 31 por ciento del suministro mundial. 1 U.S. Geological Survey, “Copper,” (<)em(>)Mineral Commodity Summaries 2025(<)/em(>) (Enero 2025). (<)a href='https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2025/mcs2025-copper.pdf'(>)https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2025/mcs2025-copper.pdf(<)/a(>); U.S. Geological Survey, “Lithium,” (<)em(>)Mineral Commodity Summaries 2025(<)/em(>) (Enero 2025). (<)a href='https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2025/mcs2025-lithium.pdf'(>)https://pubs.usgs.gov/periodicals/mcs2025/mcs2025-lithium.pdf(<)/a(>) Cuenta también con una radiación solar de primer orden en el Desierto de Atacama y fuertes vientos costeros. Aunque desempeña un rol periférico en los asuntos internacionales, estos recursos naturales, junto con un régimen democrático estable y una sólida capacidad estatal, lo posicionan para integrarse en las emergentes cadenas de suministro verde y adquirir una mayor relevancia en medio de la fragmentación geopolítica mundial. A nivel nacional, Chile tiene la capacidad de aumentar la generación de energía verde del 19 por ciento al 40 por ciento entre 2019 y 2024. 2 EMBER, “Chile surpasses 40 percent wind and solar for the first time in December.” (Enero, 2025). https://ember-energy.org/latest-updates/chile-surpasses-40-wind-and-solar-for-the-first-time-in-december/

    Si bien existen los recursos y la capacidad, el reto de Santiago consiste en aprovechar estas ventajas para reactivar una economía estancada mediante la producción de valor añadido y la diversificación de las exportaciones. Desde la democratización en la década de 1990, los gobiernos chilenos han roto cada vez más con la ortodoxia del libre mercado para aumentar el procesamiento de valor añadido del litio y el cobre, al tiempo que han hecho apuestas ambiciosas, pero cada vez más inciertas, por el hidrógeno verde. Adicionalmente, Chile ha comenzado a renegociar las condiciones de inversión con las empresas extranjeras para reconfigurar las relaciones con las grandes potencias, buscando un mejor posicionamiento en el orden multipolar emergente.

    El presidente Gabriel Boric (2022-2026) se ha mostrado especialmente firme a la hora de apostar por un desarrollo impulsado por el Estado, exigiendo la participación directa del Gobierno en toda la cadena de valor del litio y creando empresas conjuntas diseñadas para obtener mayores rentas de los minerales críticos. Sin embargo, esta estrategia no está exenta de retos. En mayo de 2025, empresas chinas abandonaron sus proyectos de procesamiento de litio, mientras que el Ministerio de Energía anunció recientemente que Chile rebajaría sus objetivos de hidrógeno verde ante el debilitamiento de la demanda mundial. Estos reveses coinciden con la incertidumbre electoral: las elecciones presidenciales de la próxima semana cuentan con dos candidatos de todo el espectro que cuestionan la estrategia de Boric, de modo que la supervivencia de las políticas industriales de Chile sigue siendo una incógnita. Una con implicaciones para otras naciones ricas en recursos que intentan transformaciones similares. El futuro del modelo de desarrollo impulsado por el Estado chileno no solo vendrá determinado por sus políticas industriales internas, sino también por la capacidad del país para gestionar las relaciones estratégicas con las grandes potencias mundiales: Estados Unidos y China. Para tener éxito, Chile debe elevar su posición en la jerarquía económica mundial y asegurar su papel en la cadena de valor del litio.

    Política industrial en Chile

    La economía política de Chile es quizás más conocida por el papel que tuvo como conejillo de indias de la “terapia de choque”, una política de desregulación, austeridad y privatización que devastó su economía y su sociedad. Quizás menos conocida es la historia de la experimentación con la política industrial que precedió a la década de 1970. Tras la Gran Depresión, Chile, al igual que gran parte de América Latina, se embarcó en una industrialización a gran escala mediante la sustitución de importaciones. Después de que una serie de interrupciones autoritarias desestabilizara su incipiente democracia, una coalición de partidos burgueses y marxistas ganó la presidencia en 1938. Liderada por el Partido Radical, la coalición del Frente Popular creó la estrategia de desarrollo de Chile, centrada de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO).

    La CORFO dirigió la inversión hacia sectores estratégicos, como la energía, el acero, el petróleo y el refinado de azúcar, al tiempo que proporcionaba asistencia técnica y financiera al sector privado. La agencia se situó entre las corporaciones de desarrollo más autónomas y eficientes de América Latina, formando parte de unos esfuerzos más amplios de construcción estatal que incorporaron y aislaron políticamente a ingenieros y tecnócratas dentro de los ministerios, la contraloría y las empresas estatales. Este desarrollo burocrático tuvo efectos duraderos, posicionando a Chile como un Estado de alta capacidad según los estándares regionales, un legado que diferencia a Chile de la mayoría de las economías latinoamericanas actuales.

    A pesar de crear nuevas industrias e infraestructuras, el Estado desarrollista de Chile obtuvo resultados económicos dispares. Al igual que gran parte de la región, Chile aplicó un proteccionismo amplio e indiscriminado en lugar del enfoque selectivo defendido por Raúl Prebisch, de la CEPAL, quien recomendaba sustituir las importaciones de bienes de consumo, manteniendo las importaciones de bienes de capital y fortaleciendo el sector exportador tradicional. El enfoque de Chile se enfrentó a retos comunes en toda América Latina: inflación persistente, crisis recurrentes de la balanza de pagos, clientelismo generalizado, demanda interna insuficiente y una incapacidad para realizar la transición hacia la producción de bienes sofisticados.3Hirschman (1968), O’Donnell (1973)

    El controvertido legado de los esfuerzos de industrialización del pasado de Chile ha dificultado que los políticos y la sociedad civil movilicen el apoyo a nuevas iniciativas de política industrial. Pero desde la década de 1990, ha aumentado la urgencia de encontrar un nuevo modelo económico. Tras la democratización, la coalición de centroizquierda Concertación gobernó durante veinte años, aplicando lentamente políticas redistributivas y manteniendo al mismo tiempo el marco económico de la era autoritaria. En lugar de reestructurar el modelo orientado a la exportación, estos gobiernos canalizaron el crecimiento hacia programas sociales específicos, lo que redujo significativamente la pobreza y mejoró los resultados en materia de salud y educación. La estrategia generó resultados impresionantes: un crecimiento medio anual del PIB del 7 por ciento en la década de 1990 y del 5 por ciento en la del 2000, medido en términos per cápita para controlar los cambios demográficos.4 Ibid Para los 2000s, las élites políticas y económicas de Chile anunciaron con orgullo que se había convertido en la economía con el PIB per cápita más alto de América Latina. Chile emergió como un contraejemplo orientado al mercado frente a los modelos de desarrollo impulsados por el Estado de los Tigres Asiáticos.

    Sin embargo, a diferencia de las economías de Asia Oriental, el crecimiento económico de Chile a principios de la década de 2000 se debió en gran medida al auge de las materias primas. El rápido crecimiento de la demanda de cobre por parte de China y la India impulsó un notable aumento de las exportaciones chilenas. Desde principios de la década de 2010, el fin de este auge ha provocado un descenso persistente de las tasas de crecimiento.5 Toni, Paniagua y Órdenes (2025)

    Los continuos resultados económicos mediocres a lo largo de la última década y media han dado lugar a una nueva coalición política proindustrial interesada en revivir el legado de la década de 1930.

    Nuevas estrategias industriales verdes

    Por primera vez desde la década de 1960, el Gobierno de Chile ha comenzado a aplicar políticas sectoriales decisivas.

    En 2024, el presidente Gabriel Boric, del Frente Amplio de izquierda, lanzó la Estrategia Nacional del Litio, lo que puso de manifiesto la intención del Gobierno de ampliar la participación del Estado en el desarrollo económico. El objetivo del Gobierno fue ascender en la cadena de valor de las baterías mediante el establecimiento de la producción nacional de componentes de mayor valor, como materiales catódicos, ánodos y electrolitos. La estrategia del litio exige la participación directa del Estado en todo el ciclo de producción, desde la exploración y la explotación hasta la fabricación. Un elemento central de este plan es la creación de una Compañía Nacional del Litio, diseñada para coordinar empresas conjuntas estratégicas con empresas privadas.

    La estrategia buscó transformar el enfoque tradicionalmente extractivo de Chile mediante el desarrollo de conexiones ascendentes y descendentes en la cadena de valor del litio. En la parte ascendente, el Gobierno pretendía desarrollar conocimientos especializados en tecnologías avanzadas de exploración y extracción, modelización hidrogeológica, integración de energías renovables y sistemas de tratamiento de aguas. Las iniciativas descendentes se centraban en el desarrollo de procesos de refinado de compuestos de litio de alta pureza, la fabricación de materiales precursores de baterías y el posible establecimiento de instalaciones de producción de baterías en fase inicial. Este enfoque integrado reflejó la determinación del Gobierno de evitar que la extracción de litio se convirtiera en una economía de enclave, un desafío persistente que ha limitado los beneficios económicos en muchos países ricos en recursos.

    Como parte de la Estrategia Nacional del Litio, SQM (Sociedad Química y Minera de Chile), una empresa que posee concesiones para la extracción de litio, y Codelco, la empresa estatal chilena de extracción de cobre, establecieron una campaña histórica para explotar el litio en el salar de Atacama en 2023.6 Desde la época de Pinochet (1973-1990), CORFO ha asignado sus concesiones estratégicas de litio a SQM, una empresa que era estatal y se privatizó a mediados de los años 80 Esta asociación amplió los derechos de extracción de litio de SQM en la región de Atacama hasta 2060, al tiempo que aseguró la posición sustancial de Codelco dentro de la industria del litio de Chile. En particular, la estructura del acuerdo otorga a Codelco una participación minoritaria inicial que aumentará progresivamente hasta alcanzar una participación mayoritaria (50 por ciento más una acción), lo que señala la determinación de Chile de ejercer un mayor control estatal sobre sus recursos minerales críticos.

    La asociación entre Codelco y SQM opera a través de una estructura de empresa conjunta por fases en la que SQM mantiene el control general de la gestión hasta 2030, tras lo cual Codelco asume el liderazgo operativo hasta 2060. El acuerdo, formalizado a través de la filial de Codelco Minera Tarar y SQM Salar, se planteó el objetivo de una producción adicional acumulada de 300 mil toneladas de carbonato de litio equivalente entre 2025 y 2030, seguida de una producción anual sostenida de 280 mil a 300 mil toneladas a partir de 2031.7 Codelco-SQM Partnership. (<)a href='https://acuerdocodelcosqm.cl/en/codelco-sqm-partnership/'(>)https://acuerdocodelcosqm.cl/en/codelco-sqm-partnership/(<)/a(>)  La empresa se comprometió a lograr estos aumentos de producción mediante mejoras en la eficiencia de los procesos y nuevas tecnologías, en lugar de ampliar la extracción de salmuera o el uso de agua continental, abordando así las preocupaciones medioambientales que han afectado a las operaciones de Atacama. La implementación sigue dependiendo del cumplimiento de los requisitos contractuales, técnicos y medioambientales, incluidos los procesos de consulta con las comunidades indígenas afectadas. La explotación primaria del salar de Atacama, que es una de las grandes reservas de Litio en el mundo, es conducida por SQM y Albemarle (Una empresa estadounidense).

    En lugar de perseguir una mejora agresiva de la cadena de valor, la política del cobre de Chile se centra principalmente en mantener los niveles de producción y una integración modesta en las fases posteriores. El Gobierno ha apoyado las inversiones en capacidad de fundición y refinado para capturar más valor más allá de las exportaciones de mineral en bruto. Sin embargo, estos esfuerzos siguen viéndose limitados por las restricciones financieras y el dominio mundial del procesamiento del cobre por parte de China. A diferencia del litio, donde Chile busca construir cadenas de valor completamente nuevas, la estrategia del cobre es más defensiva: preservar las capacidades y la posición de mercado existentes a medida que crece la demanda de cobre para la electrificación y las infraestructuras de energía renovable.

    La tercera estrategia industrial de Chile representa una apuesta de mayor riesgo por la producción de hidrógeno verde. Si bien Chile posee ventajas competitivas, entre ellas los costos de producción potenciales más bajos del mundo, el sector se enfrenta a incertidumbres fundamentales sobre la demanda comercial y la viabilidad tecnológica que lo distinguen de los roles establecidos del litio y el cobre en la nueva economía verde mundial. En 2020, el gobierno conservador de Sebastián Piñera (2018-2022) dio a conocer una ambiciosa hoja de ruta que posicionaba a Chile como un potencial líder mundial en hidrógeno verde. Este plan establecía tres objetivos concretos: convertirse en el productor de hidrógeno verde más barato del mundo para 2030, situarse entre los tres principales exportadores mundiales para 2040 y desarrollar 5 GW de capacidad de electrólisis para 2025.8 Gobierno de Chile, Ministerio de Energía, «Estrategia Nacional de Hidrógeno Verde» (noviembre de 2020), (<)a href='https://energia.gob.cl/sites/default/files/national_green_hydrogen_strategy_-_chile.pdf'(>)(<)u(>)https://energia.gob.cl/sites/default/files/national_green_hydrogen_strategy_-_chile.pdf(<)/u(>)(<)/a(>).

    Sobre esta base, en 2024, el gobierno de Boric presentó un nuevo plan de acción para orientar la inversión en hidrógeno verde hasta 2030. El plan incluye un paquete de mil millones de dólares para incentivar la inversión privada, la asignación acelerada de terrenos para proyectos de desarrollo, incentivos fiscales para las empresas que utilicen tecnologías limpias, la simplificación de los procesos regulatorios y la mejora del acceso a los sistemas de certificación internacionales.

    Estas tres estrategias —litio, cobre e hidrógeno verde— dependen en gran medida, de nuevo, de la agencia de desarrollo chilena CORFO, que está en condiciones de desempeñar un papel fundamental en la estrategia de desarrollo del país. Especialmente, tiene un rol crucial en la extracción de litio, operando bajo un régimen de propiedad distinto. Cuando el régimen de Pinochet privatizó la mayoría de las empresas estatales, el litio permaneció bajo control gubernamental por motivos de seguridad nacional. En 1979, Pinochet designó el litio como activo estratégico debido a sus aplicaciones en la tecnología nuclear, mucho antes de que las baterías impulsaran la demanda mundial.

    Esta clasificación basada en la seguridad posicionó a CORFO como la supervisora de las operaciones de litio. En la actualidad, CORFO administra concesiones en el salar de Atacama. La agencia desarrolla empresas conjuntas con el sector privado para las operaciones de extracción y procesamiento, coordina los vínculos entre las fases iniciales y finales, así como aplica programas de mitigación del impacto ambiental y social en colaboración con las comunidades locales.

    Más allá del litio, la CORFO ha sido designada para desempeñar un papel clave en la estrategia del hidrógeno verde, donde proporcionará incentivos financieros a través de subvenciones específicas y créditos fiscales, al tiempo que llevará a cabo rigurosos análisis técnicos para evaluar la viabilidad de los proyectos y maximizar el rendimiento económico.

    Desafíos geoestratégicos

    Sin embargo, las ambiciones de Chile ya han sufrido reveses que ponen de manifiesto la brecha entre los anuncios y la implementación. El fracaso más emblemático tiene que ver con el procesamiento del litio en la fase de producción: en 2018, el Gobierno celebró acuerdos con Samsung y POSCO para construir plantas de materiales catódicos para baterías de vehículos eléctricos, prometiendo la producción para 2021 con el suministro de litio garantizado por CORFO. Estas instalaciones nunca se materializaron, y los intentos posteriores de atraer a fabricantes de baterías también fracasaron, el más reciente en 2025, cuando las empresas chinas BYD y Tsingshan abandonaron sus planes de construir plantas de procesamiento de litio. 9  Reuters. South Korea’s POSCO drops plans for Chilean battery material plant. (<)a href='https://www.reuters.com/article/business/south-koreas-posco-drops-plans-for-chilean-battery-material-plant-idUSKCN1TM2LQ/'(>)https://www.reuters.com/article/business/south-koreas-posco-drops-plans-for-chilean-battery-material-plant-idUSKCN1TM2LQ/(<)/a(>); Reuters. China’s BYD, Tsingshan scrap plans for Chile lithium plants. (<)a href='https://www.reuters.com/markets/commodities/chinas-byd-tsingshan-scrap-plans-chile-lithium-plants-newspaper-reports-2025-05-07/'(>)https://www.reuters.com/markets/commodities/chinas-byd-tsingshan-scrap-plans-chile-lithium-plants-newspaper-reports-2025-05-07/(<)/a(>) Este patrón revela obstáculos estructurales que van más allá de los marcos políticos: infraestructura inadecuada, incertidumbre regulatoria y coordinación insuficiente entre las garantías de suministro de litio y los requisitos de fabricación posteriores.

    El hidrógeno verde se enfrenta a retos diferentes, pero igualmente preocupantes. En octubre de 2025, el ministro de Energía, Diego Pardow, anunció que Chile rebajaría sus ambiciosos objetivos de producción, alegando el descenso de las perspectivas de demanda mundial. La afirmación refleja un reconocimiento de que son las condiciones del mercado externo, y no sólo la política interna, las que determinan la viabilidad de estos sectores.10 El País. “Diego Pardow por el ajuste de los objetivos de hidrógeno verde en Chile: “Tendremos que hacer un chequeo de realidad.” https://elpais.com/chile/2025-10-06/diego-pardow-por-el-ajuste-de-los-objetivos-de-hidrogeno-verde-en-chile-tendremos-que-hacer-un-chequeo-de-realidad.html El ajuste, previsto antes de que concluya el actual mandato en marzo de 2026, sigue los pasos de otras naciones que han realizado reajustes similares y refleja las dificultades generales de la comercialización del hidrógeno verde en todo el mundo. 11International Energy Agency. “Low-emissions hydrogen projects are set to grow strongly despite wave of cancellations and persistent challenges.” https://www.iea.org/news/low-emissions-hydrogen-projects-are-set-to-grow-strongly-despite-wave-of-cancellations-and-persistent-challenges

    Estos reveses ponen de relieve una tensión fundamental en la experimentación de la política industrial de Chile: aunque el país posee abundantes recursos naturales y capacidad institucional a través de la CORFO, traducir las ventajas comparativas en las cadenas de valor funcionales requiere no sólo la coordinación del Estado, sino también una inversión privada sostenida, capacidades tecnológicas y condiciones favorables en el mercado mundial, elementos que siguen siendo difíciles de alcanzar a pesar de las ambiciones políticas.

    Precisamente por esta razón, la posición de Chile en el cambiante panorama mundial es vital para el éxito de sus iniciativas industriales. Si bien Estados Unidos ha mantenido históricamente una influencia significativa en América Latina, los últimos veinticinco años han sido testigos del impresionante crecimiento de China en el comercio y el desarrollo de infraestructuras. El volumen comercial de China con Chile ha aumentado enormemente: en 2024, las exportaciones chilenas a China alcanzaron los 37.820 millones de dólares, más del doble de los 15.250 millones de dólares exportados a Estados Unidos, con envíos de cobre a China por un total de 5.560 millones de dólares. 12  Trading Economics, United Nations COMTRADE database, (<)a href='https://tradingeconomics.com/chile/exports/china'(>)https://tradingeconomics.com/chile/exports/china(<)/a(>). Mientras que las exportaciones de Chile a China son principalmente de cobre y litio, sus exportaciones a Estados Unidos son más diversificadas e incluyen frutas frescas, vino, mariscos, productos de madera y minerales. Estos patrones reflejan las diferentes demandas estructurales de cada relación, a pesar del acuerdo de libre comercio en vigor con Washington desde 2004.

    Para reimaginar con éxito su trayectoria de desarrollo, Chile debe revisar sus relaciones con las grandes potencias, pasando de una postura agnóstica a una política exterior que busque activamente reequilibrar sus intereses en medio de la creciente participación de China en su sector del litio. El Gobierno ha comenzado a hacerlo iniciando empresas conjuntas con firmas extranjeras para explotar el litio y el cobre, con el objetivo de aumentar el valor añadido y facilitar la transferencia de tecnología. También está tratando de frenar la influencia de las empresas chinas en su industria del litio, en particular en SQM, la empresa privada chilena dedicada al litio.

    En 2018, Tianqi Lithium, una empresa china dedicada principalmente a la extracción y el procesamiento de litio, adquirió una participación del 23 por ciento en SQM por 4 mil millones de dólares mediante la compra de acciones que anteriormente pertenecían a la empresa canadiense de fertilizantes Nutrien.

    La compra de Tianqi provocó una fuerte oposición en Chile, lo que llevó al regulador antimonopolio del país a imponer restricciones que limitan la representación de Tianqi en el consejo de administración y sus derechos de voto. Estas medidas se diseñaron para impedir que Tianqi tuviera acceso a información sensible de SQM y para mantener la influencia del Estado sobre SQM.

    Además de mejorar la capacidad del Estado chileno para desarrollar políticas industriales, la asociación entre SQM y Codelco es también una medida geopolítica destinada a limitar la creciente influencia de China. El acuerdo se firmó sin la participación ni la notificación previa de Tianqi, a pesar de la importante participación accionarial de la empresa china en la compañía. La principal objeción de Tianqi al acuerdo se centró en motivos de procedimiento: el acuerdo debería haberse llevado a cabo mediante una licitación competitiva en lugar de una negociación directa. Además, Tianqi sostuvo que tal decisión requería una deliberación formal y una votación por parte del consejo de administración de SQM, en el que Tianqi ocupa tres de los ocho puestos.

    Aunque Tianqi elevó la disputa a la autoridad reguladora financiera de Chile, el organismo de supervisión finalmente falló a favor de la transacción. En septiembre de 2024, la Corte Suprema de Chile rechazó la última apelación de Tianqi. En abril de 2025, la autoridad nacional antimonopolio aprobó la empresa conjunta, acompañada de medidas de mitigación destinadas a restringir el intercambio de información entre competidores. Sin embargo, a finales de 2025, la asociación sigue a la espera de la aprobación crítica de los reguladores chinos, una perspectiva incierta dada la oposición de Tianqi y el interés estratégico de Pekín en proteger las inversiones en litio de sus empresas.

    Desde la década de 1990 hasta hace poco, las prioridades políticas de Estados Unidos en América Latina se centraban en Centroamérica, el Caribe y México, con una participación limitada de alto nivel en el Cono Sur. Albemarle representa una excepción: la empresa estadounidense opera en virtud de un contrato a largo plazo en Atacama y se beneficia de los vínculos establecidos a través del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Chile. Sin embargo, esta presencia difiere fundamentalmente de la participación más amplia de China, que combina la inversión empresarial con una activa defensa diplomática, financiación respaldada por el Estado y campañas públicas de embajadores y funcionarios que promueven los intereses empresariales. Por el contrario, la participación de Estados Unidos se ha limitado a las operaciones comerciales de Albemarle, sin el apoyo coordinado del Estado que caracteriza a las empresas chinas.

    Sin embargo, el regreso de la administración Trump en 2025 señala un posible cambio hacia una mayor participación hemisférica. Sudamérica ha ocupado un lugar destacado en la política exterior estadounidense: aumento de la presencia militar en el Caribe, amenazas de invadir Venezuela, fin de la colaboración militar con Colombia y tensiones deliberadas con Brasil tras la condena del expresidente Jair Bolsonaro por conspiración golpista. Aunque la durabilidad de este enfoque sigue siendo incierta, es probable que Estados Unidos busque un papel más importante en el sector minero chileno para contrarrestar la influencia china y crear cadenas de suministro resilientes en medio del dominio de China en el procesamiento de tierras raras y minerales críticos. Sea cual sea el nuevo equilibrio de poder, este determinará en gran medida las perspectivas industriales del país.

    El camino a seguir

    La competencia entre las grandes potencias puede llegar a subsumir los retos internos a la agenda de política industrial. En vísperas de las elecciones de diciembre de 2025, el candidato de derecha José Antonio Kast anunció que, si resultaba elegido presidente, revisaría la empresa conjunta SQM-Codelco. La candidata de izquierda Jeanette Jara defendió inicialmente una nacionalización más agresiva, antes de moderar su postura durante la campaña.

    Pero los cambios en la política comercial de Estados Unidos bajo la segunda la administración Trump, incluido el uso ampliado de aranceles e incentivos industriales, están remodelando las cadenas de suministro mundiales y alterando los patrones de competencia geoeconómica. Estos acontecimientos, aunque escapan al control directo de Chile, influirán significativamente en las oportunidades y limitaciones a las que se enfrenta la estrategia industrial verde de Chile. En particular, las perturbaciones en las cadenas de suministro establecidas podrían crear oportunidades para que Chile fortalezca sus capacidades de fabricación nacional y profundice las cadenas de valor locales en el procesamiento del litio y las tecnologías de hidrógeno.

    Para navegar por este panorama en evolución, una política industrial activa en el país debe complementar una diplomacia proactiva en el extranjero. Chile tendrá que comprometerse estratégicamente tanto con Estados Unidos como con China, promoviendo sus intereses y manteniendo al mismo tiempo la flexibilidad dentro de un sistema internacional cada vez más competitivo. En febrero de 2025, por ejemplo, entró en vigor el acuerdo de libre comercio modernizado de Chile con la Unión Europea, que incluye el primer capítulo dedicado a la energía y las materias primas de la Unión Europea, diseñado para garantizar un acceso estable al litio y al cobre chilenos. La gestión de estas relaciones externas será tan crucial como la ejecución de iniciativas nacionales para asegurar el lugar de Chile en las cadenas de valor globales emergentes.


  4. Lucro sin cuidado

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    Desde la crisis financiera de 2008, el cuidado de las personas mayores en España ha experimentado un deterioro. Esta «crisis de los cuidados» tiene raíces más profundas, que se remontan a la década de 1990, cuando el Estado de bienestar español avanzó hacia la universalización del cuidado mediante la expansión de los servicios residenciales. Sin embargo, este avance se sustentó en la externalización de dichos servicios al sector privado, principalmente a través de procesos de mercantilización. La alianza con los mercados derivó en una mayor concentración e incluso en la financiarización del sector—entendido como el uso de estrategias financieras en los servicios de cuidados—. Si bien las grandes multinacionales y fondos de inversión están permitiendo la expansión de servicios públicos, lo hacen a cambio de costes económicos y sociales significativos.

    DomusVI, una de las mayores cadenas de residencias en España—tanto en número de camas privadas como públicas—, y propiedad de capital financiero extranjero, ha sido objeto de numerosas denuncias por parte de colectivos y familias de residentes. Las quejas se centran en la mala calidad de los cuidados, especialmente durante el Covid-19. Mientras que las personas trabajadoras, precarizadas, reclaman una mejora de sus condiciones laborales. No obstante, la multinacional envía sus beneficios a paraísos fiscales, reduciendo la inversión en sus centros y su carga fiscal.

    Lejos de la supuesta creación de mercados competitivos, lo que se ha producido con la externalización del cuidado social al sector financiero es una delegación de la responsabilidad de las burocracias públicas a las privadas, generando grandes ineficiencias y añadiendo una complejidad innecesaria al sistema. Esta configuración institucional libera al Estado y al capital privado de enfrentarse a los conflictos inherentes a la gestión. A cambio de ello, las vidas de las personas mayores, la calidad de su cuidado y el sistema público mismo se ponen a merced del apetito de los mercados financieros.

    Ante estos desafíos, resulta urgente transformar la infraestructura y organización de las residencias, creando espacios bajo un control más democrático, enraizado en el territorio y capaz de generar condiciones dignas tanto para las personas cuidadas como para las cuidadoras. Abrir caminos hacia la ‘desprivatización’ demanda enfrentar y reevaluar las burocracias público-privadas.

    Nuevos derechos, viejos arreglos 

    Durante la época franquista, el cuidado social fue relegado al ámbito familiar, lo que permitió al Estado y a la economía productiva externalizar esta labor de forma barata, mediante trabajo no remunerado. Esta forma de organización se conoce como “familiarismo”, y se basa en la idea de que el cuidado debe ser asumido por la familia, sin intervención estatal directa ni remuneración económica. Así como en la capacidad del sueldo de los hombres para mantener a una familia, especialmente en los hogares de ingresos medios y altos. 

    El Estado ofrecía asistencia social a los hogares sin apoyo familiar y sin ingresos suficientes para financiar cuidados privados. Sin embargo, esta provisión también se basaba en la externalización hacia actores privados—principalmente entidades religiosas que fungieron como pilar institucional del franquismo—, así como también pequeños gestores con fines de lucro. Esta externalización permitía reducir costos, ya que permitía sostener el trabajo de miembros de la Iglesia, como las monjas. A cambio, estas entidades acumulaban patrimonio y ganaban participación en el poder político. Así, el arreglo familiarista sostuvo durante el franquismo la mayor parte del cuidado social en un ámbito informal, con escasa regulación y fuerte dependencia de estructuras privadas y religiosas.1 Sobre la relación en el Estado español entre instituciones religiosas, cuidado social y poder político se pueden consultar los siguientes trabajos: I. B. Herranz, “’Sección Femenina’ y ‘Acción Católica’: La movilización de las mujeres durante el franquismo,” Gerónimo de Uztariz, no. 21 (2005): 55–66; S. N. de Prado, “El papel de la Iglesia en la configuración del franquismo,” La Albolafia: Revista de Humanidades y Cultura, no. 1 (2014): 97–114.

    Con la entrada en la democracia en 1975, y en especial a partir de los años noventa, este modelo de cuidado social comenzó a experimentar cambios. En el plano económico, los planes de reconversión industrial en España, junto con la entrada del euro y la crisis inmobiliaria de 2008, contribuyeron a generar desempleo y a estancar los salarios. A la vez, en el plano político, las reivindicaciones de los movimientos feministas y la incorporación de la mujer al mercado de trabajo, tanto por necesidad económica como por la conquista de derechos vinculados a la participación en la economía productiva, marcaron el golpe final al modelo del hombre proveedor. 

    La tasa de actividad laboral femenina pasó de un 23 por ciento en 1976 al 35 por ciento en 1990. En el año 2000, alcanzó un 41 por ciento, mientras que, en 2023, llegó a un 54 por ciento. No obstante, la entrada de la mujer en el mercado laboral se produjo a través de sectores de servicios altamente feminizados y segmentados, como los cuidados, la limpieza o la educación, caracterizados por salarios más bajos, jornadas más irregulares y contratos más temporales en relación con los empleos del sector manufacturero.2Y si bien las mujeres han tenido un menor grado de afiliación sindical que los hombres, la situación parecería se está igualando en los últimos años, en parte fruto por la necesidad de reivindicar una mejora de las condiciones laborales. (<)a href='https://www.emakunde.euskadi.eus/contenidos/informacion/publicaciones_bekak/es_def/adjuntos/beca_2022_3.pdf'(>)Ver(<)/a(>) por ejemplo: S. N. Alemán et al., Liderazgo de las mujeres y a través de los sindicatos de la CAE: facilitadores, barreras y desafíos (Instituto Vasco de la Mujer, 2022)Así, tanto la fuerza de trabajo no remunerada como los ingresos familiares disponibles para el cuidado social disminuyeron significativamente. 

    El modelo franquista de externalización del cuidado a la familia se mantuvo parcialmente, a pesar de los derechos adquiridos, lo cual supuso un creciente déficit de cuidados en los hogares y costes severos para las mujeres. Por un lado, muchas mujeres de ingresos medios se vieron obligadas a tener una doble jornada: el trabajo remunerado y el trabajo doméstico no remunerado. Esta situación limitó sus posibilidades de desarrollo profesional y de acceso a empleos con mejores condiciones laborales. Por otro lado, buena parte del cuidado vino a ser cubierta por la llegada de cientos de miles de mujeres extranjeras, principalmente latinoamericanas y de Europa del Este.3M. León, “Migration and Care Work in Spain: The Domestic Sector Revisited,” Social Policy and Society 9, no. 3 (2010): 409–418.

    Estos flujos migratorios se volvieron una pieza clave en la reproducción social del país, aunque muchas de estas trabajadoras lo hicieron en condiciones de informalidad, como empleadas internas o bajo salarios precarios.4Hay casos en casos en los que las mujeres trabajan como internas 24 horas al día por menos de mil euros.

    En este contexto, creció la presión social sobre las administraciones regionales y locales para proveer servicios de cuidados. Al mismo tiempo, aumentó la participación femenina en los parlamentos y gobiernos, a través de las reivindicaciones feministas, de colectivos pensionistas y, sobre todo, de colectivos de personas con discapacidad. En 2007, a cargo del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), el gobierno pasó en el Congreso la Ley de Autonomía Personal y Atención a la Dependencia (LAPAD). Esta ley representó un avance histórico: se reconoció el cuidado social como un derecho para personas con una dependencia reconocida5El reconocimiento se consigue principalmente a través de una evaluación de personal sanitario. El nivel de dependencia reconocido puede variar en dependencia de nivel uno, dos y tres, en base de una serie de baremos que miden el grado de discapacidad de la persona y su capacidad de autonomía para realizar actividades de la actividad diaria básicas., por lo que el Estado pasaría de tener un rol residual a uno central, apoyando no solo a los hogares más pobres, sino también a los de clase media. A partir de entonces, el Estado debe proveer los servicios que un hogar (con una dependencia reconocida) desee dentro de un catálogo establecido, si bien con fuertes copagos en función de los ingresos del hogar. Aunque la nueva ley tiene limitaciones importantes para convertir el cuidado en un derecho verdaderamente universal—por ejemplo, reafirma el familiarismo al crear prestaciones económicas bajas para cuidados informales en el entorno familiar—la realidad es que la ley supuso un avance importante en la responsabilidad del Estado, especialmente al establecer una financiación mínima y acordada por parte del gobierno central. Las personas mayores a partir de ese momento, sin importar su renta, podían solicitar financiación para una plaza residencial pública – en un centro de titularidad privada o pública – o un bono para una plaza privada en centros acreditados.

    Las plazas públicas son aquellas ubicadas en centros residenciales de titularidad pública o reguladas bajo regímenes de concierto en centros privados. Mientras que en centros de titularidad pública todas las plazas son públicas, independientemente de que la gestión sea privada o pública, en los centros de titularidad privada las entidades gestoras deciden el número de plazas que quieren concertar con las autoridades. Así, un centro privado puede disponer de plazas públicas y privadas. Las autoridades regionales determinan la financiación de la plaza en base a precios públicos regulados según el nivel de dependencia de la persona que la utiliza.6Por ejemplo, en 2025 en Cataluña una persona o centro (se puede determinar quién recibe la financiación) tendrá derecho a una remuneración de hasta 1.944,23 € al mes por plaza. No obstante, la financiación pública final a la que tiene derecho la persona dependiente depende de su renta. Es decir, hay un copago que aumenta a medida que aumenta la renta disponible de los hogares. El acceso a estas plazas se realiza mediante una lista de espera regulada. Por el contrario, el precio de las plazas privadas sigue lógicas totalmente de mercado, y su lista de espera y precio los determina cada centro, sin regulación pública.

    Es común que las personas se inscriban en una lista de espera de una plaza pública en un centro y que, mientras esperan, paguen una plaza privada en el mismo centro hasta que puedan acceder a la pública, lo que puede tardar años. A la hora de externalizar un centro de titularidad pública a una entidad gestora privada o de realizar un concierto para crear plazas públicas, formalmente el sistema estatal no distingue según el tipo de entidad privada que se contrata. Ahora bien, las autoridades regionales o locales pueden incluir cláusulas sociales en la contratación pública o en la firma de convenios para dar preferencia a entidades que cumplen una serie de características de calidad en los servicios, protección de derechos laborales, innovación, etc.

    El nuevo pilar del Estado de bienestar sufrió enseguida profundos recortes, lo que evidenció una falta de compromiso político con la nueva ley. Las políticas de austeridad introducidas tras la crisis de 2008 supusieron una reducción drástica en la responsabilidad financiera del gobierno central y las administraciones regionales. El presupuesto cayó a partir de 2010 y no se recuperó hasta 2021, con la llegada del gobierno de coalición PSOE–Unidas Podemos. Así, la LAPAD comenzó su andadura en un contexto de austeridad severa, que incluyó una congelación de los precios de las plazas públicas durante más de una década; una reducción drástica de las transferencias económicas para servicios privados y la generación de largas listas de espera para acceder a servicios. En general, se enfrentó una gran insuficiencia para proveer, tanto de forma extensiva como intensiva, los servicios prometidos. Además, a medida que aumentaba el desempleo y bajaba el valor de las propiedades, disminuía la capacidad para generar ingresos privados que permitieran costear servicios, lo que ponía más presión sobre las administraciones públicas.

    El cuidado como activo financiero

    Entre los años noventa y la crisis de 2008, antes de la llegada de la LAPAD, España ya experimentó una fuerte expansión de los servicios de cuidado social, sobre todo mediante un aumento de residencias para gente mayor. Tanto el envejecimiento de la población como la entrada de la mujer en el mercado laboral supuso un fuerte aumento de la demanda de servicios residenciales por parte de los hogares de clase media y alta que se lo podían permitir. Además, la falta de desarrollo de servicios a domicilio dificultaba el envejecimiento en el hogar, obligando a los hogares a acudir a las residencias. Hubo un salto en número de camas y de empleo en el sector residencial, con un ritmo de 8.100 plazas nuevas por año entre 1988 y 2011, y 7.300 personas empleadas por año entre 2000 y 2010.7El número de plazas se ha calculado utilizando datos de la base de datos Envejecimiento en Red, del CSIC, y los datos en el artículo Sancho-Castiello, M. y Pilar Rodríguez-Rodriguez. (2001). Envejecimiento y protección social de la dependencia en España. Veinte años de Historia y una mirada hacia el futuro. Intervención Psicosocial 10(3), 259-275. El número de trabajadoras para 2023 se ha obtenido del censo realizado por el IMSERSO en el año 2024 y para calcular el número de trabajadores para los años 2000 y 2010 se ha multiplicado el número de plazas de cada año por la ratio de trabajadores por cama de 2023. Los datos sobre el número de camas en 2000 y 2010 procedentes de Envejecimiento en Red han sido corregidos según la ratio de diferencia entre el censo del IMSERSO de 2023 y los datos de Envejecimiento en Red para ese mismo año.

    Al ser el impulso de la demanda principalmente privado, se amplió la mercantilización del sector con la proliferación de entidades con ánimo de lucro, creando en el estado español una (primera) fase de desarrollo de los mercados residenciales, más allá del sector social y religioso. Ahora bien, el sector social siguió siendo un aliado de las administraciones regionales, sobre todo en lo que respecta a la externalización y gestión de plazas públicas para las personas en riesgo de exclusión. Las administraciones expandieron plazas manteniendo cerca de 25 por ciento del total durante el periodo, si bien externalizaron su gestión a entidades privadas. Así, aunque las entidades con ánimo de lucro crecieron para dar cobertura a la creciente demanda privada, en el ámbito público este fue un periodo de expansión con cierta continuidad del modelo anterior, basado en la externalización con un importante peso del tercer sector social. Las cajas de ahorro jugaron aquí un papel importante: entidades de crédito con participación social y pública encontraron en el sector residencial un nuevo nicho de negocio y actuaron como brazo financiero para su expansión.8Manuel Rico, Vergüenza: El escándalo de las residencias (Barcelona: Planeta, 2021), 191.

    Con la crisis de 2008, el sector residencial redujo su crecimiento a la mitad, con unas 4.500 plazas públicas y 2.600 personas empleadas por año entre 2011 y 2022. A pesar de la caída del poder adquisitivo de los hogares, la nueva LAPAD y la financiación pública sostuvieron la expansión de los servicios, esta vez con una perspectiva universal e incluyendo a las clases medias. Así, junto al envejecimiento de la población y al continuo aumento de la participación laboral de la mujer, los centros privados lograron la plena ocupación y las listas de espera para las plazas públicas no dejaron de crecer. El sector también empezó a experimentar un aumento de la estandarización de los servicios y de infraestructuras. La congelación de los precios públicos impulsó la búsqueda de economías de escala para aumentar la sostenibilidad (y rentabilidad) económica de los centros. Desde el año 2000 hasta 2022, aumentó el tamaño medio de las residencias y proliferaron las macroresidencias. Si en 2006 las plazas en residencias de más de 100 residentes representaban un 46 por ciento del total, para 2022 ya representaban un 54 por ciento.9Datos obtenidos de http://envejecimiento.csic.es/

    Junto con el aumento de los servicios, el mayor valor de las inversiones y la creciente complejidad de la gestión, los grandes sectores empresariales y financieros comenzaron a desempeñar un papel más relevante. A esto contribuyó la crisis del sector de la construcción tras el estallido de la burbuja en 2008, que supuso tanto un freno a la construcción privada como a las obras públicas. Por ello, tanto empresas constructoras como fondos de inversión dedicados al mercado inmobiliario empezaron a prestar mayor atención al sector residencial en general—apuntalado por el sistema de financiación de la LAPAD—y a aprovechar su experiencia como grandes contratistas del sector público. A su vez, las cajas de ahorro, sobreendeudadas por la crisis inmobiliaria, se vieron obligadas a fusionarse con los grandes bancos y a vender activos a fondos de inversión a precio de saldo.10Manuel Rico, Vergüenza: El escándalo de las residencias (Barcelona: Planeta, 2021), 193. La creciente entrada del gran capital trajo consigo estrategias agresivas para expandir servicios y, sobre todo, obtener contratos públicos.

    Desde entonces, las residencias para gente mayor se han ido concentrando cada vez más en menos manos. En el periodo que va de 2000 a 2023, los diez mayores empleadores privados en el sector residencial pasaron de representar un dos por ciento del empleo total a un 23 por ciento. Además, si entre 2000 y 2010 estas diez empresas acapararon el 30 por ciento del aumento del empleo total del sector, entre 2010 y 2023 llegaron a concentrar el 71,5 por ciento. Es decir, la proyección del sector en la última década ha estado liderada principalmente por las empresas con mayor poder de mercado. Las cifras en términos de plazas residenciales y facturación también reflejan esta concentración. En 2020, 17 grandes operadores controlaban cerca del 21 por ciento de las camas, mientras que en 2023 los diez primeros operadores acapararon un 33,2  por ciento de la facturación.11DBK (2024). (<)em(>)Residencias para la tercera edad(<)/em(>). Disponible en:  (<)a href='https://www.dbk.es/es/detalle-nota/residencias-tercera-edad-2024'(>)https://www.dbk.es/es/detalle-nota/residencias-tercera-edad-2024(<)/a(>) Un gran contraste si se considera que en el año 2009, esta cifra alcanzaba un 25 por ciento.

    Entre las empresas más importantes, encontramos tanto multinacionales y empresas nacionales, pero, por lo general, la participación y propiedad pasan por el capital financiero internacional. 

    • DomusVi (18.500 camas), es una compañía de la empresa española Geriavi, que a su vez es subsidiaria del gran conglomerado francés de residencias de mayores propiedad de Yves Journel, que entró en España en 2010 haciendo grandes adquisiciones. En 2017, el fondo británico Intermediate Capital Group (ICG)–con sede en el paraíso fiscal de Jersey–adquirió una participación mayoritaria en DomusVi, convirtiéndose en su principal accionista.
    • Emeis (8.000 camas), multinacional antes llamada Orpea, de origen francés, que ha realizado grandes compras en España desde su entrada en 2006. Por problemas de endeudamiento, en 2023 fue intervenida y el fondo público francés Caisse des Dépôts et Consignations (CDC) se convirtió en accionista mayoritario, liderando un consorcio de inversores institucionales que aportaron capital para salvar la compañía.
    • Ballesol (7.500 camas), propiedad de Santa Lucía, una empresa de seguros.
    • Vitalia (7.000 camas), controlada desde 2017 por el fondo de inversión CVC Capital Partners, con una estructura societaria que pasa por países de baja tributación fiscal como Países Bajos, Luxemburgo y Jersey.
    • Amavir (7.000 camas), controlada mayoritariamente desde 2017 por la sociedad de inversión de la familia Mulliez, la cual gestiona un patrimonio empresarial en diversos sectores, como los supermercados Auchan o la empresa Decathlon.

    Las cinco multinacionales más grandes en España tienen relación con fondos de inversión y otras organizaciones que funcionan como instrumentos financieros.12La investigación más interesante en este sentido es la del periodista Manuel Rico. En (<)em(>)Vergüenza: el escándalo de las residencias(<)/em(>),(<)em(>) (<)/em(>)Rico explica los orígenes, propietarios y estrategias de los principales gestores de camas residenciales en España.Los fondos de inversión son vehículos financieros que recaudan dinero de inversionistas (pensionistas, aseguradoras, patrimonios familiares, etc.) para invertirlo en activos que generen retornos. Estos fondos invierten en participaciones (a veces mayoritarias), prestan liquidez a las empresas gestoras o entran en estrategias de “comprar y mantener” o “comprar y alquilar”, que consisten en adquirir activos inmobiliarios del sector residencial y alquilarlos a compañías privadas–en ocasiones a las mismas multinacionales en las que tienen participaciones–.

    Por ejemplo, el fondo de inversión PAI Partners compró la empresa de servicios residenciales DomusVI por 639 millones de euros en 2014, para luego venderla a Intermediate Capital Group (ICG) por 2.400, generando así una plusvalía de cerca de 500 millones.13Manuel Rico, Vergüenza: El escándalo de las residencias (Barcelona: Planeta, 2021), 161. IGC compró el 55,5 por ciento de DomusVI en una estrategia de participación directa que busca la compra, revalorización y venta de activos en el corto plazo. DomusVI vendió y alquiló parte de sus residencias a Threestones Capital Management, un fondo, con sede en Luxemburgo y activos valorados en 2 mil millones de euros. Para conseguir inversores, este tipo de fondos crean instrumentos de inversión de forma periódica. En este caso, Threestones Capital Management impulsó la Sicav (sociedad de inversión de capital variable) Eurocare IV, que busca invertir 500 millones de euros en el sector residencial en Europa. Este tipo de instrumentos de inversión resultan especialmente rentables si se consideran las deducciones fiscales que reciben, en comparación con el régimen tributario de una empresa convencional sujeta al impuesto sobre sociedades.

    Un aspecto importante para los fondos es la generación segura de efectivo. El sector residencial dedicado al cuidado de personas mayores facilita este requerimiento, tanto por el papel de las instituciones públicas en la financiación—las plazas públicas pueden suponer hasta un 42  por ciento de la facturación total del sector.14Ibidem. Pág. 247.—como por las estrategias agresivas de reducción de costes en un sector con escasa inspección y pocas sanciones. Además, los propietarios de las empresas pueden reducir su carga impositiva durante el tiempo que gestionan los servicios. Por ejemplo, la empresa matriz puede cobrar cánones a las filiales y cargarlas de deuda, como si las segundas prestaran servicios a las primeras, mientras que los inversores principales ubican su domicilio fiscal en jurisdicciones fiscales favorables, reduciendo así la carga tributaria.

    En el caso de DomusVi, el fondo de inversión ICG impone a la empresa matriz una carga de deuda con intereses de hasta un 11 por ciento, lo que obliga a destinar buena parte de los beneficios al pago de dichos intereses. Además, ICG no tributa por el reparto de dividendos en Luxemburgo, donde está domiciliado. Como resultado, las empresas que gestionan residencias operan en pérdidas, tanto por la deuda contraída en la compra de DomusVi como por la nueva deuda generada posteriormente. Al declarar pérdidas, estas compañías tampoco pagan impuestos en las jurisdicciones donde operan.

    Las entidades sin ánimo de lucro presentaban márgenes similares antes de 2008, pero en los años posteriores su rentabilidad se redujo drásticamente como resultado de la congelación de los precios públicos y de la presión competitiva de las grandes empresas. No obstante, a pesar del gran avance del capital financiero, las entidades religiosas mantienen una posición significativa en el ámbito residencial, con cerca de un 11 por ciento de las plazas, según señala un informe de Alimarket.15Ibidem. Pág. 209 En este sentido, las entidades religiosas no son ajenas a las estrategias del capital financiero y participan activamente mediante relaciones simbióticas. Por ejemplo, adoptan estrategias de “compra y alquiler”, adquiriendo patrimonio, pero dejando la gestión en manos de empresas como DomusVi.16Ibidem.De este modo, la Iglesia puede mantener el poder patrimonial heredado mientras delega la gestión, una tarea cada vez más difícil ante el envejecimiento del personal religioso que tradicionalmente asumía funciones de gestión y atención directa.

    Estas estrategias financieras basadas en la extracción de rentas tienen consecuencias más amplias. Para el trabajo de cuidado, la búsqueda de lucro va de la mano de peores condiciones laborales. Según datos de la encuesta en Cataluña, las entidades con ánimo de lucro son las que peor pagan en el sector, con un gasto por hora trabajada un 25 por ciento más bajo que el sector público y un 15 por ciento más bajo que el sector sin ánimo de lucro. Además, las entidades con ánimo de lucro, entre 2009 y 2019, aumentaron la masa salarial por hora trabajada en apenas un 4,6 por ciento, frente a una inflación acumulada en Cataluña de 15,3 por ciento Lo que significa una  caída de la masa salarial en términos reales de 10,7 por ciento.17En el caso de los grandes grupos empresariales, la situación podría ser incluso peor si, como señala Rico, buscan reducir hasta un 50 % los gastos de personal sobre el total de costes, lo cual solo puede lograrse si se reducen drásticamente los salarios.El deterioro de las condiciones laborales también da lugar a la precariedad y la baja retención laboral.18Según la misma encuesta, la rotación de las trabajadoras del cuidado se situaba en 2019 en cerca de un 25 por ciento. Es decir, que en solo cuatro años toda la plantilla en una residencia se habría renovado y, consecuentemente, tiene un impacto directo sobre la calidad del cuidado, impidiendo la generación de lazos de confianza. 

    Burocracias público-privadas

    El caso de las residencias de mayores en España y el papel del Estado ilustra cómo las relaciones público‑privadas son el “caballo de Troya” del neoliberalismo.19Faranak Miraftab, “Public-Private Partnerships: The Trojan Horse of Neoliberal Development?,” Journal of Planning Education and Research 24, no. 1 (2004): 89–101.La financiación de los servicios y su organización son los encargados de dar respuesta y equilibrar tanto las exigencias de la regulación pública—como el establecimiento de unos mínimos de higiene o las ratios de personal por residente—, como las exigencias de las normas del gran capital. Así, las decisiones dependen de las especificaciones contractuales diseñadas en despachos de la administración pública y de los gestores financieros, liberando de esta forma al Estado y al capital privado de enfrentarse del conflicto inherente a la gestión. De esta forma, las relaciones laborales, la inversión y las tecnologías e infraestructuras que se promueven en el sector de los cuidados son causa y consecuencia de esta configuración institucional.

    En primer lugar, la continua externalización de los servicios de cuidado públicos a entidades privadas debe entenderse como una estrategia para disciplinar el trabajo, lo cual es esencial para mantener los costes bajos en un sector donde los gastos de personal suponen la inmensa mayoría del total. A pesar de los discursos sobre la necesidad de reconocer el cuidado, pocos gobiernos se han visto capaces de transformar las grandes maquinarias de compra pública en las que el coste y el precio imponen el trabajo con mano de hierro.

    Al mismo tiempo, la capacidad administrativa y de financiación es fundamental en el sector residencial, tanto en el mercado privado como en la contratación pública. En el mercado privado, tener camas vacías o el retraso de los pagos supone una importante pérdida de ingresos que debe ser sostenida con las reservas de liquidez de las entidades o el acceso a crédito barato. Aunque la concertación de camas públicas garantiza ingresos seguros, también conlleva riesgos de retraso en los pagos, especialmente en épocas de crisis cuando las entidades privadas deben adelantar recursos públicos. Además, los bajos precios públicos en el Estado español imprimen aún más presión para tener una gestión financiera eficiente y minimizar costes.

    A esta gestión, se suma la ingente inversión en nuevos centros. Ante la falta de participación pública, los únicos actores capaces de proveer financiación son los mercados financieros privados y la Iglesia que, como se ha señalado, buscan en el sector residencial ganancias patrimoniales y revalorización de activos. Como consecuencia, ante la falta de responsabilidad pública, el sector residencial dedicado al cuidado social se ve obligado a formar parte de grandes operaciones especulativas.

    Finalmente, la inversión y gestión del cuidado en residencias de gran tamaño refuerzan la necesidad de adoptar modelos de gestión jerárquicos, especialmente para aquellas que superan las cien plazas. La movilización de inversión requiere grandes estructuras burocráticas, además de controlar los procesos de gestión para generar retornos y asegurar la rentabilidad.

    Cabe enfatizar que, para mejorar la calidad y la retención del talento, no se puede contrarrestar esta burocracia pública‑privada mediante una mayor liberalización del sector. Precisamente, estas burocracias surgen porque el sector no puede ser un mercado “normal”. Lejos del paradigma de la libertad de elección que rige la lógica del mercado, los hogares tienen pocas herramientas para discriminar a los proveedores de mayor calidad. Además, existen en el Estado español pocos mecanismos públicos o privados de transparencia y control que permitan obtener información sobre el tipo de gestión y calidad de los proveedores. Además, las personas mayores no son trasladadas de una residencia a otra como si se tratara de elegir un hotel, ya que los cambios del entorno y la inestabilidad son contrarios al buen cuidado, especialmente para las personas que sufren demencia o algún tipo de deterioro cognitivo.

    En realidad, la escasa oferta de camas públicas y las largas listas de espera obligan a muchas personas a usar los servicios de residencias con plazas disponibles. Incluso en situaciones de sobreoferta, resulta dudoso que las empresas privadas pudieran sostener económicamente una ocupación parcial, ya que su viabilidad depende de alcanzar la plena ocupación. Es decir que, si se tratara de un mercado competitivo, este sería seguramente insostenible con los precios y la capacidad adquisitiva de la población actual. Finalmente, también es cuestionable que las personas que reciben cuidados quieran ser tratadas como clientes bajo una lógica de mercado, como sugiere el modelo sanitario.20John Clarke and Janet Newman, “What’s in a Name? New Labour’s Citizen-Consumers and the Remaking of Public Services,” Cultural Studies 21, no. 4–5 (2007): 738–757.

    Más allá de las posibilidades de generar mercados competitivos, es necesario preguntarse hasta qué punto resulta democrático el sistema actual. Las decisiones de gestión dependen, en última instancia, de los intereses de los gestores, quienes deben aplicar normas orientadas a conseguir rentabilidad y cumplir con criterios de calidad estandarizados. A diferencia de las burocracias públicas–donde al menos las personas pueden apelar al interés público y denunciar la mala gestión a través de canales políticos–, en las burocracias privadas la responsabilidad se difumina en el entramado societario, invisibilizando a los propietarios últimos del capital y limitando seriamente la rendición de cuentas. Al mismo tiempo, toda esta estructura de relaciones público‑privadas orientadas al lucro se sostiene con trabajo femenino precarizado y con escasa participación en la toma de decisiones. Esta configuración causa que el sector sea incapaz de retener talento y garantizar modelos de cuidado participativos.

    Por último, cabe añadir que el sistema público es frágil y dependiente de las fortunas e intereses del gran capital. Estas empresas no están en el sector para realizar una acción social, sino para generar niveles de rentabilidad elevados que puedan competir con las rentas que se generan en otros sectores, como el inmobiliario. En este sentido, se imponen estrategias cortoplacistas, lo que, junto con la falta de competencia, supone pocos incentivos para la inversión en infraestructuras y modelos de cuidados innovadores, sobre todo si no están enfocados en la reducción de costes de personal y alimentación. 

    Igualmente, al formar parte de los flujos financieros de empresas multinacionales y fondos de inversión, los servicios residenciales del sector dependen también de los ciclos financieros. Esto conlleva la continua amenaza de procesos de desinversión o incluso de quiebra de proveedores.

    De una economía política del lucro a una del cuidado

    ¿Qué hacer para generar un cambio de rumbo? Un primer paso consiste en recuperar la responsabilidad del Estado del bienestar en el sector y aumentar la financiación pública para seguir expandiendo servicios y proveer buenos cuidados. El aumento de la financiación por parte del gobierno progresista desde 2019 y la descongelación de los precios públicos desde la pandemia son pasos necesarios. No obstante, cabe preguntarse hasta qué punto un aumento de los precios públicos podría repercutir en una mayor inversión y mejora de las condiciones laborales y la calidad del servicio. 

    En el actual sistema externalizado y privatizado, el aumento de la participación pública debería ir acompañado de sistemas que garanticen niveles de inversión y aumentos salariales, ya sea a través de los mismos sistemas de financiación pública o de forma generalizada a través de convenios laborales. También, deberían existir límites de beneficios y salarios máximos para aquellas residencias que tengan un mínimo de camas públicas o para aquellas que gestionan residencias públicas. Para asumir este rol, se podría avanzar en la creación de empresas públicas, ahora prácticamente inexistentes a lo largo del territorio.

    Incluso, se podría proteger mejor el cuidado de la gente mayor en España con una mayor descentralización y coordinación de los servicios de cuidado a nivel municipal, con servicios que permitan un mejor envejecimiento en el hogar, incluyendo más servicios a domicilio y viviendas cooperativas. Para seguir este camino, es necesario territorializar más los servicios públicos, como se ha hecho en los casos de Barcelona y Dinamarca bajo el modelo holandés Buurtzorg. 

    A pesar de la introducción de lógicas mercantiles en Dinamarca desde los años 80, el sector público y comunitario sigue siendo mayoritario. Esto es posible debido a, por lo menos, cuatro factores: el mayor peso de los servicios a domicilio municipales, que ofrecen menos oportunidades de rentabilidad financiera; la existencia de un entramado previo de residencias públicas para mayores, muchas de ellas con participación directa de los residentes; la presencia de sindicatos poco fragmentados y con capacidad real de negociación; y finalmente, una cultura del cuidado más arraigada, causada por la incorporación de las mujeres en el mercado laboral en los años setenta. 

    En el caso de Barcelona, se ha impulsado desde 2017 un nuevo modelo de gestión del Servicio de Atención Domiciliaria (SAD) basado en la proximidad territorial: equipos de 10 a 12 trabajadoras realizan la atención de 50 a 60 personas en una extensión territorial reducida y conforme los horarios de los servicios, según las necesidades cotidianas de los usuarios (y no en función a la jornada laboral).21Sara Moreno-Colom, “Construyendo comunidad desde lo público: el caso de las Superilles Socials,” Revista Española de Sociología 30, no. 2 (2021): a27.

    La territorialización municipal también implica que las residencias deberían transformarse en centros más pequeños, organizados en unidades de convivencia con una alta participación de los residentes y con una mayor implicación en los barrios donde se ubican. En este sentido, la reciente Estrategia de desinstitucionalización del Gobierno de España ayuda a avanzar en la dirección de limitar la creación de macroresidencias, fomentar la constitución de unidades de convivencia y, en general, mejorar la calidad. No obstante, persisten dudas sobre la capacidad del Estado para hacer cumplir la normativa, sobre todo ante la falta de control sobre la calidad ya existente y por los cientos de centros que declaran no tener capacidad de inversión.

    Hace falta una mayor movilización para el reconocimiento del trabajo del cuidado, uniendo y potenciando las fuerzas de las decenas de organizaciones, incluidos sindicatos y redes de apoyo mutuo. En este sentido, es ejemplar la huelga feminista realizada en el País Vasco en 2023, la primera en el Estado español que tenía como lemas principales reivindicar el derecho colectivo a ser cuidados y defender un sistema público e incluso comunitario. Es necesario también reducir la informalidad y la precariedad. Dejar el cuidado a la familia y a su capacidad adquisitiva supone una presión a la baja sobre los salarios y la formación profesional, que afecta al sector más formalizado. 

    Para solventar este problema, hace falta avanzar hacia un nuevo pacto social liderado por lo público para establecer nuevas condiciones en el sector, que no solo deben incluir mejoras salariales, sino también mejoras en la formación y la creación de trayectorias profesionales valoradas socialmente. En este sentido, reducir la feminización del cuidado es un reto pendiente.  De igual manera, resulta urgente reconocer y proteger a las personas migrantes, de lo contrario, la desfamiliarización del cuidado se estará llevando a cabo exclusivamente mediante su externalización, perpetuando desigualdades tanto entre clases sociales como entre el Norte y el Sur Global.

    Por último, no hay que olvidar que la concentración del gran capital en el sector de los cuidados responde a dinámicas de concentración y financiarización que se vienen produciendo en otros sectores esenciales desde hace décadas, pasando por la banca, la energía y la alimentación. Si bien es necesario reducir los espacios que permiten fácilmente la especulación y la extracción de rentas privadas, también es esencial mitigar estas presiones disminuyendo la desigualdad y recuperando el papel público y comunitario en la generación y reparto de la riqueza y de los cuidados.

  5. Despliegue y reflujo

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    En abril de 2024, frente a los principales empresarios del país, el Presidente chileno Gabriel Boric planteó que fue “electo para conducir a Chile hacia el futuro, no para restaurar el pasado”. Este futuro era uno en el que, entre otros desafíos, el país sentaría bases para un cambio en su estructura productiva. Su llegada a la presidencia en el año 2022 no fue solo el resultado de la alta movilización social y el descontento popular que agitó con excepcional efervescencia a la sociedad chilena contra la élite política convencional en el estallido de 2019. Expresó, además, un importante viraje ante el agotamiento de la estructura productiva y exportadora adoptada en el país desde el fin de la dictadura de Pinochet y el retorno de la democracia en 1990.

    La nueva política industrial y comercial impulsada por el gobierno de Boric tomó el litio, el cobre y el hidrógeno verde como catalizadores de progreso técnico, a partir de nuevas reglas comerciales y la renegociación de contratos. Con ello, buscó una mayor participación del Estado en la gestión de estos recursos estratégicos y un empuje en el financiamiento público de nuevas actividades económicas. 

    Es preciso situar esta ambiciosa agenda pro-desarrollo de un país periférico en el contexto global. Como señalan Estévez y Riofrancos 1 Estevez, I., & Riofrancos, T. (2025). Global green industrial policy: Navigating power dynamics for a pro-working-class, pro-development green transformation. Climate and Community Institute. https://climateandcommunity.org/research/global-green-industrial-policy las agendas de políticas industriales de los países están marcadas por dinámicas de poder asimétricas. Así, mientras Estados Unidos y la Unión Europea despliegan masivos subsidios para sus industrias, mantienen o imponen reglas internacionales que restringen el policy space para que países periféricos implementen herramientas similares. En efecto, Lebdioui (2024)2Lebdioui, A. (2024). (<)em(>)Survival of the greenest: Economic transformation in a climate-conscious world(<)/em(>). Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/9781009339414 advierte que la geografía industrial desigual de la descarbonización, el financiamiento climático inadecuado y el proteccionismo verde amenazan con profundizar las brechas de desarrollo. Esta asimetría revela que el problema no radica solo en qué políticas adoptar, sino en las relaciones de poder que determinan quién puede usarlas. Sin embargo, estas estructuras asimétricas son dinámicas y están en constante evolución, de forma que también pueden abrir ventanas de oportunidad para que países puedan insertarse y escalar en cadenas de valor. 3 Whitfield, L., & Wuttke, T. (2025). Opportunities for latecomer technological catch-up in the era of renewables capitalism: Possible pathways out of the periphery. (<)em(>)Development and Change(<)/em(>). (<)a href='https://doi.org/10.1111/dech.70016'(>)https://doi.org/10.1111/dech.70016(<)/a(>)

    El caso chileno sirve de laboratorio para observar estas restricciones estructurales y ventanas de oportunidad que experimenta un gobierno progresista y su agenda de políticas comerciales e industriales. Este texto presenta un análisis de cómo evolucionó esta agenda, los límites que enfrentó, los callejones sin salida a los que llegó, como también los aciertos que obtuvo. Finalmente, examinaremos qué aspectos quedan de esta agenda de transformación productiva y comercial en los actuales programas presidenciales de los dos candidatos que aspiran a la presidencia del país, para revelar así los límites más amplios que enfrentan las políticas industriales progresistas en economías periféricas.

    Estancamiento económico

    Durante los 1990s, Chile desplegó un régimen de crecimiento conducido por la expansión de las exportaciones primarias, un boom de inversiones extranjeras en finanzas, minería, materias primas e infraestructura, y el control de mercados internos por conglomerados nacionales (banca, servicios, retail, entre otros). Este régimen generó una década de crecimiento en los años 90 pero, ya desde principio del 2000, comenzó a mostrar claras señales de agotamiento. A saber, las exportaciones no despegaban de su dependencia a las materias primas, las brechas productivas y tecnológicas entre empresas y sectores se acentuaban, y el ciclo de inversiones productivas se cerraba tempranamente.4 Ffrench-Davis, R. y Díaz, A. (2019). «La inversión productiva en el desarrollo económico de Chile: evolución y desafíos». (<)em(>)Revista CEPAL(<)/em(>), N° 127.

    Como en el resto de la región, el boom exógeno de los precios de los commodities (2003-2013) impulsado por la demanda china generó en Chile una perturbación positiva que se detuvo definitivamente en 2014, marcando el fin del ciclo de bonanza de materias primas, periodo en el cual la mejora de términos de intercambio provocó una especie de ‘enfermedad holandesa’ consistente en una fuerte apreciación cambiaria, presionando a un estancamiento de exportaciones desvinculadas al cobre, retroceso de rubros importantes y escasa aparición de nuevos productos exportables. 5 Sossdorf, F. (2024). Auge y estancamiento del ciclo exportador chileno. (<)em(>)Latin American Journal of Trade Policy, 6(<)/em(>)(18). https://doi.org/10.5354/0719-9368.2024.74309 y  French-Davis, R. (2018). (<)em(>)Reformas económicas en Chile (1973-2017): Neoliberalismo, crecimiento con equidad, inclusión(<)/em(>). Taurus

    En efecto, la última década ha sido una de estancamiento productivo y empleos de baja cualificación, lo que ha repercutido en una fuerza laboral más precaria, con mayor incertidumbre y con un endeudamiento creciente. Esta tendencia de estancamiento se refleja en las cifras: mientras entre 1990-1999 las exportaciones crecieron a 10 por ciento anual, entre 2000-2009 lo hicieron a 4,7 por ciento, y entre 2010-2019 a solo 0,9 por ciento anual. 6Sossdorf (2024) Más revelador aún, mientras el valor de las exportaciones creció 61,5 por ciento en la última década (impulsado por el precio del cobre), el volumen solo aumentó un magro 7 por ciento, evidenciando un estancamiento estructural después profundizado. En la postpandemia, Chile creció apenas 4,9 por ciento en volumen de exportaciones (2019-2024) versus 19,6 por ciento en Sudamérica y 8,1 por ciento a nivel mundial, tal como se observa en los siguientes gráficos:

    Hoy día, la concentración exportadora creció notoriamente. En 2024, los 10 principales productos explicaron el 62,9 por ciento de las exportaciones (versus 58 por ciento en 2019), alcanzando niveles similares al año 2013 en pleno boom de commodities. El Índice de Herfindahl-Hirschman (HHI), un referente para medir concentración de mercado, muestra que, tras una breve mejora post-pandemia en 2022, la concentración ha vuelto a aumentar en 2023-2024. Por destino, la situación es igualmente preocupante: China y Estados Unidos concentran el 52,8 por ciento de las exportaciones, los 10 principales destinos representan el 81 por ciento (peor registro post-dictadura excluyendo pandemia), y el comercio intrarregional cayó de 18,1 por ciento en 2015 a 13,8 por ciento en 2024, alejándose del objetivo de mayor integración regional, tal como observamos en el Gráfico 3.

    De esta forma, la posibilidad de retomar un ritmo de crecimiento dinámico y sostenible en el largo plazo se volvía una imposibilidad con la matriz productiva heredada y con una estructura exportadora que, ya desde el fin del shock exógeno de precios, entraba en un ciclo de rendimientos decrecientes, pero con crecientes impactos ambientales. 7 Ffrench-Davis & Díaz (2019)

    En este contexto, la coalición de izquierda erigió un programa que se proponía, entre otras cosas, sentar las bases para “un nuevo modelo de desarrollo que supere nuestro estancamiento productivo y enfrente la crisis climática”, a partir de un paquete de nuevas políticas industriales articuladas con una política comercial estratégica y pro-desarrollo. Este artículo busca analizar qué limitaciones y oportunidades enfrentó este proyecto de transformación productiva, en particular en tres dimensiones: la renegociación de cláusulas de acuerdos comerciales, la gestión del litio y la propuesta de un banco de desarrollo.

    Políticas industriales y comerciales de Boric

    El gobierno de Boric apostó por cinco grandes medidas. Primero, erigir una nueva estrategia nacional en torno al litio, a partir de la renegociación de las concesiones de los principales salares (Atacama y Maricunga) con miras a la creación de una empresa nacional de litio que permitiera al Estado recuperar el poder de mercado sobre el mineral. También a través de la creación de un Instituto del litio, que sería un centro de creación de I+D específicamente referido a la agregación de valor a la extracción y elaboración del litio. Y la negociación de Contratos Especiales de Operación del Litio (CEOL) para salares menores con cláusulas con condicionamientos de transferencia tecnológica. 

    Segundo, la creación de una Banca Nacional de Desarrollo constituida por un conglomerado financiero estatal compuesto por un Banco especializado en créditos de primer y segundo piso, y un Fondo de Financiamiento para capital de empresas innovadoras, ambos con gobierno corporativo independiente y financiamiento específico. Esta institucionalidad se insertaría en una estrategia de largo plazo definida por un “Consenso Nacional para el Desarrollo” reformulado y vinculante. Este incluiría representantes de la sociedad civil, universidades, gremios, sindicatos, ministerios sectoriales y gobiernos regionales, garantizando independencia del ciclo político mediante directorios conformados por miembros seleccionados a través del Sistema de Alta Dirección Pública y nominaciones presidenciales aprobadas por el Congreso. Como empresa estatal con contabilidad propia, el BND superaría las limitaciones del sistema financiero privado, cortoplacista y adverso al riesgo, movilizando recursos de largo plazo para la transformación productiva hacia una matriz más moderna y sostenible. 

    Tercero, en materia de política comercial, se advertía que la estrategia de liberalización comercial, a partir de la red de Tratados de Libre Comercio, si bien estaba asociada a una mayor eficiencia estática (crecimiento de las exportaciones en torno a las ventajas comparativas dadas), no había generado ninguna eficiencia dinámica. Aún más, los mecanismos de resolución de controversias inversionista-Estado y los capítulos de inversión presentes en la mayoría de estos acuerdos, traficaban con serias limitaciones para la implementación de políticas comerciales y ecológicas a capitales extranjeros. Para eso, se proponía como punto de partida discutir la pertinencia del “Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico” (CPTPP) 8 Chile fue uno de los firmantes del “Acuerdo Transpacífico” (conocido como TPP-12) en el año 2015. Luego del retiro de Estados Unidos de este, Chile fue uno de los líderes, junto a Japón, en la negociación del “Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico” (CPTPP), firmado en Santiago de Chile el 8 de marzo de 2018. El acuerdo fue ampliamente resistido por la opacidad en sus negociaciones y una serie de artículos que restringen el (<)em(>)policy space(<)/em(>) de Chile, junto con una profundización del cuestionado mecanismo de solución de controversias inversionista-estado (ISDS). El acuerdo fue aprobado en la Cámara de Diputadas y Diputados en abril de 2019, con 77 votos a favor y 68 en contra (incluyendo el del entonces Diputado Boric y gran parte de los partidos que formarían gobierno con él). y los nudos críticos surgidos de la modernización del acuerdo con la UE. En esa misma línea, se sostenía que la política comercial debía articularse con la agenda de política industrial del gobierno: no se trataba de políticas paralelas, sino de componentes interdependientes de una estrategia coherente de desarrollo nacional. 

    Cuarto, la propuesta se centró en fortalecer la integración regional latinoamericana para crear cadenas de valor que aprovechen los acuerdos comerciales existentes, priorizando la inserción de Pymes manufactureras y empresas lideradas por mujeres en dichos encadenamientos productivos. Esta política se articularía con la banca nacional de desarrollo para promocionar proveedores tecnológicos y de servicios especializados, mientras se fortalecían las coaliciones con países de similares intereses para mejorar el poder de negociación en el sistema multilateral de comercio.

    Finalmente, y en consonancia con la experiencia internacional, el gobierno se propuso duplicar el presupuesto estatal en ciencia y tecnología hasta alcanzar el 1 por ciento del PIB, considerando que el con el objetivo de gasto en I+D fluctuaba entre 0,3 y 0,39 por ciento durante la última década. El programa planteaba un aumento del presupuesto de manera escalonada y con énfasis en investigación orientada estratégicamente hacia «un nuevo modelo de desarrollo basado en el bienestar del ser humano y la naturaleza».

    Etapa de despliegue (2022-2023)

    En términos de la agenda de política comercial, este periodo se caracterizó por el intento de protección de la autonomía estratégica y el policy space del país, principalmente en negociaciones comerciales ya en curso, incluyendo la modernización del acuerdo con la Unión Europea y el proceso de ratificación del CPTPP. Los principales nudos eran las cláusulas adicionales que la UE buscaba imponer a las economías de América Latina (en las negociaciones de los acuerdos con México, Mercosur y Chile) para asegurar el suministro de minerales críticos hacia su economía, restringir el uso de políticas industriales como impuestos a exportaciones, y la ampliación de la lista de restricciones a los requisitos de desempeño a las inversiones europeas (como reinversión de utilidades en I+D en el territorio nacional). 

    Cancillería, igualmente, revisó las cláusulas del acuerdo que limitaba los usos de precios preferenciales que Chile aplicaba y el intento de la UE de aumentar los límites a los requisitos de desempeño a las inversiones europeas por parte del Estado chileno. Durante esta negociación, Cancillería trazó como objetivo resguardar un mayor espacio de políticas y, bajo la presión permanente de la oposición y los representantes de la UE, el gobierno selló un “acuerdo en principio” a fines del 2022.

    Recientes investigaciones 9 Dünhaupt, P., Gräf, H., Jiménez, V., & Jungmann, B. (2025). Industrial policy space in emerging economies: The case of Chile’s lithium industry and the energy and raw materials chapter in the EU-Chile free trade agreement (Working Paper No. 251/2025). Berlin School of Economics and Law, Institute for International Political Economy (IPE). muestran cómo el acuerdo alcanzado, especialmente en su capítulo de Energía y Materias Primas, es compatible con las políticas actuales de Chile, particularmente el sistema de precios preferenciales para el litio. Sin embargo, también sostienen que este reduce el espacio para políticas futuras, creando un efecto de ‘bloqueo’ que limita adaptaciones políticas posteriores. También se señala que Chile logró negociar condiciones que permiten precios preferenciales bajo ciertos requisitos, principalmente debido al mayor poder negociador que poseía el país producto de la dependencia europea del litio chileno, la competencia geopolítica UE-China y los esfuerzos interministeriales del gobierno de Chile durante el 2022 para articular una estrategia negociadora. 10 Como indican los autores, esto se logró a través de la ampliación y convocatoria en diversas ocasiones al Comité Interministerial de Negociaciones Económicas Internacionales, al Subcomité de Negociadores, así como la conformación de un Grupo de Trabajo Interministerial sobre Precios Preferenciales del Litio

    Lo anterior forzó a que la UE cambiara significativamente su estrategia negociadora. Como documenta Beattie 11 Beattie, A. (2023, marzo 22). EU seeks to tone down the imperial style in search for critical minerals. (<)em(>)Financial Times(<)/em(>). (<)a href='https://www.ft.com/content/fe8d650d-19b9-482d-ab96-be692620e407?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.ft.com/content/fe8d650d-19b9-482d-ab96-be692620e407(<)/a(>) escribiendo para el Financial Times, los negociadores europeos inicialmente adoptaron una posición inflexible, exigiendo la no diferenciación de precios entre exportaciones y ventas domésticas, además de tratamiento igualitario para todos los clientes de exportación. Sin embargo, ante la resistencia chilena, respaldada por algunos parlamentarios europeos que argumentaban la necesidad de ofrecer propuestas menos coercitivas y pro-desarrollo, Bruselas se vio forzada a moderar su enfoque.

    Respecto al CPTPP, eran conocidas las críticas que la coalición de gobierno había realizado antes al tratado. Así, al votarse en la Cámara de Diputadas y Diputados en 2019, la mayoría de los partidos de la coalición de gobierno votó en contra. Con esto en consideración, el gobierno se enfrentó a una presión tanto opositora como de sectores oficialistas afines a la estrategia de liberalización agresiva para su aprobación en el Senado y posterior ratificación. Dado que el efecto de ganancias comerciales de la ratificación del CPTPP era marginal 12 Subsecretaría de Relaciones Económicas Internacionales (SUBREI). (2023). (<)em(>)Evaluación arancelaria y comercial del CPTPP: Un análisis basado en la evidencia(<)/em(>). Santiago, Chile. Cancillería optó por condicionar el acuerdo a la exclusión de los mecanismos de solución de controversias inversionista-estado (ISDS). La estrategia se desplegó durante el 2022 y contó con el apoyo de México, Nueva Zelandia, Malasia y el Reino Unido. Los primeros dos países apoyaron la carta lateral para excluir el ISDS, mientras que los últimos dos se comprometieron a eliminar los Acuerdos Bilaterales de Inversiones existentes previo al CPTPP. 13 El Acuerdo de Promoción y Protección de Inversiones entre Chile y el Reino Unido fue terminado a través de intercambio de cartas en diciembre de 2024. Disponible en (<)a href='https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/8579/download'(>)https://investmentpolicy.unctad.org/international-investment-agreements/treaty-files/8579/download(<)/a(>) 

    Sin embargo, esta agenda recibió el rechazo de Japón y de Canadá, lo que mermó el efecto concreto de la estrategia, toda vez que las principales inversiones del bloque a Chile provienen de esos países. Un punto de inflexión fue sin duda la derrota de la Convención Constitucional 14 En septiembre de 2022, Chile rechazó en plebiscito (62 por ciento vs 38 por ciento) la propuesta de nueva Constitución elaborada por la Convención Constitucional electa tras el estallido social y acuerdo político de 2019. La derrota debilitó al sector más progresista de la coalición de gobierno (FA-PC) y fortaleció a Socialismo Democrático. El cambio de correlación de fuerzas se tradujo en cambios de gabinete en marzo de 2023 y una moderación de la agenda de política comercial e industrial., lo que tuvo un efecto de reacomodo de las fuerzas oficialistas hacia la hegemonía de Socialismo Democrático, coalición tendiente a favorecer la agenda comercial ortodoxa de los 90 y 2000. Bajo ese escenario, más la presión mediática y de la oposición, el cambio de gabinete a principios del 2023 marcó un cambio en Cancillería, junto a una aceptación acrítica de la política heredada de los gobiernos anteriores y, por consecuencia, de los acuerdos comerciales en general, eclipsando la estrategia de cuestionamiento y reforma a los ISDS y limitando la articulación de las políticas comercial e industrial. 

    En lo referido a la agenda de políticas industriales, este periodo se caracterizó por la presentación por parte del gobierno de la Estrategia Nacional del Litio (ENL), un hito para la estrategia de Chile de escalar en las cadenas globales de valor que utilizan el litio como insumo clave, considerando la transición energética global hacia la electromovilidad. El contexto en que se dio esta discusión fue clave, en tanto el gobierno tenía una ventaja estratégica sobre la Sociedad Química y Minera de Chile (SQM) y Albermarle: los acuerdos de licitación vigentes de estas empresas con la Corporación de Fomento de la Producción (Corfo), la agencia estatal que gestiona el litio en Chile, tenían fechas límite próximas dentro del marco estratégico del litio (2030 para SQM y 2043 para Albermarle). Esto abría una ventana de oportunidad para renegociarlos en términos favorables al Estado. Más aún, SQM acarreaba una fuerte carga política por haber estado vinculada a casos de clientelismo político, lo que la posicionaba en una desventaja adicional en la esfera pública. 

    El principal arreglo institucional que el gobierno acordó fue la creación de una nueva sociedad mixta, entre Codelco (empresa estatal chilena cuprífera) y SQM (empresa privada de litio) para explotar el más grande salar del país, el Salar de Atacama. En esta sociedad, el Estado entraría con mayoría accionaria (adquiriendo el 50 por ciento+1 acción para asegurar el control). Ahora bien, durante el periodo 2025-2030, SQM mantendría la operación bajo los contratos vigentes con CORFO, pero iría entregando utilidades a Codelco según lo pactado. Del 2031 en adelante, la nueva sociedad con participación estatal mayoritaria operaría completamente bajo un nuevo contrato entre CORFO y la nueva empresa mixta. Ante la imposibilidad de crear una nueva empresa estatal debido a la minoría parlamentaria oficialista, este mecanismo mostró una forma innovadora de avanzar el programa.

    Esta estrategia permitirá al Estado mayor control, pero no se debe obviar el hecho que esto no garantiza que el Estado, a través de sus futuros miembros en el consejo directivo, apunte hacia estrategias con fines de transformación productiva. Tampoco que esta empresa pueda funcionar como catalizadora de progreso técnico a partir de estrategias de inclusión de proveedores nacionales en sus cadenas productivas (encadenamientos hacia atrás), o apostar por saltar a bienes elaborados a partir del litio (encadenamientos hacia adelante). Considerando que SQM ha sido una empresa que ha tejido una red clientelar en el campo político desde la llegada a la democracia, objeto de críticas permanentes de la izquierda, la decisión del gobierno de aliarse con esta empresa es una estrategia arriesgada que deberá ser evaluada en un futuro. 

    Una segunda dimensión de la Estrategia Nacional del Litio es la firma de nuevos Contratos de Operación de Litio con inversionistas para la explotación, producción y comercialización del litio en los salares pequeños. Una característica añadida a estos contratos es que el Estado exige un porcentaje de participación a través de asociaciones público-privadas y, de acuerdo con las especificidades de cada contrato, exige ciertas medidas de requisitos de desempeño y contenido local. Aunque estas reglas son ejemplos de política industrial, y sobre la cual gobiernos anteriores habían avanzado (por ejemplo, con las exigencias de precios preferenciales para el litio durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet), los salares donde se aplican son menores en relación al Salar de Atacama y de Maricunga, las principales reservas de litio del país.

    Finalmente, se crea el Instituto Nacional de Litio y Salares (INLiSa), cuyo objetivo es ser un difusor de conocimientos tecnológicos limpios, y de fortalecimiento de las agendas de protección de la biodiversidad de salares, entre otros. Su financiamiento está ya asegurado por diez años. En síntesis, la política comercial que protegía el policy space y la renegociación de los contratos del litio fueron efectos de este periodo de despliegue de una agenda que buscó articular ambas dimensiones con la nueva estrategia de desarrollo. Sin embargo, la primera se enfrentó a mayores presiones y tenía menos ventaja estratégica que la segunda, lo que explicó que, dado el giro del gobierno el año 2023, dicha estrategia quedara truncada y se volviera a restablecer una política comercial ortodoxa.

    Etapa de reflujo (2023-2025)

    La segunda etapa de la economía política del gobierno se caracterizó tanto por la derrota en el plebiscito constitucional como en el cambio en la correlación de fuerzas al interior de la coalición de gobierno. En efecto, dado este giro estratégico, agendas como la de la Banca Nacional del Desarrollo quedaron estancadas en el trámite legislativo y, si bien se avanzó en su propuesta de ley, aún queda que sea votada. En su lugar, el viernes 31 de mayo de 2024 ingresó a la Cámara de Diputadas y Diputados el proyecto de ley que «crea una Agencia de Financiamiento e Inversión para el Desarrollo (AFIDE), y la autoriza a participar en fondos de fondos”.15 Ingresada a través del Mensaje N°100/372, tramitada como boletín 16889-05. https://www.camara.cl/legislacion/ProyectosDeLey/tramitacion.aspx?prmID=17500&prmBOLETIN=16889-05 La propuesta, como el proyecto indica, surge como respuesta a una falla estructural del sistema financiero chileno: su incapacidad para proveer financiamiento de largo plazo orientado a la innovación y diversificación productiva. El diagnóstico reconoce que el mercado financiero nacional se caracteriza por un enfoque cortoplacista y marcada aversión al riesgo, impidiendo que los recursos se canalicen hacia sectores emergentes o proyectos innovadores que requieren horizontes de maduración más extensos.

    De acuerdo con el proyecto, AFIDE tendrá como propósito central contribuir al mejoramiento de la competitividad empresarial, diversificación productiva y crecimiento económico mediante el desarrollo de un ecosistema integral de financiamiento para la innovación. La agencia cumplirá este objetivo a través de múltiples instrumentos que incluyen financiamiento directo e indirecto, garantías, gestión de fondos, articulación entre actores del sistema de innovación, asesoramiento técnico especializado e inversión estratégica en proyectos empresariales. En este sentido, el eje de su accionar es el derisking 16 Según Gabor (2021), ‘(<)em(>)de-risking’(<)/em(>) es el proceso mediante el cual el estado crea una «red de seguridad» para los inversores en activos de desarrollo, asumiendo y transfiriendo a su balance público múltiples tipos de riesgos, Así, el paradigma de «desarrollo como de-risking» socializa los riesgos y privatiza las ganancias, transfiriendo costos fiscales al estado mientras protege las utilidades del capital financiero global, estrechando así el espacio político para estados desarrollistas verdes y transiciones climáticas justas. de la inversión privada, con la expectativa de que aquello proveería de financiamiento público para mayor inversión privada.

    Su arquitectura institucional está diseñada para garantizar independencia técnica y continuidad de políticas, constituyéndose como sociedad anónima formada por el Fisco y CORFO y con un directorio de cinco miembros que combina representación gubernamental con independencia técnica. AFIDE operará mediante dos líneas complementarias: una función de asesoría técnica especializada que hereda las capacidades de la Gerencia de Inversión y Financiamiento de CORFO para evaluar viabilidad de proyectos, y una amplia gama de instrumentos financieros que incluyen créditos (directos y de segundo piso), adquisición de deuda, inversión en fondos de capital de riesgo e instrumentos de garantía. Esta diversidad permitirá actuar como financista directo ante fallas de mercado o como articulador del financiamiento privado hacia proyectos de transformación productiva. 

    Sin embargo, este paquete de instrumentos financieros del AFIDE se ha concentrado en la estrategia de, según el esquema del ‘débil derisking’, esto es: una política centrada en facilitar y proveer de incentivos a la inversión privada, sin mecanismos de disciplina y dirección estratégica pública, y donde el control de la infraestructura financiera y productiva se mantiene en conglomerados económicos nacionales e inversionistas extranjeros. Aquello, como enseña la literatura, limita seriamente el potencial transformador de este tipo de medidas. 

    A su vez, el proyecto presenta discrepancias que representan un alejamiento del espíritu participativo y territorial del programa de gobierno. La omisión más notable es la ausencia del «Consenso Nacional para el Desarrollo», que debía incluir representantes de la sociedad civil, universidades, gremios, sindicatos y diversos ministerios, siendo reemplazado por un directorio más técnico, pero considerablemente menos representativo. Esta pérdida del componente participativo se complementa con la falta de articulación explícita con la política comercial y el débil abordaje del enfoque territorial, elementos que eran centrales en la propuesta original para garantizar que las regiones tuvieran «un papel vital» en el establecimiento de prioridades productivas.

    El resultado es una institucionalidad más centralizada y tecnocrática que, si bien mantiene los objetivos de transformación productiva, prescinde de los mecanismos de consenso social y coordinación intersectorial que caracterizaban la visión programática original, y se concentra en ser una institución que promueve el derisking empresarial. 

    Especialmente preocupante es la eliminación de la articulación entre AFIDE (como banco nacional de desarrollo) con la política comercial, el sector exportador y la inserción internacional en general. El programa establecía explícitamente que se buscaría «articular la política comercial con las políticas productivas» y que la Banca Nacional de Desarrollo debía «colaborar para promocionar proveedores de alto contenido tecnológico y de servicios para los sectores exportadores, de manera de ir desplegando encadenamientos productivos sólidos en torno a esas áreas». Esta visión integraba el financiamiento del desarrollo con una estrategia de inserción internacional que buscaba maximizar los efectos positivos de los acuerdos comerciales existentes y generar encadenamientos con el tejido productivo local. 

    Con todo lo anterior, el proyecto de ley de AFIDE fue aprobado por la Cámara de Diputadas y Diputados el día 16 de diciembre de 2024 y a la fecha se encuentra siendo discutido en la Comisión de Hacienda del Senado, teniendo ya más de 10 urgencias impuestas al proyecto por parte del gobierno. Queda pendiente aún saber si el proyecto verá la luz antes del término del gobierno en marzo de 2026 y en qué forma se dará la discusión en el Senado.

    Esta desconexión entre políticas industriales y comerciales también se observa en el Programa de Desarrollo Productivo Sostenible (DPS) 17 Programa de Desarrollo Productivo Sostenible. https://programadps.gob.cl/ creado en 2023 y financiado con ingresos extraordinarios del litio, el cual busca impulsar la transformación productiva mediante descarbonización, resiliencia ambiental y diversificación productiva con USD 360 millones de gasto público entre 2023 y 2025. Sin embargo, el programa excluye de su gobernanza al sector exportador y a las autoridades de comercio internacional, y se sostienen en base a una agenda de derisking y subsidios sin mecanismos disciplinarios, lo que limita su capacidad de conducir inversiones y recursos hacia áreas más allá de los patrones de competitividad extractivos existentes.

    Ahora bien, es en la dimensión económica internacional donde más se expresa el periodo de reflujo. La agenda post 2023 eclipsó la posibilidad de modernizar o renegociar acuerdos para resguardar la autonomía estratégica y el policy space del país, pero igualmente importante, no pudo establecer una estrategia efectiva ante las acciones unilaterales del gobierno de Donald Trump. La arremetida arancelaria unilateral norteamericana ha forzado a diversos países a sentarse forzosamente a negociar o renegociar acuerdos comerciales, eliminando de facto el sentido propio de un TLC (esto es, establecer reglas permanentes e impedir, precisamente, las arremetidas unilaterales), así como también quebrando de las normas multilaterales establecidas en la OMC. Ante eso, el gobierno de Chile optó por aceptar los términos de la Casa Blanca y sentarse a negociar cambios en el acuerdo en los tiempos y formas impuestos. 

    Las negociaciones están aún en marcha, pero, dado el esquema asimétrico en que se realizan, es probable que los resultados de esa negociación vayan en la línea de profundizar las reglas en favor de Estados Unidos y en desmedro del policy space chileno. Si ya el TLC entre Chile y Estados Unidos establecía reglas que restringían el policy space en materias de regulación financiera, propiedad intelectual y regímenes de inversión, el nuevo ‘acuerdo forzado’ (dado los términos desiguales en que se presentan los actores en la negociación) tiene un mal un pronóstico para el país. 

    En política es tan importante las acciones que se hacen como las que se dejan de hacer, y en este escenario, el gobierno perdió una gran oportunidad para asumir un rol de liderazgo regional y coordinar acciones conjuntas con países igualmente afectados, tanto ante Estados Unidos como ante los organismos multilaterales pertinentes. En la práctica, Cancillería ha aceptado incluso esa negociación forzosa como, en palabras del embajador de Chile ante Estados Unidos, “un sombrero adicional al acuerdo” y no como un quiebre del mismo.18 Nogales, D. (2025, 15 de septiembre). Aranceles: Chile revela que ya se puso fin al proceso técnico y que ahora la Casa Blanca debe ver qué gravámenes aplica. (<)em(>)Pulso La Tercera(<)/em(>). (<)a href='https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/(<)/a(>)

    En este sentido, el periodo actual corresponde a uno de reflujo de las fuerzas iniciales del gobierno. En efecto, el giro en política comercial y exterior hacia la mantención de la estrategia heredada de los gobiernos anteriores, junto al estancamiento de proyectos claves como el AFIDE (que ha sido empujado para su discusión solo al final del gobierno), son factores que señalan un reflujo del empuje inicial, y delimita el segundo periodo de la gestión de gobierno. En ese escenario, ya llegando el término del periodo gubernamental, emergen las propuestas presidenciales de los candidatos en competencia. 

    Nuevos escenarios de la agenda industrial

    El impulso de política industrial y comercial que caracterizó el programa y el primer año del gobierno de Gabriel Boric tuvo una expresión marcada en la agenda propuesta por el precandidato a la presidencia del partido del presidente, Gonzalo Winter. 19 Nogales, D. (2025, 15 de septiembre). Aranceles: Chile revela que ya se puso fin al proceso técnico y que ahora la Casa Blanca debe ver qué gravámenes aplica. (<)em(>)Pulso La Tercera(<)/em(>). (<)a href='https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/?utm_source=chatgpt.com'(>)https://www.latercera.com/pulso/noticia/aranceles-chile-revela-que-ya-se-puso-fin-al-proceso-tecnico-y-que-ahora-la-casa-blanca-debe-ver-que-gravamenes-aplica/(<)/a(>) En ella se presentó una robusta agenda de diversificación exportadora, la revitalización de un núcleo coordinador público de la política industrial, un empuje a la reforma y superación de los mecanismos de los ISDS, y un acercamiento estratégico al Sur Global incluyendo a bloques como el Brics.

    Sin embargo, las políticas económicas se han visto fuertemente limitadas por una austeridad fiscal impuesta por las derechas y asumida por sectores de la coalición gobernante. En este contexto, las candidaturas presidenciales que avanzaron en la primera vuelta de noviembre (Jeannette Jara, José Antonio Kast) ofrecieron visiones divergentes sobre el rumbo productivo y comercial del país, dejando en evidencia que hay una pugna entre la visión de Kast (Partido Republicano), que se enfoca en una desregulación agresiva que pone ciega confianza en el sector privado, y Jara (Partido Comunista, Unidad por Chile), que defiende un rol facilitador de inversiones del Estado para impulsar transformación productiva.

    El programa presentado por José Antonio Kast 20 Disponible en (<)a href='https://kast.cl/wp-content/uploads/2025/08/Programa_Jose_Antonio_Kast_R.pdf'(>)https://kast.cl/wp-content/uploads/2025/08/Programa_Jose_Antonio_Kast_R.pdf(<)/a(>)  a la primera vuelta se estructura alrededor de un principio fundamental: el crecimiento se logra removiendo obstáculos al sector privado, es decir, desregulando agresivamente. Su propuesta enfatiza la «facilitación regulatoria» mediante derogación de normativas, una Fuerza de Acción Inmediata regional para acelerar trámites. En desarrollo sectorial menciona genéricamente convertir a Chile en «potencia agroalimentaria» e impulsar el turismo, pero sin instrumentos concretos de fomento. Lo más llamativo es la práctica ausencia de política comercial articulada: más allá de invocar un «multilateralismo soberano y pragmático», su programa solo menciona el «uso intensivo» de TLCs existentes y la «búsqueda activa de nuevos mercados», sin especificar cómo, qué mercados se priorizarían, o cómo se coordinaría la promoción de exportaciones.

    En contraste, el programa de primera vuelta de Jeannette Jara21 Disponible en (<)a href='https://jeannettejara.cl/'(>)https://jeannettejara.cl/(<)/a(>) y (<)a href='https://drive.google.com/file/d/1Ppf6IZsmKQang337f5-q5IYaDn7ihcdE/view'(>)https://drive.google.com/file/d/1Ppf6IZsmKQang337f5-q5IYaDn7ihcdE/view(<)/a(>)  plantea elevar la inversión del 24 por ciento al 30 por ciento del PIB, lo que requiere que el Estado coordine y oriente la inversión privada hacia agregación de valor. Propone una Oficina Presidencial que articule cinco ministerios y nuevas mesas público-privadas regionales. En desarrollo sectorial propone instrumentos concretos: Empresa Nacional del Litio que industrialice componentes, modernizar fundición de cobre, convertir a CODELCO en un líder para la industrialización, diversificación y descentralización de la minería chilena. A su vez, plantea la necesidad de avanzar hacia mayores niveles en certificación sanitaria, fitosanitaria y de sostenibilidad para exportaciones agrícolas y forestales. En temas comerciales, prioriza una débil integración latinoamericana mediante una convergencia entre Alianza del Pacífico-Mercosur (en línea de la “convergencia en la diferencia” del gobierno de Bachelet II), posicionar a Chile como hub financiero regional, duplicar inversión en I+D y crear Fondo «Chile Apaña» para capital de riesgo. Más allá de las declaraciones, la propuesta sin embargo, ha reculado fuertemente en sus pretensiones originales, pasando de plantear un acercamiento al BRICS a reproducir la agenda de gobiernos anteriores de privilegiar los lazos ya existentes con Europa y Estados Unidos a través de un concepto acuñado como “autonomía inteligente». 

    Las diferencias entre programas revelan concepciones fundamentalmente distintas sobre el rol del Estado en el desarrollo económico y la transformación estructural. Mientras Kast confía en los privados a través de la desregulación agresiva, Jara reivindica ciertos aspectos de coordinación estratégica, inversión directa e industrialización. A su vez, y más allá de las diferencias entre candidaturas y sus programas, existen claros conflictos dentro de las coaliciones: en el sector de Kast entre la ortodoxia clásica y el libertarianismo, mientras en el oficialismo conviven quienes priorizan austeridad y prudencia fiscal con defensores de políticas industriales activas, contradicción que la «austeridad» del actual gobierno ha revelado, pero no resuelto.

    ¿Qué lecciones se pueden extraer de este escenario? El gobierno supo aprovechar la ventaja estratégica en lo referido a la gestión del litio, lo que lo llevó a poner al Estado como actor clave en la gestión. Aunque aún está por verse cómo podrá la participación del Estado en una empresa mixta gestionar una política industrial activa, el avance público debe ser entendido como un punto inicial de una agenda de más largo plazo para futuros gobiernos progresistas, incluyendo también en estas estrategias a otros minerales críticos para la transición energética, tal como está realizando el Comité Consultivo de Alto Nivel para la elaboración del anteproyecto de la Estrategia Nacional de Minerales Críticos. 22 (<)a href='https://www.minrel.gob.cl/sala-de-prensa/comite-consultivo-de-alto-nivel-recibe-informe-final-del-trabajo'(>)https://www.minrel.gob.cl/sala-de-prensa/comite-consultivo-de-alto-nivel-recibe-informe-final-del-trabajo(<)/a(>)

    En materia de política comercial y exterior, sin embargo, el gobierno experimentó un reflujo clave, lo que lo ha llevado a eclipsar agendas más progresistas y aceptar los términos impuestos por el gobierno de Donald Trump, quedando aislado en negociaciones asimétricas. Una lección para futuros gobiernos progresistas debe ser concentrar sus esfuerzos en consolidar una coalición política robusta que permita empujar estas agendas. Lo que Chile no ha podido empujar, ha sido empujado por otros gobiernos de la región. Brasil, por ejemplo, desplegó la ‘Nova Indústria Brasil’ con R$300 mil millones 23 Alrededor de US$ 57 mil millones al tipo de cambio promedio de noviembre 2025 hasta 2026 para la  industrialización verde, descarbonización y soberanía tecnológica. Colombia, a su vez, ha elaborado la agenda de política industrial centrada en la ‘economía popular’ con formalización masiva y encadenamientos productivos. Honduras, por su parte, cuyo gobierno enfrenta $14 mil millones en demandas internacionales por intentar desmantelar contratos corruptos heredados, ha liderado la construcción de coaliciones contra el sistema de solución de controversias inversionista-Estado (ISDS), adoptando una postura prudente y equilibrada frente al tema, tal como se le ha reconocido internacionalmente a lo realizado sobre la materia por parte de Ecuador. Estos casos nos enseñan que la política incluye tanto los condicionamientos estructurales, como la capacidad y voluntad interna de los actores de empujar agendas. 

    En este sentido, el desafío sigue siendo el cómo aprovechar el cambio de escenario global y las emergentes agendas pro-desarrollo de países periféricos para construir agendas de políticas industriales y comerciales con carácter progresista, 24 Ahumada, J.M.; Sossdorf, F. A progressive industrial policy for the global south: a Latin American perspective, en https://www.socialeurope.eu/a-progressive-industrial-policy-for-the-global-south-a-latin-american-perspective mirada regional y énfasis en la batalla contra el cambio climático. Esto como alternativa a las agendas comerciales e industriales de las economías del Norte Global, que se han centrado en agendas militaristas y productivistas nacionales, en desmedro de agendas multilaterales y de combate a los urgentes desafíos globales que enfrentamos. 


  6. Entre el capitalismo y el sistema de estados

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    ¿Cómo debemos explicar los períodos de profunda transformación global? Desde finales del siglo XIX, los académicos con mentalidad histórica han visto el cambio sociopolítico como un reflejo de las relaciones de propiedad y los cambios tecnológicos en el proceso productivo. El capitalismo se posicionó como el principal motor del sistema estatal internacional, con los estados operando en general con un interés por mantener las relaciones sociales capitalistas. En los últimos años, sin embargo, ha ganado terreno una tradición de pensamiento paralela. En esta tradición, la consolidación burocrática y militar de los estados funciona como motor de las relaciones económicas. Desde esta perspectiva, las formas capitalistas de explotación aparecen como un medio para financiar el poder coercitivo del estado y sortear la competencia entre estados a nivel internacional. La relación entre los estados y los mercados sustenta casi todos los grandes retos de nuestro tiempo, desde el cambio climático hasta la guerra, pasando por las políticas de austeridad y la deuda soberana. ¿Debemos entender estos acontecimientos a través de los intereses del Capital, o debemos concebirlos como el producto de la competencia y el poder entre estados? 

    La cuestión no es solamente de interés analítico; el énfasis que pongamos da luces directamente sobre el tipo de soluciones que imaginamos para los problemas globales. Si el cambio climático y la guerra son el resultado de la competencia entre estados, una mayor cooperación puede conducir a una solución. Si, en vez de ello, consideramos que son el resultado del capitalismo, seguirán sin resolverse hasta que eliminemos el sistema económico mismo. A continuación, examino este antiguo debate y presento un punto de inflexión importante y pasado por alto: el auge de la política de las Grandes Potencias. Sin embargo, en última instancia, sostengo que nuestro orden mundial no puede entenderse fuera de los complejos contextos sociales de los que surge, contextos que no pueden reducirse a una sola dimensión.

    El capitalismo y el sistema estatal

    La obra célebre de Immanuel Wallerstein, Modern World-System (1974), sitúa los orígenes de nuestro orden actual en el noroeste de Europa en el siglo XVI, donde se afianza un nuevo modo de producción orientado a la “acumulación infinita de capital” basado en una división del trabajo comercial a escala mundial.1Immanuel Wallerstein, (<)em(>)The Modern World-System I: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century(<)/em(>), 66–131; Giovanni Arrighi, “Capitalism and the Modern World-System: Rethinking the Nondebates of the 1970’s,” (<)em(>)Fernand Braudel Center Review(<)/em(>) 21, no. 1 (1998): 113–29. Como lo escribe Wallerstein, esta economía mundial capitalista se define por “la producción para venta en un mercado en el que el objetivo es obtener la máxima ganancia”2Wallerstein, “The Rise and Future Demise of the World Capitalist System: Concepts for Comparative Analysis,” (<)em(>)Comparative Studies in Society and History(<)/em(>) 16, no. 4 (1974): 398. En este relato, poco después surgió un sistema internacional de Estados, plenamente consagrado en el momento de la Paz de Westfalia (1648).3Wallerstein, (<)em(>)World-Systems Analysis: An Introduction(<)/em(>) (Duke University Press Books, 2004), 42. Para él, esto se trataba de un desarrollo no fortuito: el capitalismo nunca podría haber surgido y mantenerse en el aparato estatal característico de imperios mundiales como China y Roma, donde las burocracias absorbían demasiadas ganancias. El desarrollo y la persistencia del capitalismo requerían un mundo económicamente conectado que fuera “más grande que cualquier unidad política definida jurídicamente”.4Wallerstein, (<)em(>)The Modern World-System I: Capitalist Agriculture and the Origins of the European World-Economy in the Sixteenth Century(<)/em(>), 15–16. La implicancia de este punto de vista era que cualquier análisis serio de la economía global y la política mundial implicaría rastrear las principales transformaciones hasta la dinámica interna del capitalismo.

    En lo que difícilmente puede considerarse un respaldo rotundo a esta posición, John G. Ruggie resumió la solución de Wallerstein afirmando que, para él, el sistema internacional de estados era “al mismo tiempo un subproducto epifenoménico de la competencia intercapitalista y la condición estructural necesaria para la existencia y la supervivencia continua del capitalismo”.5 John Gerard Ruggie, “Continuity and Transformation in the World Polity: Toward a Neorealist Synthesis,” (<)em(>)World Politics(<)/em(>) 35, no. 2 (1983): 262. De manera similar, otros prominentes científicos sociales como Aristide Zolberg pensaron que este trabajo exhibía “un descuido sistemático de las estructuras políticas y procesos”. Véase su “Origins of the Modern World System: A Missing Link,” (<)em(>)World Politics(<)/em(>) 33, no. 2 (1981): 253–81. Una década después de la publicación de la obra maestra de Wallerstein, el sociólogo histórico Charles Tilly ofreció una crítica más moderada, con la esperanza de que alguien “lograra escribir una ‘historia total’ que diera cuenta del desarrollo completo tanto del capitalismo como del sistema de estados”, lo que describió como “los dos procesos maestros (fundamentales) interdependientes de la era moderna”.6Charles Tilly, (<)em(>)Big Structures, Large Processes, Huge Comparisons(<)/em(>) (Russell Sage, 1984), 147, 73–74.

    Para el marco conceptual de Wallerstein, la cuestión central es que las dos líneas temporales —el surgimiento del capitalismo y el surgimiento del sistema estatal internacional— tienen que coincidir. El auge del primero debe preceder al del segundo por un margen considerable y debe de ser plausible que haya provocado su auge. Si no se puede establecer ninguna relación entre ambos en el punto de origen, entonces sabemos que uno ha existido sin el otro y que, en consecuencia, ambos pueden tratarse como procesos sociales relativamente autónomos, con sus propias dinámicas potencialmente conflictivas. Con el tiempo, y a pesar de Wallerstein, esta alineación aparece cada vez más esquiva. El primer gran desafío se originó entre los marxistas que atacaban la concepción y periodización del capitalismo de Wallerstein y buscaban rastrear las consecuencias internacionales de su auge.

    Definiendo el capitalismo

    Por supuesto, aún hay desacuerdo sobre dónde y cuándo comenzó el capitalismo. Sin embargo, para muchos de los que participan en el debate sobre sus orígenes, la tesis dominante es la defendida por Robert Brenner y Ellen M. Wood. Su tesis se elaboró en gran parte como respuesta a la de Wallerstein, cuya definición del capitalismo como “producción con fines de lucro mediante intercambio”7Robert Brenner, “The Origins of Capitalist Development: A Critique of Neo-Smithian Marxism,” (<)em(>)New Left Review(<)/em(>), no. I/104 (August 1977): 32. no ofrecía mucho para impedir que los estudiosos identificaran su surgimiento en la Italia renacentista del siglo XIV, en las ciudades medievales europeas del siglo XIII o incluso hace 5 mil años.8Giovanni Arrighi, (<)em(>)The Long Twentieth Century: Money, Power and the Origins of Our Times(<)/em(>), New and Updated Edition (London : New York, NY: Verso, 2010); Braudel, (<)em(>)Civilisation Matérielle, Économie, et Capitalisme, XVe-XVIIIe Siécle(<)/em(>); Larry Neal and Jeffrey G. Williamson, eds., (<)em(>)The Cambridge History of Capitalism: Volume 1: The Rise of Capitalism: From Ancient Origins to 1848(<)/em(>), vol. 1 (Cambridge: Cambridge University Press, 2014); Andre Gunder Frank, (<)em(>)The World System: Five Hundred Years or Five Thousand?(<)/em(>) (Hoboken: Routledge, 1993).

    El punto de partida de Brenner y Wood fue, por lo tanto, identificar una definición más específica que situara claramente al capitalismo como un fenómeno histórico y así evitar “naturalizarlo” como algo eterno (y posiblemente insuperable). Con ese fin, trataron de volver a centrar el asunto en la producción y las relaciones de clase. En su perspectiva, lo que definía al capitalismo era el hecho de que 

    los productores dependían del mercado para acceder a los medios de producción (a diferencia, por ejemplo, de los campesinos, que siguen teniendo la posesión directa y no mercantilizada de la tierra); mientras que apropiadores no pueden confiar en poderes de apropiación “extraeconómicos” mediante la coacción directa —como los poderes militares, políticos y judiciales que permiten a los señores feudales extraer el excedente de trabajo de los campesinos—, sino que deben depender de los mecanismos puramente “económicos” del mercado9Ellen Meiksins Wood, (<)em(>)The Origin of Capitalism: A Longer View(<)/em(>) (Verso, 2017), 6. 

    Esta definición es mucho más restrictiva que la de Wallerstein, ya que excluye de su ámbito al trabajo esclavo y abre la posibilidad de la coexistencia de múltiples modos de producción. Una crítica común es precisamente que es demasiado restrictiva, ya que excluye muchos tipos de trabajo muy extendidos, relacionados con la producción (incluida la esclavitud) y la reproducción.

    A su vez, el problema al que se enfrentan estos críticos es que cuanto más han intentado ampliar el alcance de las relaciones que entran en el ámbito del “capitalismo”, más se aleja la posibilidad de una definición clara. En cualquier caso, sobre la base de la definición anterior (más restrictiva), el auge del capitalismo se identificó en la Inglaterra rural del siglo XV, un proceso que se completó en el siglo XVII y en cuyo centro encontramos a la aristocracia terrateniente, los arrendatarios agrícolas y los trabajadores asalariados libres.10Robert Brenner, “Agrarian Class Structure and Economic Development in Pre-Industrial Europe,” (<)em(>)Past & Present(<)/em(>), no. 70 (1976): 30–75; Brenner, “The Origins of Capitalist Development”; Wood, (<)em(>)The Origin of Capitalism(<)/em(>).

    Puesto que aquí el capitalismo se vincula típicamente a una propiedad local o, más a menudo, estatal (es decir, Inglaterra es un estado capitalista, mientras que para Wallerstein el capitalismo define el sistema mundial, no un Estado específico), una oleada de trabajos posteriores que adoptan esta definición han tenido por objetivo identificar la transición al capitalismo en otros países o, en una línea diferente, identificar las condiciones internacionales que posibilitaron su aparición en Inglaterra.11Ver, por ejemplo, Xavier Lafrance, (<)em(>)The Making of Capitalism in France: Class Structures, Economic Development, the State and the Formation of the French Working Class, 1750-1914(<)/em(>) (Haymarket Books, 2020); Alex Anievas and Kerem Nisancioglu, (<)em(>)How the West Came to Rule: The Geopolitical Origins of Capitalism(<)/em(>) (Pluto Press, 2015).

    Pero, para efectos de mi trabajo, la ramificación más importante de la tesis de Brenner y Wood es aquella que ha tratado de comprender la relación entre esta definición del capitalismo y la naturaleza del orden internacional.

    La obra de referencia que adoptó la definición de capitalismo de Brenner y Wood en el contexto del sistema de estados es Myth of 1648, de Benno Teschke. Según Teschke, la aparición del capitalismo en la Inglaterra moderna temprana condujo a un cambio gradual de la soberanía dinástica hacia una soberanía parlamentaria despersonalizada, que se cristalizó tras la Revolución Gloriosa de 1688. Como resultado, Gran Bretaña se convirtió en el primer estado “moderno”, restándose de la mezquina política dinástica, obsesionada con el rango y el prestigio, y adoptando en su lugar una política explícita de “equilibrio”, neutralizando así las amenazas del continente. También adquirió nuevas instituciones, como el Banco de Inglaterra (y la deuda nacional), lo que le permitió ejercer una increíble presión financiera sobre sus rivales continentales. Teschke argumenta que, en Europa, las relaciones internacionales se “modernizaron” desde 1688 hasta la Primera Guerra Mundial, y en el resto del mundo hasta mediados del siglo XX.12Benno Teschke, (<)em(>)The Myth of 1648: Class, Geopolitics, and the Making of Modern International Relations(<)/em(>), Second edition (Verso, 2009 [2003]) Teschke explica que esta perspectiva “procesual” es lo que distingue su narrativa del trabajo previo de Justin Rosenberg. Véase  Justin Rosenberg, (<)em(>)Empire of Civil Society: A Critique of the Realist Theory of International Relations(<)/em(>) (Verso, 1994). Esto significa que todos los estados se vieron obligados a responder al poderío económico y militar que los estados “modernos” ejercieron contra ellos. Esta adaptación se produjo a través de un proceso de desarrollo geopolíticamente combinado y sociopolíticamente desigual, del que finalmente surgieron las relaciones internacionales modernas.

    El estudio de Teschke concluye que “la formación de un sistema de estados territorialmente fragmentado precedió al capitalismo”, de modo que “no existe un vínculo constitutivo o genético entre el capitalismo y un pluriverso geopolítico”13 Para obtener una mirada del debate teórico al interior del marxismo, véase Alex Callinicos, “Does Capitalism Need the State System?,” (<)em(>)Cambridge Review of International Affairs(<)/em(>) 20, no. 4 (2007): 533–49; Benno Teschke and Hannes Lacher, “The Changing ‘Logics’ of Capitalist Competition,” (<)em(>)Cambridge Review of International Affairs(<)/em(>) 20, no. 4 (2007): 565–80.  En otras palabras, no es posible, como sostienen Wallerstein y otros, derivar los problemas que plantea nuestra existencia dentro de un sistema competitivo de estados de la cuestión supuestamente “más fundamental” del capitalismo global. Un sistema de estados sin capitalismo no solo es teóricamente posible, sino que es un hecho histórico real. En lugar de rastrear los orígenes de los acontecimientos globales hasta el funcionamiento internacional del capitalismo, deberíamos, según Teschke, dar cabida a las presiones ejercidas por un “pluriverso geopolítico”.

    El orden internacional más allá del sistema estatal

    ¿Qué ocurre si consideramos los orígenes del otro lado de la ecuación, es decir, el sistema de estados? Las obras consideradas anteriormente describen el orden internacional moderno como un sistema de estados que surgió en algún momento de la Europa moderna temprana. Pero durante las últimas dos décadas, los especialistas en las relaciones internacionales, los historiadores internacionales y los juristas internacionales han sometido esta “tesis de la modernidad temprana” a críticas continuas. Varios relatos identifican ahora el nacimiento de este sistema de estados mucho más tarde, en el largo siglo XIX. David Armitage, por ejemplo, sostiene que “la creación de un mundo de estados ha sido en gran medida un trabajo de los dos últimos siglos”, mientras que Andreas Osiander afirma que “nada parecido a lo que llamamos Estado existía” antes del siglo XIX, y Jordan Branch, que “la soberanía territorial estatal se construyó […] a partir de las ruinas de la Europa napoleónica”14David Armitage, (<)em(>)Foundations of Modern International Thought(<)/em(>) (Cambridge University Press, 2012), 48; Andreas Osiander, “Culture, Change and the Meaning of History: Reflections on Richard Lebow’s New Theory of International Relations,” (<)em(>)Millennium(<)/em(>) 38, no. 1 (2009): 138; Andreas Osiander, (<)em(>)Before the State: Systemic Political Change in the West from the Greeks to the French Revolution(<)/em(>) (Oxford University Press, 2007); Jordan Branch, “Mapping the Sovereign State: Technology, Authority, and Systemic Change,” (<)em(>)International Organization(<)/em(>) 65, no. 01 (2011): 19. Relacionado con esto, el historiador del derecho David Kennedy explica que, mientras los juristas de la primera modernidad “apenas hablaban de ‘soberanos’”, sus homólogos del siglo XIX “pusieron la autoridad de los soberanos en el centro de un orden jurídico reimaginado”.  David Kennedy, (<)em(>)Of War and Law(<)/em(>) (Princeton University Press, 2006), 61. Estos argumentos no son meras modificaciones del relato histórico tradicional. En la medida en que no identifican ningún sistema de estados en el período anterior, el lenguaje de la soberanía estatal resulta de bastante poca ayuda para dar sentido a la política mundial en gran parte de la modernidad temprana.

    De hecho, identificar un sistema internacional de estados supone que las relaciones internacionales se imaginaron cada vez más como relaciones entre personas jurídicas abstractas llamadas estados, que reconocían la soberanía externa e interna de los demás. Esto pasa por alto el auge paralelo de acuerdos imperiales cada vez más jerárquicos entre Europa y el mundo no europeo (que difícilmente pueden considerarse similares a los del emergente sistema de estados en Europa), basados no en la igualdad soberana, sino en la división de la soberanía.15Edward Keene, (<)em(>)Beyond the Anarchical Society: Grotius, Colonialism and Order in World Politics(<)/em(>) (Cambridge University Press, 2002); Martti Koskenniemi, (<)em(>)The Gentle Civilizer of Nations: The Rise and Fall of International Law 1870-1960(<)/em(>) (Cambridge University Press, 2004). Precisamente por esta razón, Keene describe dos patrones coexistentes del orden internacional en el largo siglo XIX: uno dedicado al amplio principio de tolerancia y caracterizado por la igualdad Soberana, y otro dedicado a la civilización y basado en la divisibilidad de la soberanía. Precisamente por esta razón, muchos han señalado que un sistema de estados soberanos solo llegó a abarcar todo el mundo después de la descolonización, es decir, aproximadamente en la época en que Wallerstein escribe.

    Las relaciones internacionales, por lo tanto, rara vez pueden reducirse a un único patrón de orden. Pero un hecho histórico importante, y poco discutido, efectivamente comenzó a dar a la política mundial un carácter cada vez más competitivo a finales del siglo XVIII y principios del XIX: el nacimiento de un “sistema de grandes potencias”16Hamish Scott, (<)em(>)The Birth of a Great Power System, 1740-1815(<)/em(>) (Routledge, 2014).

    Gran poder y gran política

    El lenguaje del poder en la política internacional comenzó mucho antes que en el siglo XVIII. Podemos encontrar debates sobre las “potencias” en los escritos del siglo XIV, autores como Bartolus de Sassoferrato, en La razón de estado de Giovanni Botero, del siglo XVI, o incluso en el Tratado de los intereses de los príncipes y estados de la cristiandad, de Henri de Rohan, del siglo XVII. Sin embargo, no fue sino hasta la segunda mitad del siglo XVIII cuando este lenguaje, y en particular el concepto de una “gran potencia”, se generalizó. A mediados del siglo XVIII, el abad de Mably identificaba diferentes “clases” de potencias —grandes, medianas y pequeñas—, mientras que cameralistas alemanes como Gottfried Achenwall y periodistas británicos como John Campbell se ocupaban en tratar de medir este poder, inventando los primeros la disciplina de la Statistik.17Harm Klueting, (<)em(>)Die Lehre von der Macht der Staaten: Das aussenpolitische Machtproblem in der “politischen Wissenschaft” und in der praktischen Politik im 18. Jahrhundert(<)/em(>) (Duncker & Humblot, 1986). Así, se extendió una forma de pensamiento político internacional en la que el poder era lo fundamental y el fin último de las relaciones internacionales.

    Esta corriente de pensamiento era muy diferente de la que discutía acerca de “estados soberanos”. Aunque ambos entendían la política mundial en términos de relaciones entre personas abstractas (“estados” o “potencias”) en lugar del enfoque más tradicional centrado en individuos (por ejemplo, el emperador del Sacro Imperio Romano Germánico, el papa, el landgraviato de Hesse-Kassel), el lenguaje del poder subrayaba la desigualdad y la capacidad militar, mientras que el de los “estados soberanos” tendía a enfatizar la igualdad y los derechos. La tan citada fórmula de Emer de Vattel es un resumen sorprendente de esta última perspectiva: “Un enano es tan hombre como un gigante; una pequeña república no es menos un estado soberano que el reino más poderoso”18Emer de Vattel, (<)em(>)Le Droit Des Gens Ou Principes de La Loi Naturelle Appliqués à La Conduite & Aux Affaires Des Nations & Des Souverains.(<)/em(>), 2 vols. (London, 1758), 11. Sin embargo, con el tiempo, los lenguajes del poder y la soberanía se fusionaron parcialmente, dando lugar a una forma sorprendentemente moderna de pensar sobre la política internacional, es decir, una en la que el mundo estaba poblado por estados soberanos jurídicamente iguales, pero con un poder muy diferente.

    Tal vez no sea sorprendente, entonces, que el principio de igualdad soberana coexistiera de forma incómoda con el lenguaje del poder. A partir del Congreso de Viena (1815), las grandes potencias establecieron una excepción al principio de igualdad soberana, reclamando un conjunto específico de privilegios para configurar el contenido mismo del derecho internacional, incluido el derecho a determinar los límites legales de la soberanía mediante la autorización de intervenciones.19Gerry J. Simpson, (<)em(>)Great Powers and Outlaw States: Unequal Sovereigns in the International Legal Order(<)/em(>) (Cambridge University Press, 2004). Parte del razonamiento era que eran ellos los más capacitados para hacer cumplir el derecho internacional (y, de hecho, tendrían obligaciones específicas a ese respecto), ya que el poder militar estaba distribuido de forma muy desigual en el sistema internacional. Hasta el día de hoy, estos privilegios jurídicos constituyen la excepción central —integrada en la propia estructura del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas— a la igualdad soberana.

    La aparición gradual de un sistema internacional organizado explícitamente en torno al poder en la segunda mitad del siglo XVIII supuso que la competencia militar aumentara y, con ello, el potencial para guerras devastadoras. Por esta razón, la competencia atávica por el poder, así como la consiguiente práctica de adquirir territorio y extinguir a los actores internacionales mediante la guerra, caracterizan al largo siglo XIX mucho más que al período moderno temprano.20Mlada Bukovansky, “The Altered State and the State of Nature: The French Revolution and International Politics,” (<)em(>)Review of International Studies(<)/em(>) 25, no. 2 (1999): 197–216; Tanisha M. Fazal, (<)em(>)State Death: The Politics and Geography of Conquest, Occupation, and Annexation(<)/em(>) (Princeton University Press, 2007). Sin embargo, incluso en el siglo XIX, ningún derecho de guerra ilimitado parece haber existido. Véase Hendrik Simon, (<)em(>)A Century of Anarchy?: War, Normativity, and the Birth of Modern International Order(<)/em(>) (Oxford University Press, 2024). Esta interpretación contradice algunas explicaciones de las ciencias sociales bastante prominentes, como la de Charles Tilly, que describen la Europa moderna temprana como un mundo despiadado que dio origen a los estados modernos precisamente debido a las exigencias de la guerra. Para él y para muchos otros, “hasta hace poco, solo sobrevivían aquellos Estados que se mantenían firmes en la guerra con otros Estados”.21 Tilly, (<)em(>)Coercion, Capital and European States(<)/em(>), 63. Y sin embargo, estudios recientes señalan que es casi imposible pensar en “ningún actor europeo destruido por ser incapaz de defenderse” previamente a la Revolución Francesa22Andreas Osiander, “Sovereignty, International Relations, and the Westphalian Myth,” (<)em(>)International Organization(<)/em(>) 55, no. 2 (2001): 278; Philip Gorski and Vivek Swaroop Sharma, “Beyond the Tilly Thesis: ‘Family Values’ and State Formation in Latin Christendom,” en (<)em(>)Does War Make States?: Investigations of Charles Tilly’s Historical Sociology(<)/em(>), ed. Lars Bo Kaspersen and Jeppe Strandsbjerg (Cambridge: Cambridge University Press, 2017), 98–124. (<)br(>)Osiander hace notar la excepción menor de un puñado de ciudades-estado italianas en la Edad Media y el Renacimiento tardíos.  Antes de esa época, la conquista se consideraba en general “un título de posesión dudoso”, una situación bastante diferente a la del siglo XIX.23Osiander, “The Westphalian Myth,” 262. Con relación a esto, nociones como (<)em(>)terra (<)/em(>)(o (<)em(>)territorium(<)/em(>)) (<)em(>)nullius(<)/em(>) normalmente no constituían justificaciones legales válidas para la colonización. Sobre este debate, véase Andrew Fitzmaurice, “The Genealogy of Terra Nullius,” (<)em(>)Australian Historical Studies(<)/em(>) 38, no. 129 (2007): 1–15. Fue especialmente después de la Revolución Francesa que la “palabra imperio se empezó a usar oficialmente en Europa occidental fuera del Sacro Imperio Romano” y tomó un nuevo significado que refería a la “conquista de personas inferiores”. James Muldoon, (<)em(>)Empire and Order: The Concept of Empire, 800–1800(<)/em(>) (Palgrave Macmillan, 1999), 149. Fue en el amanecer del largo siglo XIX que el poder se convirtió cada vez más en la medida del rango de los estados; él podía otorgarles derechos adicionales y, en última instancia, determinaba su propia supervivencia. En este nuevo mundo, la adquisición de capacidades militares era ahora un valor absoluto.

    Las consecuencias económicas del sistema de grandes potencias

    El auge de este gran sistema de poder y la competencia militar que generó exigían grandes cantidades de capital. Sin embargo, los estados de finales del siglo XVIII eran todavía en gran medida embrionarios, un hecho a menudo oscurecido tras la invención en el siglo XIX del concepto de “absolutismo” y su retroproyección sobre la modernidad temprana.24Nicholas Henshall, (<)em(>)The Myth of Absolutism: Change & Continuity in Early Modern European Monarchy(<)/em(>) (Routledge, 2014). Tenían gobiernos centrales débiles, eran incapaces de imponer un orden político y jurídico uniforme, solo podían contar con fuerzas policiales muy escasas y estaban típicamente divididos por aranceles internos y múltiples monedas que competían entre sí. Por lo tanto, la demanda de capital de estos estados incipientes se satisfacía en gran parte mediante préstamos. Con ese fin, recurrían a las redes nacientes de financieros que se extendían por todo el continente europeo. Estas redes, creadas por familias como los Baring y los Rothschild para financiar el comercio de larga distancia, solo habían surgido a finales del siglo XVIII.25Stanley D. Chapman, (<)em(>)The Rise of Merchant Banking(<)/em(>) (Allen & Unwin, 1984); Quentin Bruneau, (<)em(>)States and the Masters of Capital: Sovereign Lending, Old and New(<)/em(>) (Columbia University Press, 2023). 

    Al mismo tiempo, surgió en Francia un nuevo sustantivo para designar a este tipo de prestamistas: le capitaliste. Cuando se lo acuñó, el término se refería a “alguien que proporcionaba a alguna de las ramas del gobierno real francés el capital que necesitaba para financiar el costo de la guerra” o, más simplemente, “alguien que invertía en deuda real y pública”26Michael Sonenscher, (<)em(>)Capitalism: The Story behind the Word(<)/em(>) (Princeton University Press, 2022), 31–39. En la década de 1830, los francófonos utilizaban otra palabra para describir este sistema de financiación de la guerra heredado de la segunda mitad del siglo XVIII, “cuando los Estados y sus gobernantes pedían prestadas grandes sumas de dinero para financiar el aumento repentino, a veces masivo, del gasto público causado por la guerra o la amenaza de guerra”: capitalisme 27Sonenscher, (<)em(>)Capitalism(<)/em(>), 67. 

    Lo que se excluía rotundamente de este debate eran las cuestiones relacionadas con el trabajo. Estas se enmarcaban normalmente en el contexto de los debates sobre la “división del trabajo” inherente a la “sociedad comercial”. Ese problema era global casi por naturaleza y, al parecer, mucho más difícil de resolver que el del capital y el capitalismo a ojos de los observadores de principios del siglo XIX. Finalmente, las dos cuestiones se unieron apresuradamente y se subsumieron bajo la etiqueta de capitalismo. Pero, como ha argumentado brillantemente Michael Sonenscher, es posible que hayamos perdido algo de gran valor al establecer esta fusión.

    En cualquier caso, para los contemporáneos de principios del siglo XIX, el capitalismo, ese “soberano de soberanos” encarnado por familias de banqueros mercantiles como los Rothschild, había sido impulsado por el rápido desarrollo y la explosión de la deuda soberana. Esto dependía a su vez de la creciente sensación de que la posición de los gobiernos y sus posibilidades de supervivencia estaban determinados en última instancia por el poder militar. En este mundo, las buenas palabras caían en el vacío. Esto se hizo aún más cierto tras la Revolución Francesa y la destrucción de las normas del ancien régimen en las relaciones internacionales. Solo unas décadas más tarde, el fin de las guerras napoleónicas constituyó un acontecimiento financiero de gran envergadura. La enorme indemnización de guerra impuesta a Francia contribuyó a crear un mercado de bonos verdaderamente internacional y a consagrar lo que los contemporáneos llamaban entonces capitalismo.

    Integrando el capitalismo en la sociedad internacional

    La naturaleza del orden político y jurídico internacional (ya sea un sistema de estados o algo diferente) es un constreñimiento independiente sobre la humanidad, el que debemos reconocer como separado del capitalismo. Como resultado, cualquier intento de comprender la coyuntura global actual que se centre exclusivamente en la dinámica interna del capitalismo no logra captar toda la complejidad de las fuerzas en juego.

    Los propios términos del debate que enfrentan al capitalismo con el sistema de estados son inadecuados. Aunque alguna vez fue ampliamente aceptada, la suposición de que el concepto de “sistema de estados” describe adecuada y exhaustivamente el modelo moderno de orden internacional es demasiado restrictiva. La organización política y jurídica del orden internacional no puede reducirse a una lógica única; siempre hay múltiples lógicas de orden internacional operando en una época determinada y rara vez actúan al unísono. La emergencia de un sistema de estados fue una nueva forma de ordenar el mundo que se arraigó en el largo siglo XIX, pero también lo fue el desarrollo de la política de poder moderna y de un sistema de grandes potencias. En su sentido original, más restringido, el capitalismo fue fruto de este nuevo modo de orden internacional.

    Nuevos patrones de orden internacional, como el que acabo de describir, son, por lo tanto, la fuente de profundos cambios económicos. En algún sentido, ya sabemos intuitivamente que esto es cierto: ¿no es precisamente por esta razón por la que los académicos y expertos discuten el impacto de los cambios en el equilibrio de poder, las “transiciones hegemónicas” y la influencia de la guerra en la economía mundial? Sin embargo, desde una perspectiva analítica, no debemos centrarnos en el auge y la caída de un sistema político concreto, ni en las consecuencias de una guerra específica. En vez de ello, debemos fijarnos en los cambios en la propia “textura” de las relaciones internacionales, cambios que exceden el impacto de algún evento singular o los objetivos de cualquier sistema político específico.

    Cómo captar exactamente esta “textura” cambiante de las relaciones internacionales es una pregunta abierta para la que no hay una respuesta única. Una posible vía pasa por la conocida noción de “integración” [embeddedness]. La economía global, al igual que la economía estadounidense, está integrada [embedded]) en una sociedad, aunque sea una sociedad en la que rara vez pensamos, pero que muchos abogados, historiadores y estudiosos de las relaciones internacionales con inclinación histórica denominan “sociedad internacional”28Para ejemplos de campos diferentes, véase e.g. Hedley Bull, (<)em(>)The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics(<)/em(>), Third edition (Columbia University Press, 2002); Keene, (<)em(>)Beyond the Anarchical Society(<)/em(>); Evan Luard, (<)em(>)Types of International Society(<)/em(>) (Free Press, 1976); Erez Manela, “International Society as a Historical Subject,” (<)em(>)Diplomatic History(<)/em(>) 44, no. 2 (2020): 184–209; Yasuaki Onuma, “When Was the Law of International Society Born?,” (<)em(>)Journal of the History of International Law(<)/em(>) 2, no. 1 (2000): 1–66; Evgeny Roshchin, “(Un)Natural and Contractual International Society: A Conceptual Inquiry,” (<)em(>)European Journal of International Relations(<)/em(>) 19, no. 2 (2013): 257–79.  Para comprender verdaderamente las transformaciones de la economía global, debemos lidiar con la naturaleza cambiante de la sociedad en la que está integrada[embedded].


     


  7. La motosierra y el milagro

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    El 26 de octubre de 2025, el partido del presidente Javier Milei, La Libertad Avanza, obtuvo un poco más del 40 por ciento de los votos de las elecciones de medio término. Le alcanzó para ganar y marcar una buena distancia con el peronismo. Ganó con una economía en recesión e inaugurando una nueva forma de dependencia financiera respecto de Estados Unidos. En la superficie, fue una victoria política. En la práctica, fue la consolidación de un experimento que va más allá: la Argentina como laboratorio del ajuste.

    Veinte días antes de los comicios, Milei presentó su libro La construcción del milagro: el caso argentino en un estadio repleto. Bajo luces estridentes, guitarras  y consignas religiosas, el presidente cantó nueve covers. “La banda presidencial” estaba conformada por el mismo Milei cantando y dos ilustres herederos del pensamiento liberal argentino, Bertie y Joaquín Benegas Lynch (diputado y senador electo, respectivamente). El bombo de la batería lucía el rostro del economista austríaco Ludwig Von Mises. En el universo mileísta, la fe de mercado es la guía política y la disciplina fiscal una virtud moral. El “milagro argentino” es, en realidad, un dispositivo de poder: una narrativa de salvación que traduce la lógica del sacrificio económico en mandato colectivo. 

    Pero el gobierno argentino y esta espectacularización de la política no es un fenómeno aislado. Su programa económico expresa un consenso que, con fuerza renovada tras la pandemia, volvió a instalarse en el mundo: la austeridad como sinónimo de estabilidad. Durante la crisis de salud que disparó el Covid-19, el aumento del gasto público fue inevitable. Pero la expansión fiscal que salvó vidas (y empresas) estrechó después los márgenes de maniobra: los gobiernos salieron de la pandemia más endeudados, con menos espacio para políticas distributivas y bajo presión de los mercados. La recuperación global fue asimétrica. El consumo contenido primero y desbordado después, combinado con una masa inédita de liquidez financiera, produjo un ciclo inflacionario internacional que golpeó con más fuerza a los países con menor soberanía monetaria. La pobreza extrema volvió a crecer, la riqueza extrema se concentró aún más, y ningún proyecto político logró ofrecer una reparación efectiva tras años de sufrimiento e incertidumbre. 

    En el plano político, el péndulo se volvió errático: derechas más radicalizadas e insensibles, izquierdas más tradicionales y defensivas, liderazgos fuertes y programas débiles. Lo distintivo de Milei es la escala del experimento y su valor demostrativo para los organismos internacionales. En las Reuniones Anuales, la Presidenta del Fondo Monetario Internacional (FMI) Kristalina Georgieva, elogió públicamente los resultados del ajuste y pidió “acompañar al gobierno argentino en su difícil pero necesario camino”. En el mismo evento, pero la edición de Primavera, había lucido en su blazer un pin con forma de motosierra, obsequio de Federico Sturzenegger, ministro de Desregulación—una figura creada ad hoc, comparable al cargo que Elon Musk ocupó fugazmente como cabeza del Departamento de Eficiencia Gubernamental del gobierno de Donald Trump (DOGE, por sus siglas en inglés)—. En pocas palabras, la Argentina se transformó en el ejemplo que el FMI necesitaba para probar que su vieja doctrina aún respira: austeridad, disciplina fiscal y apertura irrestricta al capital financiero.

    El beneplácito del FMI también está respaldado por Trump, que vio en Milei una oportunidad para expandir su influencia en América Latina y desplazar a China del tablero regional. Lo hizo con un gesto que combinó capricho e intervención directa: su secretario del Tesoro, Scott Bessent, se convirtió en actor operativo de la política monetaria argentina. Desde septiembre de 2025, el Tesoro norteamericano ejecuta swaps de divisas, interviene en el mercado cambiario y coordina decisiones con el Banco Central de la República Argentina (BCRA). No hay precedentes de una injerencia semejante en la política económica de un país soberano. El resultado: una economía tutelada desde el extranjero.

    La motosierra y el milagro, símbolos de campaña y de gestión, se convirtieron así en metáforas de un orden global. Uno promete destruir el Estado; el otro, redimir mediante la fe en el mercado. En ese equilibrio precario entre devastación y esperanza se consolida un nuevo modelo de dominación: una dependencia que impone con swaps, algoritmos y dogmas financieros. Pero el ajuste argentino no es solo un episodio fiscal: es una teoría moral en acción, una manera de imaginar cómo una sociedad se organiza para producir y reproducir la vida. En esta trama global de austeridad, tecnología y control financiero se juega mucho más que el destino de un país: se delinean los contornos de una época. Comprenderla—leerla en clave estructural y no solo como emergencia—quizá sea la única forma de recuperar las herramientas para pensar no solo qué le pasa a la Argentina, sino qué nos pasa a nosotros en este tiempo histórico. 

    Fe monetaria y economía del sacrificio

    En la historia argentina, la inflación es más que un dato: es un trauma. La hiperinflación de 1989 desarmó la vida cotidiana. Los salarios se licuaban entre la mañana y la tarde, los comercios remarcaban dos o tres veces al día y las familias corrían al supermercado en cuanto cobraban, antes de que los sueldos perdieran valor. En pocos meses, la moneda dejó de cumplir su función más básica—servir como medida de confianza—y el Estado perdió el control de la economía y de la calle. Las imágenes de billetes apilados para comprar pan o de jubilados haciendo colas interminables siguen grabadas en la memoria colectiva como una advertencia: la inflación, en la Argentina, es una experiencia existencial. La Convertibilidad prometió poner fin a ese caos fijando un peso igual a un dólar. Por un tiempo, pareció funcionar: los precios se estabilizaron, los créditos volvieron, el consumo creció. Pero el costo fue altísimo: la economía se endeudó, la industria se desmanteló y la ilusión de estabilidad terminó en el colapso de 2001. Entonces llegó otro punto de quiebre: el “corralito”, cuando el gobierno, sin reservas, congeló los depósitos bancarios y confiscó los ahorros de millones de personas. Durante semanas, los bancos cerraron y el país entero golpeó cacerolas en las calles exigiendo su dinero. El resultado fue el derrumbe institucional más profundo desde el retorno de la democracia: cinco presidentes en dos semanas y una generación marcada por la sensación de que el Estado puede colapsar en cualquier momento. Y que el sacrificio de toda una vida puede quedar encerrado en un banco. 

    Desde entonces, cada promesa de “orden macroeconómico” se escucha en Argentina con una mezcla de esperanza y terror. Milei construyó su liderazgo sobre ese miedo. Su diagnóstico—que el déficit fiscal es la raíz de todos los males—permitió reinstalar la agenda más ortodoxa del monetarismo: bajar la inflación a cualquier costo. “El problema no es la pobreza, sino el déficit”, repitió en cada discurso. A partir de esa premisa, el gobierno aplicó una contracción fiscal sin precedentes desde que asumió. Y promete continuar ese camino: el presupuesto 2026, presentado con orgullo como “el más chico de los últimos treinta años”, reduce gasto social, salarios y transferencias a las provincias. La retórica oficial lo celebró como virtud moral: el equilibrio fiscal se volvió sinónimo de pureza.

    La política económica del gobierno combinó tres anclas: recesión, salarios deprimidos y dólar fijo. La inflación mensual, que había superado el 25 por ciento a fines de 2023 (producto de la fuerte devaluación que realizó el Ministro de Economía Luis Caputo al día siguiente de asumir), cayó drásticamente en 2025. Pero el precio de esa “victoria” fue la destrucción del poder adquisitivo del ingreso y la parálisis productiva. En términos sociales, fue una transferencia de recursos desde el trabajo hacia la renta financiera. 

    El tipo de cambio, sostenido artificialmente, generó una ilusión de estabilidad y un incentivo inmediato a la especulación. Con tasas de interés reales positivas, los fondos extranjeros regresaron al país para aprovechar el carry trade: ganancias rápidas en pesos que luego se dolarizan. Con sendos informes de bancos que asesoran con precisión milimétrica cuándo entrar y cuándo dejar la inversión. Mientras tanto, las reservas del Banco Central se vaciaban aún cuando el gobierno incentivaba blanqueo de activos, adelanto de dólares de cosecha, o recibía préstamos. El país volvió a vivir una paradoja conocida: estabilidad para los mercados, inestabilidad para la vida cotidiana.

    El FMI, sin embargo, presentó la experiencia argentina como un caso exitoso de disciplina monetaria. La inflación bajó, pero el costo lo pagaron los salarios y las jubilaciones. El Estado proclamó superávit no porque produjera más, sino porque dejó de cumplir sus obligaciones. Es decir, no se resolvió el problema del déficit sino que fue trasladado a las familias.

    La fe monetaria reemplazó a la política económica. La idea de que el orden surge del castigo se impuso como verdad técnica. Esa lógica—la de la expiación—permite que el dolor se interprete como señal de progreso, la recesión como precio de la estabilidad. En el laboratorio argentino, la política económica no busca prosperidad sino obediencia. Y los resultados son los que el mercado dicta: si sonríen en los paneles verdes es que está bien.

    El laboratorio del FMI y el Tesoro norteamericano

    El denominado “milagro” argentino tiene dos arquitectos externos: el FMI y el Tesoro de los Estados Unidos. Ambos encontraron en Milei un alumno ejemplar, dispuesto a aplicar sin matices el manual del ajuste que otros gobiernos habían intentado moderar.

    En abril de 2025, el FMI aprobó un nuevo crédito para la Argentina muy por encima de la cuota que le corresponde en el organismo. El préstamo a Mauricio Macri en 2018 había alcanzado un récord histórico—equivalente al 1.001 por ciento de la cuota—; el nuevo acuerdo, negociado por Luis Caputo, lo elevó al 1.500 por ciento, consolidando a la Argentina como el país más endeudado con la institución. En la jerga del Fondo, se trata de un acceso excepcional: préstamos que exceden ampliamente los límites permitidos por reglamento. Para habilitarlos, el FMI exige cuatro condiciones básicas: deuda sostenible, capacidad de repago, bajo riesgo de contagio y ausencia de motivaciones políticas. Ninguna de ellas se cumple hoy en la Argentina. Y, sin embargo, el crédito fue aprobado.

    Oficialmente, se lo presentó como “un acompañamiento a un proceso de estabilización exitoso”. En la práctica, fue una decisión política. Varios directores del organismo advirtieron que el préstamo carecía de sustento técnico y que el programa argentino—sin crecimiento, con reservas negativas y sin presupuesto aprobado—violaba los propios criterios de acceso excepcional del Fondo. El proyecto real fue otro: convertir a la Argentina en la vitrina de una “nueva austeridad”.

    En octubre, durante la campaña y en medio de una corrida, el secretario del Tesoro norteamericano, Scott Bessent, anunció un swap de monedas y la intervención directa de Estados Unidos en el mercado cambiario argentino. Lo presentó como un gesto de “apoyo” a Milei, pero fue mucho más que eso: Washington hizo política monetaria en Buenos Aires: compró pesos, incidió en la tasa de interés y en el tipo de cambio. Y lo hizo previo a las elecciones con grandes anuncios. A pesar de eso, no hay informes oficiales ni condiciones publicadas sobre ese respaldo, que además viola la ley argentina de endeudamiento, según la cual todo acuerdo debe pasar por el Congreso.

    Todo esto ocurrió mientras Donald Trump reorganizaba el tablero financiero global. En su disputa con Jerome Powell por el control de la Reserva Federal (Fed), colocó a Daniel Katz—ex jefe de gabinete de Bessent—como subdirector gerente del FMI, reemplazando a Gita Gopinath. Con esa jugada, el FMI quedó alineado con la agenda del Tesoro. 

    Esa alianza—Milei, el FMI y el Tesoro—transformó a la Argentina en el showroom de un neoliberalismo reciclado: un modelo que promete estabilidad mientras convierte la soberanía en variable de ajuste. Hoy las decisiones sobre inflación, crédito o tipo de cambio se toman más en Washington que en Buenos Aires. La política económica se volvió tercerización de la política; la soberanía, una delegación administrativa. 

    Este conjunto de elementos tuvo efecto en el resultado de las elecciones. Trump fue taxativo, dijo que si Milei perdía él no acompañaría ni sería generoso con la Argentina. Además, justificó su apoyo diciendo: “Argentina está luchando por su vida. Ellos no tienen nada, están sufriendo”.

    En diciembre, cuando asuman los diputados y senadores electos el escenario interno se habrá reconfigurado. Milei amplió su representación en el Congreso y obtuvo el poder suficiente para condicionar la agenda parlamentaria. La oposición no desapareció, pero su capacidad de imponer límites quedó debilitada. Ese nuevo equilibrio coincide con la nueva fase del acuerdo con el FMI: es hora de las reformas previsional, laboral y tributaria. En los trascendidos se dice que la edad jubilatoria subiría a 70 años; se aumentaría la jornada laboral; y se reduciría el Impuesto al Valor Agregado (IVA) nacional. Una medida que implica  trasladar a las provincias la recaudación de este impuesto, lo que tendría un impacto negativo, especialmente sobre las más pequeñas y pobres. En términos fiscales, esto significa una mayor regresividad del sistema.

    Ya no se trata de reformas técnicas sino de una refundación política: transformar el ajuste coyuntural en estructura permanente. Si la motosierra destruyó el gasto, el Congreso será ahora quien destruya los derechos. Lo que antes se impuso como emergencia, ahora se busca consolidar como ley.

    Los cuerpos del ajuste

    Más que una herramienta económica, el ajuste es una tecnología de poder. Funciona distribuyendo pérdidas: decide quiénes serán los que paguen la estabilidad. En la Argentina de Milei, la motosierra no es una metáfora: es un método de gobierno que configura la relación entre Estado y sociedad a través del miedo y la escasez.

    Desde 2024, el gasto público cayó a niveles inéditos. Los ministerios redujeron su personal en más de 50.000 trabajadores; los programas sociales fueron recortados o directamente eliminados. Las transferencias a las provincias se congelaron y la obra pública (rutas, puentes, hospitales, escuelas, entre otros) se detuvo por completo. En apenas un año, el Estado dejó de ser empleador, proveedor y garante de derechos para convertirse en auditor de la miseria que él mismo genera.

    La contracción afectó de forma desigual. Los jubilados fueron los primeros en pagar el precio: las moratorias se suspendieron, los haberes mínimos (ya de por sí bajos) se licuaron y el gasto previsional se transformó en la principal variable de ajuste. Según datos del propio Ministerio de Economía (2025), el gasto en jubilaciones cayó más del 30 por ciento en términos reales. Detrás de esa cifra hay una realidad invisible para los modelos macro: miles de personas que hoy deben elegir entre comer o comprar medicamentos, algo que por supuesto deteriora la calidad de vida. 

    Las mujeres y los jóvenes fueron los siguientes en la lista. Con la caída del consumo y el cierre de pymes, los empleos más frágiles—comercios, servicios, cuidados, economía popular—desaparecieron o se precarizaron. En la Argentina actual, la pobreza tiene rostro de mujer y la precariedad laboral florece en la juventud. El trabajo en casas particulares, uno de los principales destinos laborales para las mujeres, fue uno de los sectores más afectados. En muchos hogares, ese ingreso era el único. A esto se suma el retroceso de las políticas de cuidado y el desfinanciamiento de los espacios comunitarios: comedores, merenderos populares. Lo que el Estado recorta, las mujeres lo reemplazan con su propio tiempo. Esa sustitución—invisible en las cuentas públicas—es el verdadero subsidio del ajuste.

    Para la mayoría de los menores de treinta años, la única puerta de entrada al mercado laboral son las plataformas de reparto, transporte o servicios por aplicación. Su jornada la define un algoritmo, sus ingresos dependen de la demanda y su seguridad social es inexistente. Las personas con discapacidad fueron otro blanco del ajuste. El veto presidencial a la Ley de Emergencia en Discapacidad—aprobada por amplia mayoría en el Congreso—reveló hasta qué punto la regla fiscal se impone sobre cualquier criterio de justicia social. La respuesta pública fue contundente: familias enteras se movilizaron durante meses para reclamar prestaciones que el Estado suspendió. Las universidades públicas enfrentan recortes del 35 por ciento  (real) en su presupuesto. La ciencia, la tecnología y la cultura quedaron subsumidas bajo la categoría de “gasto improductivo”. Becas congeladas, proyectos detenidos, investigadores emigrando. 

    La lista de víctimas del modelo es larga pero no parece importar demasiado en los foros internacionales en donde la única economía que se presenta, se valora y se debate es la financiera. El gobierno mide el éxito en términos de inflación y riesgo país, no en puestos de trabajo (que solamente se pierden y precarizan) o en producción industrial. El PBI cae, pero el índice Merval sube. Los bonos argentinos se valorizan mientras el consumo se desploma. La brecha entre “la macro celebrada” y “la micro devastada” se ensancha cada mes.

    La fuga y la resistencia

    El “milagro argentino” no es otra cosa que un experimento de control: un país convertido en vitrina para probar que la austeridad todavía puede venderse como modernidad. El laboratorio Milei-FMI-Tesoro endurece la regla fiscal mientras vacía la regla moral. Repite que el sacrificio es inevitable, que no hay alternativa, que el equilibrio fiscal vale más que la vida.

    El ajuste se expresa en una triple desconexión. Primero, entre las finanzas y la vida real: la estabilidad monetaria se compra con un deterioro lento, casi invisible, que se acumula día tras día. Los salarios pierden poder adquisitivo centavo a centavo; los servicios aumentan un poco más cada mes; los proyectos se aplazan; la sensación de futuro se encoge. La segunda desconexión se refiere a las divisas que sostienen esa aparente calma. Los dólares que ingresan no se quedan en el país: se usan para pagar deuda, alimentar la bicicleta financiera o financiar importaciones de mercancías baratas que no expanden la producción local ni el empleo. La estabilidad se financia con flujos externos que se evaporan al primer cambio de humor de los mercados. Es una paz frágil, sostenida con recursos que no crean trabajo ni inversión, apenas le hacen ganar tiempo al gobierno.

    La tercera desconexión es entre la deuda externa y la doméstica. Lo que el Estado ahorra frente al FMI lo trasladan los hogares a los bancos. Las familias se endeudan en cuotas para pagar servicios, alquileres o alimentos; los pequeños comercios usan tarjetas o créditos informales para sostener su actividad. La deuda externa se convierte, literalmente, en deuda privada: lo que antes eran compromisos con acreedores extranjeros hoy son compromisos con el supermercado o la billetera virtual. Esa dinámica revela el verdadero sentido del “milagro”: no es que la economía funcione, sino que consigue seguir funcionando mientras destruye la base social que la sostiene. Es un milagro de supervivencia, no de desarrollo; un equilibrio sostenido en la fatiga de quienes producen, cuidan y trabajan.

    El ajuste argentino también revela algo más profundo: el capitalismo global ya no necesita producir para dominar, basta con administrar la escasez. Los nuevos señores del dinero—los tecno-ricos que orbitan entre Silicon Valley y Wall Street—no compiten por el trabajo ni por la tierra: compiten por los datos, los algoritmos y el control del deseo. Su utopía no es el desarrollo humano, sino la evasión planetaria. La pregunta ya no es solo económica: es civilizatoria. Recuperar la soberanía—económica, política, ambiental, tecnológica—no es una consigna romántica, es una necesidad práctica para volver a vivir.

  8. El Gran Estado Verde mexicano

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    En su primer discurso sobre el Estado de la Nación, pronunciado el 1 de septiembre de 2025, la presidenta Claudia Sheinbaum pudo informar de la aprobación de 14 nuevas leyes en el sector energético tras sólo 11 meses en el cargo. La serie de reformas de Sheinbaum marca una nueva era para la coordinación estatal en el sector energético, una visión que ha desencadenado una ola de críticas por parte de la comunidad empresarial y, en general, de los grupos activos en la política energética.

    Tomemos, por ejemplo, la opinión del destacado experto mexicano en clima, el Dr. Adrián Fernández, quien, en el momento de la elección de Sheinbaum, declaró al Washington Post que las opiniones de Sheinbaum sobre el clima “son incompatibles con sus promesas de continuar muchas de las políticas energéticas de López Obrador […], como el fortalecimiento de las empresas nacionales de petróleo y electricidad”. Fernández sugiere que los ambiciosos esfuerzos de descarbonización son incompatibles con un sector energético caracterizado por la predominancia de las empresas estatales. Es esto último lo que preocupa principalmente a muchos líderes empresariales. Los críticos del Estado activo en México alegan que la intervención en el mercado genera una inversión insuficiente. Además, afirman que las empresas estatales mexicanas no son adecuadas para navegar con competencia las nuevas olas tecnológicas. Y, en el contexto más amplio de América del Norte, se cree que las empresas estatales ponen en peligro la industria mexicana al activar mecanismos de protección de las inversiones.

    La desconfianza hacia las empresas estatales, ya sea en general o en lo que respecta específicamente a la transición ecológica, es infundada. La mayor parte de la inversión privada en energías renovables en todo el mundo se ha visto facilitada por contratos de suministro a largo plazo de empresas estatales o agencias gubernamentales centrales. De todos los proyectos de energía solar y eólica, dos tercios están en manos de estatales chinas en un país que acaba de confirmar un objetivo de 3500 gigavatios de energía solar y eólica para 2035. Las nuevas formas de intervención en el sector energético también son bienvenidas por los inversores de todo tipo, en particular por aquellos más interesados en perfiles de bajo riesgo y rentabilidad a largo plazo.

    Además, las empresas públicas han desempeñado un papel crucial en la renovación tecnológica en todo el mundo. En México, la Comisión Federal de Electricidad (CFE) transformó el sistema de suministro de gas natural en 2015, tras dos décadas de fracasos del sector privado en un mercado del gas liberalizado. A nivel regional, el entorno normativo existente tendrá que adaptarse necesariamente a medida que las nuevas tecnologías se incorporen a la cartera de soluciones en materia de generación, almacenamiento y gestión de la demanda de energía. Si bien los riesgos son elevados en un régimen cambiante, el giro de Estados Unidos hacia la gestión política del cambio tecnológico puede minimizar los impactos mediante acuerdos negociados, como ocurrió tanto con Biden como con Trump.

    Lejos de representar un obstáculo para los objetivos climáticos de Sheinbaum, es precisamente a través de las empresas públicas que la presidenta persigue su visión de la transición ecológica. Su administración ha reforzado el programa de AMLO para reactivar las empresas públicas mexicanas, Pemex y CFE, con una nueva ambición de descarbonización y política industrial. 

    En algunas cuestiones políticas, la diferencia radica en los medios más que en los fines. Por ejemplo, con el fin de aumentar la cuota de electricidad baja en carbono entre un 10 y un 20 por ciento —un objetivo político comúnmente acordado—, el Gobierno de Sheinbaum ha encargado a las empresas públicas que coordinen la inversión y ha recurrido a las capacidades reguladoras del Estado para garantizar la inversión del sector privado. En otros casos, los fines en sí mismos se han vuelto más ambiciosos: ante la ausencia de inversión privada en el mercado de los vehículos eléctricos, el Gobierno ha puesto en marcha una nueva empresa, Olinia, para fabricar pequeños vehículos eléctricos urbanos y ha lanzado una industria de baterías de litio. 

    Bajo su liderazgo, la CFE se ha comprometido a invertir en energía solar concentrada, PEMEX ha anunciado su entrada en la extracción de litio en salmueras petrolíferas y una agencia ferroviaria renovada ha usado infraestructura sin usar y derechos sobre terrenos no utilizados para crear una red estatal de trenes de pasajeros en todo el país. Con la perspectiva de luchar contra la pobreza, el Gobierno de Sheinbaum se ha comprometido a lograr el acceso universal a la electricidad, en gran parte con energía solar fotovoltaica, así como a proporcionar paneles solares gratuitos a las poblaciones de bajos ingresos vulnerables al estrés térmico, sin coste alguno, con financiación federal pero a través de la capacidad de ejecución de la CFE.

    Desde el punto de vista de la gobernanza, el cambio más llamativo ha sido la creación de un Consejo de Planificación Energética encargado de coordinar las inversiones y dirigir el desarrollo de la tecnología para resolver los problemas endémicos de acceso a la energía y pobreza. Como he argumentado con el experto en el sector eléctrico, Naxcitli Calva, el gobierno de Sheinbaum ha convertido la planificación en un pilar de la gobernanza tan importante como la regulación, que tradicionalmente era la única forma de gobernanza en el sector eléctrico. 1Bajo el modelo de gobernanza anterior, el Ministerio contaba con un consejo consultivo sobre energía limpia que, en su momento álgido, contribuyó a revisar los objetivos en materia de energías renovables y propuso políticas de incentivos específicas para las energías renovables, lo que sirvió para legitimar la elaboración de políticas mediante la participación de ONG y académicos. Este tipo de partes interesadas ocupaban cargos oficiales en el consejo y podían ver cómo sus propuestas específicas se incluían en documentos políticos que establecían listas de medidas previstas durante la administración, denominadas programas sectoriales o especiales. Para los participantes que tenían que demostrar el impacto a los donantes, estos documentos podían convertirse en pruebas fundamentales de su influencia..

    Las reformas de las empresas públicas propuestas por Sheinbaum forman parte integrante de un Gran Estado Verde: redefinir el papel de las empresas públicas tradicionales de energía y establecerlas en la industria manufacturera según sea necesario para atraer al sector privado a empresas estratégicas. Si tiene éxito, la apuesta de Sheinbaum garantizará que los activos estratégicos de la descarbonización sean propiedad del gobierno y sean operados por él.

    La formación de este Estado Verde es importante no solo porque México es el mayor consumidor de combustibles fósiles al sur de Estados Unidos. También es importante porque ofrece la oportunidad de explorar enfoques innovadores para movilizar la capacidad del Estado para la descarbonización y ampliar la noción de lo que es factible en el panorama político internacional.

    Liberalización sin descarbonización

    El sector energético mexicano de la posguerra se construyó sobre los pilares de la propiedad estatal. Este proceso gradual comenzó con la nacionalización de la industria petrolera en 1937 y culminó con la nacionalización de la industria eléctrica en 1960. La capacidad de generación creció principalmente gracias a las inversiones de la empresa estatal Comisión Federal de Electricidad (CFE) en centrales hidroeléctricas, de combustibles fósiles y geotérmicas. No fue hasta finales de la década de 1980 cuando la CFE desarrolló su primer (y único) proyecto de energía nuclear (inaugurado en 1994).

    El punto de inflexión se produjo en la década de 1990, cuando el Gobierno de Carlos Salinas supervisó la aprobación legislativa de reformas que permitieron la propiedad privada en la generación de energía para alinearse más estrechamente con el modelo de crecimiento estadounidense. Las crisis financieras de 1994 y 1997, junto con la victoria electoral del presidente de derecha Vicente Fox en 2000, tras más de 70 años de dominio del partido único, aceleraron este proceso de liberalización.

    Entre 2013 y 2015, una coalición legislativa de centro-derecha (que en 2024 se convertiría en la coalición electoral anti-Morena) aprobó reformas constitucionales y una larga lista de cambios legales para abrir los mercados energéticos. El modelo energético prometía duplicar el volumen de extracción de petróleo y gas por parte de empresas privadas y reorientar la empresa eléctrica hacia el negocio del transporte de energía, disminuyendo su papel en la generación de energía.

    Pero antes de que se secara la tinta, la empresa ya estaba firmando contratos para reducir el riesgo de la expansión histórica más significativa del transporte de gas natural desde Estados Unidos, lo que la convirtió en uno de los mayores compradores de gas natural de Estados Unidos. Uno tras otro, se desarrollaron nuevos segmentos de los mercados energéticos bajo un modelo de reducción del riesgo por parte del Estado, primero los contratos de gas y luego los contratos de electricidad a largo plazo. Como se ilustra en la tabla 1, el enfoque mexicano de derecha y liberal para reducir el riesgo mediante la utilización de empresas estatales no debe confundirse con un enfoque de reforma estructural, ya que se basaba en las empresas estatales para equilibrar objetivos políticos contradictorios. No obstante, representaba un modelo liberal de reducción del riesgo centrado en las asociaciones público-privadas y un Estado regulador débil.

    Tabla 1. Reforma estructural y gobernanza de reducción de riesgos

    PrincipioGobernanza de reforma estructuralGobernanza de reducción del riesgo
    PrecioDesregular y eliminar subsidiosSubsidios para evitar la oposición de los consumidores
    GananciaPrivatización y corporativización de las empresas públicasControl político de las empresas públicas
    CompetenciaCompetencia forzada y límites al poder de mercado a través de la regulaciónLimitar el poder de mercado antes y proteger a los inversores de la competencia
    Fuente: Valenzuela, J.M. 2023. “State ownership in liberal economic governance?” World Development Perspectives.

    La liberalización no condujo a la descarbonización. De hecho, la trayectoria de la liberalización coincidió con el cambio global hacia las tecnologías de generación de energía de ciclo combinado de gas natural (NGCC). Y dado que Estados Unidos se había convertido en el principal productor de gas natural a partir de depósitos de esquisto en la década de 2010, entre 1999 y 2016, la empresa estatal mexicana contrató más de 15 GW de capacidad NGCC. Las entidades privadas desarrollaron una cantidad similar de capacidad mediante el autoabastecimiento y contratos bilaterales. A esto le siguieron más de 11 GW en contratos a largo plazo, principalmente para energía eólica y solar. Sin embargo, la fiabilidad del sistema seguía dependiendo de la cartera de generación (y del resto del sistema de la red eléctrica) propiedad del Estado.

    Apostando a la prevalencia estatal

    Este es el modelo que el gobierno de AMLO buscó impugnar. En su lugar, defendió la necesidad de contar con empresas estatales que pudieran invertir, poseer y operar sus propias centrales eléctricas y utilizar el balance de las empresas públicas para proteger a los consumidores finales de la inestabilidad de los mercados energéticos mundiales y regionales.

    En 2024, más del 60 por ciento de la generación eléctrica del país procedía de NGCC, con una energía limpia inferior al 20 por ciento (en medio de una sequía histórica que redujo la energía hidroeléctrica en un par de puntos porcentuales de la generación eléctrica total), como se describe en la figura 1. Pero Sheinbaum anunció planes para situar la generación de energía limpia en el 38 por ciento para 2030, con la participación tanto del Estado como del sector privado.

    Figura 1: Generación de energía (2024)

    TecnologíaGWhTWh%Categoría
    NGCC212,81928681%Térmica
    Térmica (otras)44,092
    Carbón12,968
    Nuclear11,978
    CHP3,912
    Hidroeléctrica23,8006719%Limpia
    Eólica19,987
    Solar fotovoltáica18,640
    Geotérmica3,576
    Bioenergía533
    Fuente: realizado por el autor basado en SENER. 2025. “Plan de Desarrollo del Sector Eléctrico». 2025.

    Estas decisiones tienen importantes implicaciones tanto para los consumidores nacionales como para la comunidad empresarial internacional. Mientras que el consumo de electricidad en el Reino Unido ha disminuido en una cuarta parte desde la Gran Crisis Financiera de 2008-2009 (309 TWh en 2023), el de México ha crecido en un tercio en el mismo período y podría fácilmente duplicarse o triplicarse a mediados de siglo (358 TWh en 2023). El de México es uno de los mercados energéticos de mayor crecimiento fuera de Estados Unidos y China.

    ¿De dónde vendrá la demanda adicional? Antes del gobierno de AMLO, la falta de inversión directa en generación por parte de la CFE supuso una cuota creciente disponible para el suministro del sector privado. Las reformas legislativas de Sheinbaum han reafirmado el compromiso político de mantener el 54 por ciento  de la generación de energía en manos del Estado mediante la inversión directa de las empresas públicas, el control estatal sobre los vehículos de propósito especial con activos de generación de energía y nuevas formas de coinversión. Para evitar la consolidación de la deuda en las cuentas del Gobierno, este último debe mantener más del 50 por ciento de la propiedad en manos del Estado, pero menos del 75 por ciento.

    Bajo el mandato de AMLO, el Gobierno negoció la compra de las centrales eléctricas del conglomerado español Iberdrola como forma de resolver un conflicto legal y normativo con la empresa. El resultado fue un aumento significativo de los activos y la generación propiedad del Estado, aunque no directamente de la CFE, sino a través de una entidad con fines especiales alojada en el FONADIN, el Fondo Nacional de Infraestructura. Esa elección en particular inició lo que podría convertirse en una ola de innovaciones en ingeniería financiera dentro del Gobierno y la CFE.

    Según los últimos planes del sector eléctrico, los primeros bajo el nuevo paquete legislativo de la presidenta Sheinbaum, en 2026 los activos controlados por el Estado generarán el 54 por ciento de la energía, lo que podría aumentar hasta el 59 por ciento en 2030, partiendo del 41 por ciento en 2022, como se presenta en la tabla 2.

    Table 2. Evolución de la generación de energía a partir de activos controlados por el Estado

    CategoríaControl202220262030
    EstadoCFE41%42.6%47.5%
    FONADIN (Antes IPP de Iberdrola)10.7%7.0%
    PEMEX0.6%4.6%
    % Control Estatal54%59%
    PrivadosIPP Privados58%16.3%10.1%
    Privados29.7%30.9%
    % Control privado46%41%
    Escenario de planificación centralizada (TWh)Control estatal139.7201.6243.3
    Control privado197.6171.7169.1
    Generación bruta340.7373.3412.4
    Fuentes: El autor basado en SENER. 2025. “Plan de Desarrollo del Sector Eléctrico 2025″; Valenzuela y García. 2024. “Leveraging Transparency in the Management of Public-private Contract in Mexico’s Electricity Sector.» Energy for Growth Hub

    Este grado de intervención estatal podría provocar una huelga de capital. El anuncio de la decisión de Iberdrola de vender todos los activos que le quedaban en México a principios del verano de 2025 llevó a varios expertos a concluir, precisamente, que se estaba produciendo dicha huelga de capital. Finalmente, otra empresa española, Cox, compró las 15 centrales eléctricas restantes y la cartera de proyectos por 4200 millones, lo que indica que existe un ecosistema mucho más diversificado de inversores con ganas de probar el nuevo conjunto de normas de México.

    Además, contrariamente a lo que se suele decir, México no depende totalmente de la IED para acceder al capital y la tecnología, ni los inversores extranjeros se muestran reacios a aceptar asociaciones estratégicas a largo plazo con estados que controlan activos clave. El entorno financiero interno de México ha cambiado drásticamente desde la década de 1990: sus fondos de pensiones han crecido hasta constituir el 19,1 por ciento del PIB en 2024, los bancos de desarrollo contribuyen ahora con el 5 por ciento del PIB en activos (y financiaron la compra de los activos de Iberdrola) y las empresas estatales han animado al sector privado a adoptar innovaciones financieras mediante la financiación de infraestructuras como la transmisión sin afectar al balance del gobierno central. Por lo tanto, la configuración de la economía política es abierta y el Gobierno está en condiciones de elegir qué forma de inversión privada será la más adecuada para participar en la descarbonización de la industria.

    La CFE podrá aprovechar su reciente experiencia en la construcción de un proyecto de energía solar fotovoltaica de 1 GW en el estado norteño de Sonora. Una vez completado el primero, la empresa podría replicar estos proyectos a gran escala, así como dividirlos en cientos de plantas de tamaño medio en todo el país. Durante la última semana de agosto, la CFE anunció dos proyectos de energía solar concentrada en la región de Baja California Sur, una isla eléctrica desconectada de la red del país. Aunque la construcción de la planta se ha visto complicada por la débil tecnología estadounidense, la elección del gobierno subraya el interés del gobierno por nuevas iniciativas tecnológicas de la empresa estatal.

    Para el sector privado, más allá de la cuota de mercado del 44 por ciento en la generación de energía a escala mayorista, la regulación de la ley del sector eléctrico publicada a principios de octubre ha abierto nuevas áreas para aventurarse en la modernización del sistema eléctrico, desde la generación distribuida hasta el almacenamiento y la demanda controlable. Estas nuevas áreas de inversión del sector privado subrayan la expectativa de que el papel del sector privado es ampliar los límites de las innovaciones del mercado.

    ¿Qué hay en una promesa?

    Donde los críticos ven peligro, nosotros deberíamos ver un horizonte abierto a nuevas propuestas de inversión y estilos de gestión del Estado verde. La capacidad del Estado para reconfigurar su papel económico requiere un cuidadoso hilo conductor de experimentos creativos para ampliar los límites de lo que los actores clave (agencias de crédito, árbitros de disputas de inversión, etc.) consideran razonable antes de que se materialice una reacción negativa por parte de los inversores nacionales e internacionales.

    De la promesa del Estado verde surgen dos tensiones críticas. La primera y más obvia es la oposición de los intereses corporativos cuya actividad depende de la propiedad y la explotación a largo plazo de activos críticos en materia de energía e infraestructuras: las empresas de servicios públicos y las sociedades de gestión de activos a nivel mundial. La segunda es el compromiso a largo plazo de las empresas públicas con las cadenas de valor de los combustibles fósiles existentes. Por el momento, el compromiso excesivo de la CFE con el comercio de gas natural representa una barrera a corto plazo para la expansión de las energías renovables, a menos que el crecimiento industrial y la electrificación de la economía generen suficiente demanda como para dar cabida a los compromisos de la CFE con el gas y las energías renovables.

    Pero el modelo de Sheinbaum abre una nueva constelación de posibles alianzas estratégicas. Introduce oportunidades para generar competencia entre las empresas de tecnología, construcción y desarrollo, y posiciona a PEMEX para gestionar la reducción de la dependencia de los combustibles fósiles a largo plazo. La base de la oposición a esta plataforma, por lo tanto, no refleja las amenazas que plantea para la descarbonización. En cambio, refleja la historia reciente de liberalización del país, una historia que debe ser cuestionada y superada. 

    Los ciudadanos y los inversores están siendo testigos (y solicitando) un papel más activo en la coordinación estatal para mantener la inversión en la descarbonización en muchas jurisdicciones. En el sector energético, un ejemplo poco conocido pero fundamental es la creación de la Low Carbon Contract Company en el Reino Unido bajo un gobierno conservador, una empresa estatal encargada de comprar y revender toda la energía renovable del conocido sistema Contract-for-Difference, que fue la base del auge de la energía eólica marina en el país. Lo que diferencia la plataforma de Sheinbaum no es solo la magnitud de la participación prevista de la empresa estatal, sino también el enfoque directo para explicar lo que se necesita para adoptar un Gran Estado Verde: la confianza en las instituciones estatales como coordinadoras en lugar de los mercados, la centralidad de la política en la orientación de la transición en lugar de las tecnocracias autónomas, la consideración de la política como creación de mercado en lugar de fijación de mercado, y la confianza en el potencial de un país en desarrollo para ponerse al día con la frontera tecnológica.

  9. Imperio financiero" rel="bookmark">Imperio financiero

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    La creciente instrumentalización por parte de Estados Unidos de las interdependencias financieras globales—a través de sanciones, listas negras, congelamientos de reservas y la exclusión de Estados enteros de las redes internacionales de pago—ha renovado el interés, entre las economías emergentes, por encontrar alternativas al sistema financiero dominado por el dólar. Quizá la respuesta más significativa a estas políticas provenga de la República Popular China.

    Durante mucho tiempo, Beijing priorizó la estabilidad interna por encima de la búsqueda de un papel global para el renminbi (RMB)1El renminbi es el nombre oficial de la moneda de la República Popular China, cuyo significado en mandarín es: «moneda del pueblo». Mientras que la unidad básica del renminbi es el yuan. Sin embargo, en los últimos años ha acelerado la construcción de una arquitectura financiera paralela. Sin proponerse reemplazar por completo la hegemonía global del dólar, China ha buscado reducir su exposición al poder monetario estadounidense, al mismo tiempo que integra a sus socios comerciales en circuitos de comercio y financiamiento denominados en RMB.

    Mientras que la dominación financiera británica y estadounidense se basó en mercados de capital abiertos, redes bancarias privadas y la expansión global de instrumentos financieros altamente sofisticados—desde mercados profundos de derivados hasta actividades especulativas cada vez más desvinculadas de la economía real—, la estrategia de China es dirigida por el Estado y posee una orientación más funcional.

    La internacionalización del RMB está organizada principalmente en torno al comercio, los canales de inversión y la financiación de la producción y la infraestructura. La estrategia evita deliberadamente la liberalización total y los excesos especulativos que han inflado el tamaño del sistema basado en el dólar mucho más allá de la actividad económica subyacente. En lugar de construir vastos mercados de capital globales, Beijing está desarrollando canales controlados que facilitan el uso transfronterizo del RMB, manteniendo la supervisión estatal. Esto da lugar a un tipo cualitativamente distinto de imperio financiero: uno más pequeño en escala que el amplio sistema del dólar, pero guiado por las relaciones comerciales, las cadenas de valor y las alianzas políticas, y estructurado en torno a una conectividad gestionada.

    Estas infraestructuras no son soluciones técnicas neutrales. Su diseño determina quién puede acceder a la liquidez, cómo se enrutan las transacciones y bajo qué reglas se lleva a cabo la actividad financiera. Al posicionarse como nodo central en estas redes, China no solamente está internacionalizando su moneda: también está transformando silenciosamente la arquitectura de las finanzas globales, fortaleciendo su autonomía financiera, reduciendo su exposición a las sanciones estadounidenses y a los efectos indirectos de la política monetaria de Estados Unidos, al tiempo que vincula más estrechamente a sus socios económicos del Sur Global con Beijing. El resultado es un sistema expansivo de influencia que busca situar a China no como una potencia hegemónica única sino como un pilar fundamental del nuevo orden global, caracterizado por la creciente fragmentación de la actividad financiera y económica en sus líneas geopolíticas.

    De la integración a la fragmentación

    Los esfuerzos por internacionalizar el RMB surgieron gradualmente desde comienzos de la década del año 2000. Durante las dos últimas décadas, dichos esfuerzos han reflejado una tensión persistente entre el creciente peso económico de China y su enfoque cauteloso respecto a exponer su sistema financiero. Tras la crisis financiera asiática de 1997–1998, los responsables de política pública en China concluyeron que una liberalización prematura de los flujos de capital exponía a las economías a una volatilidad desestabilizadora. Aunque el RMB se hizo convertible para las transacciones de cuenta corriente en 1996, la cuenta de capital permaneció en gran medida cerrada. Este ritmo lento contrastaba con la rápida expansión del comercio chino, generando una brecha entre su escala económica y el papel internacional del RMB.

    La crisis financiera global de 2007–2009 marcó un punto de inflexión. El congelamiento de la liquidez en dólares a nivel mundial subrayó los riesgos de un sistema global dependiente de una sola moneda de reserva. En 2009, Zhou Xiaochuan, gobernador del Banco Popular de China (PBoC: People´s Bank of China), cuestionó abiertamente la sostenibilidad del dominio del dólar y propuso ampliar el papel de los Derechos Especiales de Giro (DEG) del Fondo Monetario Internacional (FMI) o establecer una moneda de reserva “supra-soberana”. La propuesta, en gran medida ignorada por Washington, reveló una profunda frustración en Beijing ante las vulnerabilidades inherentes a un orden centrado en el dólar. Aunque nunca fue una prioridad de máximo nivel gubernamental, los tecnócratas chinos lanzaron una serie de programas piloto que sentaron las bases para un uso más amplio de la moneda fuera de sus fronteras.

    Los años previos a 2016 representaron el punto culminante de la integración. Con las reformas a su régimen cambiario, la ampliación gradual de las cuotas para los inversionistas institucionales extranjeros cualificados—Qualified Foreign Institutional Investor (QFII) en el inglés original—y la creación de centros extraterritoriales de RMB en Hong Kong, Londres y Singapur, el perfil global de la moneda creció significativamente. El proceso culminó con su inclusión en la canasta de los DEG del FMI en octubre de 2016, un hito que pareció validar los esfuerzos de China por lograr el reconocimiento de su moneda dentro del orden monetario global existente.

    Sin embargo, tras bambalinas, las tensiones aumentaban. Las autoridades estadounidenses mantuvieron un control férreo sobre las redes de compensación en dólares—centralizadas en infraestructuras reguladas por Estados Unidos, como CHIPS y Fedwire—y demostraron repetidamente su capacidad de negar el acceso a bancos extranjeros o incluso a Estados completos. Lo que convirtió la compensación en dólares en una herramienta geopolítica. Al mismo tiempo, las líneas de swap de la Reserva Federal siguieron estando en gran parte restringidas a economías avanzadas—excluyendo a China y a otros mercados emergentes—, lo que reforzó el acceso asimétrico al núcleo del sistema del dólar. Mientras tanto, los flujos especulativos hacia el mercado bursátil chino y un turbulento episodio de devaluación en 2015–2016 desencadenaron una fuga masiva de capitales. Lo que llevó a Beijing a restablecer estrictos controles de capital. Esto puso de relieve la incompatibilidad entre una plena internacionalización del RMB en los términos del modelo estadounidense y la prioridad china de mantener la estabilidad monetaria interna.

    El período posterior a 2016 ha estado marcado por una creciente confrontación geopolítica y un desacoplamiento parcial. La instrumentalización agresiva del dólar—a través de sanciones a socios chinos como Irán, el congelamiento de reservas rusas y la exclusión de bancos rusos del sistema SWIFT— evidenció cómo las infraestructuras financieras podían emplearse como herramientas de coerción.

    Para Beijing, estos acontecimientos reforzaron la necesidad de desarrollar alternativas basadas en el RMB que protegieran a China y a sus socios frente a tales vulnerabilidades. Los intentos de cooperación para reformas globales, como la ampliación de la emisión de DEG o iniciativas multilaterales de pagos bajo el G20, se han visto repetidamente frustrados ante la reticencia de Estados Unidos a diluir su poder monetario.

    El resultado ha sido un giro estratégico: en lugar de buscar la integración en el sistema del dólar existente, China ha optado por construir un conjunto paralelo de infraestructuras—ancladas en sus propias redes comerciales y socios políticos, particularmente en el Sudeste Asiático, Medio Oriente y otras regiones del Sur Global—que puedan sostener el uso transfronterizo del RMB en sus propios términos.

    Las siguientes secciones de este texto rastrean cómo esta nueva estrategia se ha desplegado en tres ámbitos funcionales—pagos, inversión y financiamiento—que, en conjunto, conforman la columna vertebral de un sistema financiero sinocéntrico. Cada uno representa un esfuerzo deliberado por eludir los canales controlados por Estados Unidos, aislar a China de la coerción monetaria externa y entretejer a sus socios en redes basadas en el RMB.

    Pagos

    Desde la crisis financiera global, China ha adoptado una estrategia deliberada e incremental para construir infraestructuras de pago que respalden las transacciones denominadas en RMB, evitando—cuando es necesario—las redes de compensación controladas por Estados Unidos y reduciendo así su exposición a la coerción financiera de Occidente. Estas infraestructuras están diseñadas para crear las condiciones de un ecosistema financiero más amplio basado en el RMB, ofreciendo a sus socios canales alternativos para la liquidación comercial, al tiempo que mantienen la capacidad de China para gestionar de manera estricta los flujos de capital transfronterizos.

    La motivación detrás de esta estrategia es clara: aunque China se ha convertido en la mayor nación comercial del mundo —para 2023, era el principal socio comercial de 120 países—, la proporción del RMB en la liquidación del comercio mundial sigue siendo limitada. El comercio en RMB continúa estando abrumadoramente denominado en dólares estadounidenses, y el propio comercio chino ha sido durante mucho tiempo facturado, en su mayoría, en dólares.

    Para abordar esta situación, los responsables de política pública en China han promovido activamente la creación de infraestructuras financieras respaldadas por el Estado que faciliten los pagos en RMB, garantizando que empresas e instituciones financieras de todo el mundo puedan realizar transacciones en la moneda china con facilidad, al tiempo que se mantiene una cuenta de capital relativamente controlada.

    Se han desarrollado varias infraestructuras clave para facilitar los pagos transfronterizos en RMB, cada una de las cuales ha contribuido a la expansión gradual del papel de la moneda en el comercio internacional. En cada etapa de este proceso, dichas infraestructuras se han vuelto más accesibles para los países que buscan una alternativa al comercio denominado en dólares.

    El primer paso importante en este proceso fue la introducción, en 2009, del Programa Piloto de Liquidación Transfronteriza de Comercio en RMB—Cross-Border RMB Trade Settlement Pilot Scheme en el inglés original—. Esta iniciativa permitió inicialmente que un grupo selecto de empresas chinas liquidaran transacciones comerciales en RMB con socios designados en Hong Kong, Macao y los países de la ASEAN. Este marco creó, por primera vez, una base legal e institucional para los pagos en RMB fuera de China. Con el tiempo, a medida que las autoridades chinas ganaron confianza en el sistema y comprobaron que no desestabilizaba la política monetaria interna, el programa se amplió a nivel nacional en 2012, permitiendo que todas las empresas chinas pudieran liquidar cualquier tipo de transacción transfronteriza en RMB con socios de todo el mundo.

    Más allá de su impacto técnico, este programa comenzó a normalizar el uso del RMB en las relaciones comerciales globales, sentando las bases para un cambio gradual respecto a la facturación en dólares y brindando a Beijing una primera herramienta para fortalecer los vínculos monetarios con sus socios comerciales. El impacto de esta reforma ha sido considerable: mientras que los pagos transfronterizos en RMB eran prácticamente inexistentes en 2010, para marzo de 2025 el RMB representaba el 54,3 % del total de las liquidaciones comerciales de China.

    Un segundo paso importante fue el establecimiento de bancos extraterritoriales de compensación en RMB—offshore RMB clearing banks en el inglés original—. Estos bancos actúan como instituciones financieras designadas para facilitar transacciones en RMB en jurisdicciones extranjeras, permitiendo que los bancos en el exterior liquiden operaciones en RMB de manera eficiente, sin necesidad de acceso directo al sistema financiero doméstico chino. Este modelo mejoró significativamente la eficiencia de las transacciones al eliminar la dependencia de las redes tradicionales de corresponsales bancarios, que anteriormente ralentizaban los tiempos de operación y aumentaban los costos. El primer banco de compensación se estableció en Hong Kong en 2003, y China expandió rápidamente su red. Para noviembre de 2024, se habían establecido bancos de compensación en RMB en 33 economías, entre ellas Londres, Singapur, Fráncfort y Nueva York.

    Estos centros no solamente redujeron los costos de transacción, sino que también consolidaron reservas de liquidez en RMB en el extranjero, extendiendo efectivamente el alcance monetario de China sin desmontar sus controles de capital. Cada acuerdo de banco de compensación representa un vínculo institucional negociado con el sistema financiero de Beijing, contribuyendo de manera incremental a construir la infraestructura de una red sinocéntrica de pagos. El crecimiento de estos bancos ha desempeñado un papel crucial en el desarrollo de un mercado líquido de RMB en el extranjero. Proporcionan a las instituciones financieras locales acceso a la compensación en RMB, reducen la necesidad de conversión de divisas y ayudan a las empresas a comerciar con China en su propia moneda. Los bancos de compensación se han convertido en un motor clave en el aumento del comercio global denominado en RMB.

    Más allá de los bancos de compensación extraterritoriales, China buscó una infraestructura más integral para agilizar aún más los pagos en RMB. En 2015 lanzó el Sistema de pago interbancario y transfronterizo—Cross-Border Interbank Payment System (CIPS) en el inglés original—, un sistema centralizado que permite la compensación y liquidación directa de transacciones en RMB a nivel mundial. Aunque comenzó con solamente 19 participantes directos y 176 indirectos, para 2024 se había expandido a 168 participantes directos y 1.461 indirectos en 117 países. Esta infraestructura ha facilitado más de 8,9 millones de transacciones por un valor total de 23,1 billones de dólares estadounidenses, con un 62 % de las operaciones originadas fuera de China. El CIPS es mucho más que una mejora técnica de los sistemas de pago globales: constituye una alternativa institucional a las infraestructuras dominadas por Occidente, como SWIFT y CHIPS. Esto le otorga a China una creciente capacidad para realizar y liquidar flujos comerciales fuera del alcance del poder monetario y sancionador de Estados Unidos. Aunque CIPS sigue siendo significativamente más pequeño que sus equivalentes basados en el dólar, su rápido crecimiento ilustra su potencial como sistema de pago global alternativo. Cabe destacar que grandes instituciones financieras occidentales —incluidas el Deutsche Bank, BNP Paribas y Standard Chartered—se han incorporado a CIPS, lo que indica su creciente relevancia en las finanzas internacionales.

    Sin embargo, el desarrollo más reciente —y potencialmente más disruptivo— en la infraestructura de pagos en RMB es el Project mBridge, una plataforma multinacional de monedas digitales de bancos centrales—Central Bank Digital Currency (CBDC) en el inglés original—, iniciada por China, Tailandia, Hong Kong, los Emiratos Árabes Unidos y el Banco de Pagos Internacionales (BPI) —Bank for Internationl Settlements en el inglés original—. A diferencia de los sistemas de pago tradicionales, mBridge está construido sobre tecnología blockchain y permite la liquidación transfronteriza directa y en tiempo real entre CBDCs, evitando las redes bancarias convencionales. Uno de sus principales objetivos es eliminar la dependencia del dólar estadounidense en las transacciones comerciales internacionales. A diferencia de los sistemas actuales, en los cuales los pagos transfronterizos requieren bancos intermediarios y múltiples conversiones de divisas (a menudo a través del dólar), mBridge permite liquidaciones directas en RMB entre bancos centrales y bancos comerciales. Al crear canales de pago que operan fuera de las cámaras de compensación controladas por Occidente, Beijing está poniendo a prueba los cimientos de una red monetaria digital paralela, que con el tiempo podría ofrecer a las economías participantes una vía de escape viable del dominio del dólar.

    Las implicaciones geopolíticas de mBridge son significativas. La inclusión de Arabia Saudita en 2024 sugiere que China podría estar sentando las bases para transacciones petroleras no denominadas en dólares, un objetivo estratégico de larga data. Este proyecto también ofrece un modelo potencial de infraestructura de pagos resistente a sanciones, permitiendo que los países participantes liquiden transacciones fuera de la influencia de las instituciones financieras occidentales. Aunque el RMB sigue estando subutilizado en Europa y Norteamérica, la combinación del dominio comercial de China y su creciente infraestructura financiera —bancos de compensación en el extranjero, CIPS y mecanismos digitales de pago— ha acelerado su adopción en América Latina, África y Asia. Las tendencias recientes en la liquidación de materias primas, como las transacciones de gas natural licuado (GNL) —liquefied natural gas en el inglés original— con los Emiratos Árabes Unidos, liquidadas en RMB, subrayan cómo la infraestructura financiera está impulsando los esfuerzos de desdolarización, especialmente entre países cautelosos frente a las sanciones financieras estadounidenses. Sin embargo, cabe señalar que, hasta la fecha, las transacciones en RMB siguen siendo en gran medida bilaterales con China, con un uso mínimo por parte de terceros países fuera de casos específicos (a menudo relacionados con países sancionados, como Rusia).

    La expansión de la infraestructura de pagos en RMB es vital para la estrategia financiera a largo plazo de China. Al crear una red global de bancos de compensación, sistemas interbancarios de pago y plataformas de moneda digital, China ha sentado las bases de un sistema financiero internacional basado en el RMB. Estas infraestructuras no son simples soluciones técnicas, sino instrumentos de diplomacia y poder financiero estatal; no solamente facilitan el uso práctico del RMB, sino que también fortalecen la autonomía financiera de China al reducir su dependencia de las redes basadas en el dólar estadounidense. Si bien el RMB aún está lejos de reemplazar al dólar como moneda global dominante, la arquitectura de un sistema alternativo ya existe, otorgando a Beijing tanto opciones estratégicas en futuras crisis como una influencia creciente sobre los términos de los pagos globales.

    Infraestructuras financieras

    Muchos analistas sostienen que, sin una liberalización completa de la cuenta de capital, el RMB no puede convertirse en una verdadera moneda de reserva. Un mayor acceso al mercado y una mayor liquidez atraerían a los inversionistas globales, haciendo que los activos en RMB fueran más viables para la diversificación. Según este argumento, la cuenta de capital restringida de China sigue obstaculizando su internacionalización. Sin embargo, esta visión subestima la estrategia deliberada de Beijing de internacionalizar en sus propios términos. En lugar de replicar los mercados de capital abiertos y especulativos del modelo estadounidense, China ha construido una infraestructura gestionada por el Estado que conecta selectivamente a los inversionistas extranjeros con sus mercados internos. Estos canales estrictamente controlados permiten que la inversión transfronteriza crezca sin ceder soberanía monetaria, avanzando en la internacionalización del RMB mientras se preserva la autonomía política y regulatoria que sustenta la particular forma china de erigir un imperio financiero.

    Inicialmente, los mercados de capital chinos estaban en gran medida aislados de las finanzas globales. Los inversionistas extranjeros tenían un acceso mínimo a los activos denominados en RMB, y mecanismos tempranos como el mercado B-share o las cotizaciones extraterritoriales operaban en un sistema separado que no integraba directamente los activos en RMB a los flujos globales de inversión. Sin embargo, a mediados de la década de 2000, China comenzó una apertura controlada, introduciendo una serie de mecanismos que permitieron la participación extranjera en sus mercados domésticos. Estas reformas no buscaban imitar la movilidad de capital de Occidente, sino probar, calibrar y escalar el acceso de maneras que sirvieran a las prioridades internas, al tiempo que posicionaban gradualmente al RMB como una moneda de inversión global.

    La primera gran iniciativa fue la creación, en 2002, del programa para Inversionistas Institucionales Extranjeros Cualificados (QFII), que permitió a instituciones extranjeras autorizadas invertir en los mercados bursátiles y de bonos de China bajo estrictos límites de cuota. A esto le siguió, en 2011, el Programa Renminbi para Inversionistas Institucionales Extranjeros Cualificados—Renmibi Qualified Foreign Institutional Investor (RQFII) en el inglés original—, que permitió que el RMB mantenido en el extranjero se reinvirtiera en los mercados de capital internos, aprovechando el creciente volumen de RMB fuera de China. Aunque estos sistemas basados en cuotas marcaron un paso inicial hacia la integración financiera, siguieron siendo altamente restrictivos: requerían aprobaciones, imponían límites de repatriación y restringían las actividades de negociación. En lugar de liberalizar rápidamente, Beijing diseñó estos programas para atraer inversionistas a largo plazo y de perfil estable, bajo sus propios términos.

    Aunque el QFII fue inicialmente subutilizado, en 2014 llegó un punto de inflexión con la introducción del mecanismo Stock Connect, que vincula las bolsas de valores de Shanghái y Hong Kong. A diferencia de los programas basados en cuotas (QFII y RQFII), Stock Connect ofreció un canal más fluido y escalable para que los inversionistas extranjeros accedieran a las acciones tipo A chinas, reduciendo de manera significativa las barreras de entrada. Los inversionistas internacionales podían ahora comprar acciones chinas elegibles mediante un vehículo de propósito especial en Hong Kong, mientras que los inversionistas chinos podían acceder a valores cotizados en Hong Kong por la misma vía. El diseño de Stock Connect permitió transacciones más eficientes, eliminó la necesidad de aprobaciones previas de cuota y garantizó un flujo constante de capital extranjero hacia los mercados chinos. Para 2023, los inversionistas extranjeros representaban aproximadamente el 7% del volumen de negociación en los mercados bursátiles de China, un aumento notable respecto al 0,6% en 2014. Esto impulsó nuevamente la internacionalización del RMB, no mediante la liberalización total del mercado, sino mediante la creación de conductos controlados que preservaban la supervisión de Beijing sobre los flujos transfronterizos, en coherencia con su visión de un imperio financiero dirigido por el Estado.

    Tras el éxito de Stock Connect, se desarrollaron infraestructuras similares para los mercados de bonos. En 2016 se introdujo el programa China Interbank Bond Market (CIBM) Direct—Mercado Interbancario de Bonos de China—, que permitió a instituciones extranjeras (incluidos bancos centrales y bancos comerciales) invertir en bonos chinos sin requerir aprobación regulatoria previa. A esto se sumó, en 2017, el lanzamiento de Bond Connect, que ofreció una vía aún más fluida para que los inversionistas internacionales accedieran a los mercados de bonos chinos a través de plataformas globales establecidas como Bloomberg y Tradeweb. La introducción de estas infraestructuras provocó un aumento significativo en la propiedad extranjera de bonos gubernamentales chinos, que pasó del 0,3% en 2012 al 11% en 2021. Estos mecanismos ampliaron el acceso a la deuda denominada en RMB, manteniendo los flujos de capital firmemente dentro de un marco diseñado y supervisado por los reguladores chinos.

    Una característica clave de estos arreglos infraestructurales es su diseño como sistemas de “circuito cerrado”, construidos deliberadamente para permitir la participación en los mercados chinos sin ceder el control sobre la cuenta de capital. Si bien facilitan la inversión extranjera en activos denominados en RMB, mantienen los controles de capital al restringir el movimiento libre de fondos más allá de los canales de inversión designados. Este enfoque permite a China atraer capital extranjero mientras minimiza los riesgos asociados con los flujos especulativos y la inestabilidad financiera. Además, China ha extendido su modelo Connect a otras clases de activos, como fondos cotizados en bolsa—exchange-traded funds (ETFs) en el inglés original—, productos de gestión patrimonial así como interest rate swaps. Esto se ha complementado con el desarrollo de instrumentos financieros denominados en RMB—incluidos índices bursátiles, futuros y herramientas de cobertura cambiaria, especialmente en Hong Kong— que ofrecen a los inversionistas internacionales una mayor flexibilidad para gestionar su exposición a los activos chinos.

    Si bien las tensiones geopolíticas han generado fluctuaciones en los flujos de inversión extranjera—en particular entre inversionistas estadounidenses—, la trayectoria general de la internacionalización de los activos en RMB ha continuado. En los últimos años, ha ocurrido un cambio decisivo en la geografía de las inversiones en RMB: las instituciones financieras no occidentales, especialmente aquellas de Oriente Medio y el Sudeste Asiático, han ampliado sus asignaciones hacia los mercados chinos.

    Los fondos soberanos de Singapur, Abu Dabi y Kuwait se han consolidado como importantes inversionistas en los mercados de acciones y bonos chinos. Solamente los fondos soberanos de Oriente Medio canalizaron más de 6.000 millones de dólares estadounidenses hacia acciones chinas en 2024, frente a apenas 100 millones dos años antes. Esto vino acompañado de cotización cruzada de ETFs y otros productos financieros, la apertura recíproca de sucursales y una diplomacia financiera cada vez más activa. Este cambio en la base inversora refleja algo más que una simple diversificación de portafolio: encarna la estrategia deliberada de Beijing de fomentar vínculos de capital con economías ya integradas en sus redes comerciales y de infraestructura, construyendo un ecosistema inversor en RMB al margen de los circuitos financieros dominados por Occidente. Mientras tanto, los inversionistas estadounidenses se han visto sometidos a una creciente presión regulatoria para reducir su exposición a China, con Washington imponiendo sanciones a empresas chinas y presionando a los proveedores de índices para que excluyan activos chinos. Estos flujos de inversión divergentes subrayan cómo la internacionalización de los activos en RMB se está anclando cada vez más en un orden financiero multipolar y geopolíticamente fragmentado.

    A través del desarrollo de estas infraestructuras financieras, Beijing ha sentado las bases de un modelo de internacionalización monetaria distinto, gestionado por el Estado. Aunque de jure su cuenta de capital permanece restringida, la combinación de los programas Connect, los esquemas de acceso al mercado de bonos y los mercados extraterritoriales de RMB ha permitido un nivel de integración global de facto sin renunciar al control doméstico. A medida que estos sistemas continúan expandiéndose—especialmente entre actores financieros no occidentales—, proporcionan las condiciones necesarias para un papel más amplio del RMB en los flujos globales de inversión, reforzando gradualmente la influencia financiera de China en un mundo cada vez más multipolar.

    Financiamiento

    La construcción de infraestructuras financieras para el financiamiento denominado en RMB también desempeña un papel crucial en el avance de la internacionalización de la moneda. En lugar de crear vastos y especulativos mercados de crédito extraterritorial—como en el sistema del dólar estadounidense—, China ha adoptado un enfoque funcional y gestionado por el Estado, centrado en el comercio, la infraestructura y la inversión productiva. A través del desarrollo de los panda bonds, los dim sum bonds y las líneas swap bilaterales, China ha creado mecanismos que facilitan la acumulación, circulación y liquidez de pasivos en RMB más allá de su sistema financiero doméstico. Estas infraestructuras permiten a prestatarios extranjeros acceder a financiamiento en RMB, expandir el conjunto de activos denominados en esa moneda y ofrecer mecanismos de estabilidad financiera que fomentan su uso más amplio. Aunque el papel del RMB como moneda global de financiamiento sigue siendo limitado, estos desarrollos infraestructurales han sentado bases importantes para su futura expansión.

    La introducción de los panda bonds ha permitido que corporaciones, instituciones financieras y gobiernos extranjeros puedan captar capital en RMB dentro del mercado doméstico chino. Inicialmente restringido por la incertidumbre regulatoria y los controles de capital, una serie de reformas graduales—incluyendo reglas de emisión más claras y la eliminación de restricciones sobre la repatriación de fondos— amplió el atractivo de este mercado. Las primeras emisiones fueron pequeñas y experimentales, pero crecieron en escala y alcance: el panda bond soberano de Polonia en 2016 marcó el primero emitido por un Estado europeo, mientras que la emisión de Hungría en 2023 financió proyectos de infraestructura de la Franja y la Ruta—Belt and road en el inglés original—, utilizando parcialmente los ingresos para pagar contratistas chinos en RMB. Paralelamente, empresas extranjeras como Mercedes-Benz, HSBC y Trafigura emitieron panda bonds a inicios de 2025, aprovechando las bajas tasas chinas y cubriéndose frente a riesgos financieros occidentales, lo que señala una creciente demanda de financiamiento en RMB por parte de corporaciones no occidentales. Cada emisión fortalece el ecosistema de activos denominados en RMB, creando más oportunidades para que entidades extranjeras se financien dentro de la arquitectura financiera china.

    El mercado de dim sum bonds, lanzado en Hong Kong en 2007, ofrece un canal complementario extraterritorial, con bonos emitidos en centros financieros como Hong Kong, Londres y Luxemburgo. Inicialmente dominado por bancos estatales chinos, fue atrayendo gradualmente a emisores multinacionales como McDonald’s (2010) y HSBC (2012), que probaron la demanda global de deuda denominada en RMB fuera de China continental. La emisión de dim sum bonds casi se triplicó, pasando de unos 18.000 millones de dólares en 2022 a 34.000 millones en 2023, impulsada no solamente por emisores chinos, sino también por un número creciente de corporaciones y entidades soberanas extranjeras que recurrieron al mercado extraterritorial de Hong Kong. En particular, las corporaciones no financieras fuera de China multiplicaron por cinco su emisión de dim sum bonds entre 2020 y 2024, reflejando una orientación deliberada hacia el financiamiento en RMB para apoyar estrategias de comercio, inversión o diversificación regional. Tanto los mercados de panda como de dim sum bonds siguen siendo pequeños en comparación con los de bonos en dólares o euros, pero incorporan relaciones crediticias transfronterizas en RMB, permitiendo a los prestatarios diversificarse respecto al financiamiento en dólares mientras incrementan su dependencia de instituciones financieras e inversionistas chinos.

    Más allá de los mercados de bonos, la red china de líneas swap bilaterales se ha convertido en una piedra angular de su estrategia de financiamiento en RMB. A diferencia de los acuerdos de swap tradicionales—como los ofrecidos por la Reserva Federal de Estados Unidos, que están limitados principalmente a economías avanzadas y diseñados para proveer liquidez en situaciones de crisis—, los swaps de China cumplen una doble función: además de proporcionar liquidez en RMB durante periodos de tensión en los mercados, actúan como un importante respaldo para las transacciones transfronterizas en RMB, permitiendo la liquidación regular de operaciones comerciales y de inversión denominadas en esa moneda entre las economías participantes.

    Cabe destacar que las redes de liquidez en RMB de China se concentran principalmente en Asia, África, América Latina y Oriente Medio. Este desplazamiento geográfico refleja un patrón más amplio en la diplomacia financiera china: fortalecer la adopción del RMB en regiones donde la demanda de alternativas al dólar es más alta y donde China ya es un socio comercial dominante. Al garantizar acceso al RMB incluso durante periodos de volatilidad o bajo presión de sanciones, estas líneas de swap consolidan el papel de China como respaldo financiero para economías no occidentales, tejiéndolas más estrechamente en redes centradas en el RMB.

    Basándose en el crecimiento de los capitales extraterritoriales y los mecanismos de respaldo de los bancos centrales, los bancos chinos han incrementado rápidamente en los últimos años la emisión de préstamos denominados en RMB, reduciendo al mismo tiempo el crédito en dólares. Entre 2015 y 2024, los préstamos en RMB otorgados por instituciones financieras chinas aumentaron del 7% al 40% del total de sus préstamos en el extranjero, con un incremento particularmente pronunciado después de 2022. Esto tuvo un impacto global significativo: el crédito total en dólares hacia las economías emergentes cayó un 10% entre 2022 y 2024.

    Más allá de los canales de crédito, Beijing ha comenzado a vincular el RMB con el oro como activo de reserva confiable. En junio de 2025, la Bolsa de Oro de Shanghái abrió su primera bóveda internacional de oro en Hong Kong, junto con nuevos contratos de oro denominados en RMB, liquidables en efectivo o mediante entrega física fuera del territorio continental. Este mecanismo permite a los inversionistas globales convertir directamente RMB extraterritorial en oro físico, proporcionando de hecho un mecanismo respaldado por oro para las tenencias de RMB fuera de China continental. Al vincular el yuan con un activo de reserva confiable, Beijing refuerza la confianza internacional en su moneda, añadiendo una función de cuasi-refugio a los mercados extraterritoriales del RMB. Esta iniciativa complementa los panda bonds y los dim sum bonds, alentando a los inversionistas a mantener RMB mientras conservan la opción de redención en oro. Como parte de un esfuerzo estatal más amplio para construir mercados de financiamiento denominados en RMB, la bóveda de oro de Hong Kong amplía la infraestructura financiera de China más allá del crédito y las líneas de swap, hacia la seguridad de los activos de reserva, profundizando el atractivo estructural del financiamiento en RMB. Esto apoya directamente los esfuerzos de desdolarización al permitir importaciones y liquidaciones de oro en RMB en lugar de en dólares, representando una poderosa extensión del proceso de construcción del imperio financiero chino.

    Estas infraestructuras contribuyen a un ciclo de retroalimentación: amplían la presencia de activos denominados en RMB al tiempo que aseguran la liquidez necesaria para sostener y hacer crecer su adopción en los mercados globales. En lugar de replicar los profundos y especulativos mercados de financiamiento que sustentan la hegemonía del dólar estadounidense, Beijing está construyendo un ecosistema más funcional y estratégicamente dirigido, estrechamente vinculado al comercio, la infraestructura y la inversión productiva. A medida que China profundiza sus lazos financieros con el Sur Global, estos mecanismos de financiamiento posicionan al RMB como una moneda cada vez más relevante en los circuitos financieros no occidentales, consolidando gradualmente la centralidad de Beijing en los flujos financieros globales.

    Tomadas en conjunto con los desarrollos en los canales de pago e inversión, estas infraestructuras constituyen más que mecanismos aislados para el uso del RMB: conforman el andamiaje de un sistema financiero paralelo. Cada dominio—redes de liquidación transfronteriza, conductos controlados para flujos de cartera extranjera y mercados de financiamiento denominados en RMB—extiende el alcance monetario de Beijing mientras preserva su modelo de gobernanza financiera dirigida por el Estado. De manera incremental, China está conectando el comercio, el crédito y la provisión de liquidez dentro de circuitos basados en el RMB, sentando las bases de una infraestructura financiera sinocéntrica que opera junto al sistema del dólar, pero cada vez más apartada de él.

    ¿Un imperio financiero sinocéntrico?

    Durante dos décadas, el proyecto del RMB ha evolucionado de un intento tímido de integración en el orden dominado por Estados Unidos a un esfuerzo deliberado por reconfigurar la conectividad monetaria y financiera en los propios términos de Beijing. El resultado no es un intento de reemplazar abiertamente la hegemonía del dólar, sino la construcción gradual de una arquitectura financiera paralela: una que reduce la exposición de China a la coerción monetaria estadounidense mientras vincula a sus socios comerciales con redes de comercio, inversión y financiamiento denominadas en RMB.

    A medida que madura la arquitectura financiera de China, lo que emerge no es simplemente una estrategia de internacionalización monetaria, sino el andamiaje de un proyecto geopolítico más amplio. En correspondencia con otras áreas como las cadenas de suministro, las infraestructuras digitales, los recursos o la tecnología verde, se trata de un proyecto de construcción imperial, que crea una red de conectividad económica asimétrica centrada en un núcleo dominante, no muy diferente de lo que Estados Unidos ha hecho históricamente.

    En el caso de la internacionalización del RMB, los centros de compensación extraterritorial, los canales de inversión, las redes de swap y las plataformas de pago digital reconfiguran las finanzas transfronterizas de maneras que aumentan la autonomía de Beijing y crean nuevas dependencias para sus socios, especialmente en el Sur Global. Participar en la esfera económica en expansión de China implica, cada vez más, participar en su esfera financiera, donde el acceso a la liquidez, los sistemas de liquidación y los flujos de inversión son mediados por instituciones y reglas chinas.

    La construcción deliberada de la infraestructura del RMB —desde bancos de compensación hasta mBridge y mecanismos de fijación de precios de materias primas— ha establecido canales alternativos que eluden los sistemas controlados por Occidente. A medida que China consolida su papel como socio comercial dominante para los mercados emergentes, estas infraestructuras proporcionan la base para una creciente internacionalización del RMB. Si bien el desplazamiento del dólar estadounidense sigue siendo improbable—y no es el objetivo inmediato de Beijing—, el sistema financiero paralelo de China ofrece a China misma y a sus socios una vía gestionada hacia una mayor autonomía financiera, al tiempo que refuerza sus lazos estructurales con Beijing.

    Este sistema financiero emergente difiere fundamentalmente de sus precedentes liberales. Mientras que la dominación financiera estadounidense se construyó sobre mercados de capital abiertos, dominio institucional y un vasto ecosistema de instrumentos financieros altamente sofisticados, desvinculados de la producción real, la estrategia de China es dirigida por el Estado, funcional y deliberadamente contenida. La internacionalización del RMB está vinculada principalmente al comercio, el financiamiento de infraestructura y la inversión productiva, evitando los excesos especulativos que han inflado la escala del sistema del dólar mucho más allá de la actividad económica subyacente. El resultado es una red financiera más pequeña, más enfocada, pero que sitúa a China en su centro.

    El Sur Global es central en este proyecto. A través de líneas de swap, mercados de bonos en RMB y adquisiciones parciales de bolsas de valores en lugares como Pakistán, Kazajistán o Bangladesh, Beijing está exportando marcos regulatorios, reglas de negociación e infraestructuras de mercado que reorientan los flujos de capital hacia sistemas liderados por China. Las plataformas de capital transfronterizas, la emisión de bonos en RMB y los mecanismos de liquidación atan gradualmente a las economías emergentes a las instituciones chinas, desplazando la influencia financiera de las redes occidentales.

    La expansión estratégica de las infraestructuras financieras de China ha fomentado el creciente uso del RMB en el comercio y las inversiones transfronterizas, particularmente entre las economías emergentes. Este cambio ilustra una característica clave de la estrategia china: en lugar de depender de los mercados de capital occidentales, está cultivando lazos financieros con economías emergentes que ya están integradas en su esfera económica. Esta conectividad estructurada fomenta una interdependencia asimétrica: mientras China gana resiliencia frente a la coerción financiera liderada por Estados Unidos, las economías participantes se vuelven cada vez más dependientes de las instituciones financieras, los marcos regulatorios y los mercados de capital chinos.

    Históricamente, los imperios financieros han moldeado los flujos de capital global al controlar el comercio, el crédito y las estructuras de reserva. En este sentido, aunque el enfoque de China refleja esta lógica, está construyendo una arquitectura financiera alternativa que refuerza su centralidad internacional al tiempo que preserva el control regulatorio interno, representando un enfoque más gestionado y dirigido por el Estado hacia la internacionalización financiera.

    China no está construyendo un imperio al estilo del dólar, con mercados desbordantes y finanzas especulativas. Está construyendo algo más reducido, más funcional y estrictamente gestionado: un orden financiero que respalda el comercio, la infraestructura y la inversión productiva, al tiempo que aísla a Beijing del apalancamiento estadounidense. El futuro de este sistema sigue siendo incierto. Su crecimiento dependerá de cuántos países elijan integrarse en estos canales paralelos. Sin embargo, las infraestructuras subyacentes ya están firmemente establecidas. Sea como complemento o como competencia del sistema del dólar, esto sitúa a China como un nodo central en un orden monetario global cada vez más fragmentado, redibujando silenciosamente el mapa del poder financiero.

  10. Tierra, guerra y política

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    Colombia se encuentra en un complejo proceso de debate sobre la posibilidad de llevar a cabo una transformación agraria, una que determinaría la dinámica del uso y la propiedad de la tierra, además de aliviar la pobreza y la miseria rural. Dada la intensidad de la violencia y el conflicto armado en las regiones rurales y fronterizas del país, esta transformación está vinculada con, pero no necesariamente limitada a la “reforma rural integral” del Acuerdo Final de 2016 entre la que entonces era la principal guerrilla del país, las FARC, y el gobierno de Juan Manuel Santos. A la vez, podríamos estar presenciando el inicio de un nuevo ciclo de violencia, con la removilización de paramilitares y disidencias de las FARC y la persistencia de otra guerrilla, el ELN, en su saga de ya cerca de seis décadas. 

    Esto guarda una fuerte analogía con lo que ocurrió a principios de la década de 1960. El país entonces salía de un ciclo de confrontación, conocido como La Violencia, que duró aproximadamente entre mediados de la década de 1940 y finales de la de 1950, y que causó una cantidad inenarrable de destrucción y sufrimiento. Además, ya existía un conjunto de organizaciones armadas, aparte de una fuerte agitación en el campo. Esas organizaciones se basaban en las experiencias anteriores del recién terminado ciclo de la Violencia, pero adoptaban a toda velocidad nuevas ideologías, métodos de organización y formas de operar. ¿Cómo responder al fenómeno? Los tomadores de decisiones, los distintos sectores políticos y sociales, tenían en esencia dos clases de respuestas y por tanto dos caminos para tomar. Una de ellas era una política de reforma e inclusión social. La otra era una respuesta concentradora y represiva. En Colombia se terminó optando por la segunda ruta.1Es el argumento principal del libro Tierra, Guerra, Política, de mi autoría (Taurus, 2025)

    Eso empujó al país al camino de la guerra civil (contra)insurgente, es decir, a un nuevo ciclo de violencia que comenzó en algún momento entre mediados de la década de 1970 y comienzos de la década de 1980. Y sólo se acabó alrededor del 2016-2017 con el Acuerdo de Paz con las FARC. 

    Naturalmente, la analogía entre lo que sucedió entonces y lo que podría pasar ahora, tiene, como todas las analogías históricas, muchas limitaciones. El país es hoy mucho más urbano que lo que era entonces. Ha habido un cambio tecnológico enorme. Participan en la vida pública nuevos sectores sociales, comenzando por las mujeres, que en la década de 1960 apenas habían adquirido el derecho del voto y cuya presencia en la política era todavía incipiente. Colombia tuvo que haber aprendido algo de los océanos de sangre derramados en los dos anteriores ciclos de violencia, que suman más de siete décadas. Los grupos armados no corresponden ni al ideal guerrillero del pasado, ni al formato del paramilitarismo del anterior ciclo de guerra. Eso de hecho nos acerca bastante a lo que estaba sucediendo en la década de 1960; pero los cambios actuales van en una dirección bastante distinta de los de entonces.  

    Aún así, comprender cómo terminamos metidos en la guerra insurgente, pese a todas las señales de alarma que recibían el sistema político y los tomadores de decisiones de entonces, es importante. La cuestión es intrínsecamente interesante y se puede sintetizar en las siguientes preguntas: ¿cuál es el origen de nuestra guerra insurgente, que está claramente anclada entre la década de 1960 y comienzos de la de 1980? ¿Puede atribuirse o no a la desigualdad agraria? 

    Esa relación causal ha informado mucho del debate y de las políticas públicas en estos años. Por ejemplo, Collier 2 Collier Paul, Anke Hoeffler (2002): “Greed and Grievance in Civil War”, The World  Bank,  WPS/(<)a href='http://2002-01.en'(>)2002-01.(<)/a(>) En:   https://ora.ox.ac.uk/objects/uuid:7c6ea647-eb62-4bb2-ba18-4267010e4913/download_file?safe_filename=2002-01text.pdf&file_format=application%2Fpdf&type_of_work=Working+paper planteó de manera célebre que las guerras civiles estaban motivadas por la codicia. De manera mucho menos genérica y más interesante, Zukerman Daly 3 Zukerman Daly Sarah (2014): The Dark Side of Power-Sharing: Middle Managers and Civil War Recurrence, (<)em(>)Comparative Politics(<)/em(>), 46(3), pp. 333-353 planteó que el conflicto colombiano resultó de la incapacidad del sistema político de absorber a los miles de especialistas en la guerra que se habían formado durante el período de La Violencia. ¿Se sostiene la aserción de que caímos en una nueva guerra por causa de las desigualdades agrarias? ¿Hay suficiente evidencia como para decir que esa relación es plausible y para exhibir los mecanismos que condujeron de esas desigualdades a proyectos armados estables y sostenibles, como las principales guerrillas del país (FARC, ELN, EPL, M19)4Las guerrillas rurales colombianas a las que hago referencia aparecieron entre 1964 y 1967, salvo el M19, de origen urbano, que fue creado en 1974. y los paramilitares?

    Yo argumento que sí, y que entender los orígenes del conflicto armado colombiano que comenzó a mediados de la década de 1970 requiere entender las diferentes formas de desigualdad agraria extrema que caracterizaron al país desde la década de 1960. Entender los orígenes del conflicto colombiano implica considerar el fracaso del reformismo agrario en esa época, así como las respuestas que se dieron a la agitación agraria del periodo.

    El campesinado antes de las reformas

    A finales de la década de 1950, el país acababa de salir de La Violencia, una confrontación entre los dos grandes partidos del país en ese momento, los liberales y conservadores, desatado o al menos profundizada por el asesinato del líder liberal Jorge Eliecer Gaitán en 1948. El conflicto con cientos de miles de muertos a sus espaldas (para un país de nueve millones de habitantes) y una cifra también enorme, que aún desconocemos, de desplazados. Las principales víctimas de los salvajes ataques contra los civiles, que provinieron de los dos bandos, fueron los campesinos. El escenario central de la confrontación fue el campo colombiano. Cuando la violencia cesó un poco, los campesinos empezaron a movilizarse para demandar tierra, acceso a bienes estatales básicos y protección a sus vidas.

    Enfrentaban en ese momento cuatro grandes formas extremas de desigualdad. Primero, una gran concentración de la tierra. Afortunadamente, hubo expertos del período que hicieron las mediciones apropiadas, según las cuales el Índice Gini colombiano para 1960 estaba por encima de 0.8.5 Soles, R. (1974) Rural Land Invasions in Colombia. (<)em(>)Land Tenure Center Research Papers, (<)/em(>)66. En la actualidad, está alrededor de 0.9 (además, con posibles subestimaciones). Segundo, la alternativa a la redistribución que promovieron diferentes facciones políticas y gremios de la producción fue la colonización. Ellos tienen la responsabilidad política de haber ampliado la frontera agraria sin dotación de servicios ni infraestructura, para evitar la redistribución. En tal frontera, muchos campesinos se pudieron hacer de un pedazo de tierra. No obstante, quedaron expuestos a una precariedad permanente, con pocos o ningún servicio público, y sin carreteras para acceder a los mercados, ni centros de salud o escuelas. Tercero, la representación del campesinado estuvo muy bloqueada en el período. Por tanto, sus demandas no se pudieron tramitar institucionalmente. Cuarto, los campesinos fueron la gran víctima de La Violencia. La probabilidad de sufrir un ataque letal era para ellos mayor. Para muchos políticos y sectores de las élites, la victimización de los campesinos era un costo que se podía asumir para mantener la estabilidad del país. 

    Mientras los campesinos comenzaban a enfrentarse a estas formas de desigualdad, los liderazgos de los partidos Liberal y Conservador, que chocaron durante La Violencia, se habían puesto de acuerdo para compartir el poder durante un arreglo institucional que se llamó Frente Nacional (1958-1974). Su creación se formalizó con un plebiscito, que obtuvo una mayoría aplastante: el país estaba hastiado de la violencia. Pero la tarea estabilizadora no era fácil. Esos liderazgos enfrentaron de manera inmediata el problema de cómo reaccionar frente a la destrucción masiva que tuvo lugar durante La Violencia y frente a la intensa agitación agraria que se estaba viviendo.

    En esencia, podían responder con reformas o con represión, o con una combinación de ambas. El contexto internacional caracterizado por varias revoluciones, comenzando por la cubana de 1959, un masivo proceso descolonizador, una iglesia católica que había adoptado un giro progresista, una política estadounidense que ya no asociaba inmediatamente el reformismo agrario al comunismo,6 En Estados Unidos, la Alianza Contra el Progreso estableció en su reunión de Punta del Este de 1961 que la reforma agraria entraría dentro del listado de instrumentos entre otros factores, generaban un clima benevolente a la reforma. La memoria de los horrores de La Violencia también. Por eso, no debe extrañar que muchos sectores de las élites políticas se mostraran a principios de la década de 1960 favorables a la reforma. Creían que podía estabilizar el país, promover el desarrollo, contribuir a pagar deudas sociales, ampliar el alcance territorial del estado, y contener el avance de la subversión. 

    La tormentosa trayectoria reformista

    La percepción generalizada de que la redistribución de la tierra era un instrumento fundamental para enfrentar la agitación agraria y la movilización campesina permitió que se hicieran dos esfuerzos en esa dirección, en 1961 y 1968. 

    En 1961, bajo el gobierno de Alberto Lleras, se sentaron las bases para una institucionalidad agraria, lo que incluyó la creación de una agencia nacional—en este caso, el INCORA o Instituto Colombiano de Reforma Agraria—y se establecieron pisos y techos para el tamaño la propiedad rural, dos medidas fundamentales para una reforma agraria propiamente dicha. Sin embargo, los techos eran exageradamente altos (las propiedades rurales mayores a 2.000 hectáreas no adecuadamente explotadas podrían pasar a manos del Estado). Además, las élites rurales y otros sectores adversos a la reforma tenían asiento en el INCORA y limitaron eficazmente su accionar. Aunque varios de los instrumentos institucionales creados en la reforma de 1961 tuvieron una larga vigencia, sus efectos redistributivos fueron exiguos.

    Esto generó un profundo malestar tanto entre los campesinos como entre los partidarios de la reforma. Por ello, el presidente Carlos Lleras (1966-1970) hizo de la reforma agraria uno de los núcleos de su programa. Y, en efecto, ya desde la campaña tuvo un equipo de expertos que quiso impulsar un programa reformista que tuviera efectos tangibles. Ese esfuerzo cristalizó en la Ley 1 de 1968. Aunque esta se presentó como una continuación de la de 1961—en la que Carlos Lleras también había jugado un papel protagónico desde el Congreso—contenía importantes innovaciones. Fortalecía figuras para la redistribución. Y en esta segunda fase del reformismo se creó la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), como un instrumento de movilización campesina y apoyo a la reforma. La idea subyacente es que un “movimiento de pinzas”, constituido por la acción desde arriba de un ejecutivo activista, y la acción desde debajo protagonizada por los campesinos, podría superar las resistencias de las élites agrarias y generar efectos redistributivos reales.

    La ANUC se convirtió en un movimiento agrario gigantesco, con cientos de miles de afiliados y una enorme capacidad de organización y movilización. No tiene muchos parangones en América Latina y el hemisferio occidental. Acudió sistemáticamente a las tomas de tierras, aunque también tuvo una capacidad bastante impresionante de negociación con los políticos, los latifundistas y el Estado. Por lo demás, una parte significativa del funcionariado estatal, sobre todo del agrupado en el INCORA, vio con simpatía la actividad de la ANUC y colaboró con ella. Todo esto fructificó en una oleada de tomas de tierras que comenzó en 1970 y se prolongó hasta 1973. Acciones que no molestaron a todo el funcionariado; parte de él, incluidos sectores de la dirigencia, hizo saber que la veía con buenos ojos. Esto fue de la mano de un esfuerzo real pro-reforma desde el Estado. 

    Todo ello aumentó significativamente los efectos redistributivos de la reforma. Nótese cómo esta segunda fase de las reformas “frentenacionalistas” al menos moderó algunas de las desigualdades críticas que afectaban al campesinado, como el acceso a la tierra y sobre todo la representación. La ANUC se convirtió en una voz campesina con perfiles propios, exigente y poderosa. En la medida en que Carlos Lleras enfatizó la redistribución dentro de la frontera agraria, en lugar de la colonización, el envío de los campesinos a territorios en donde la precariedad absoluta era la norma, al menos no se profundizó.

    Naturalmente, este proceso también llevó a la histeria a las voces que se oponían a la redistribución. Ellas se habían manifestado de manera temprana, ya con la de 1961, de una manera agresiva proponiendo abiertamente la defensa armada y privatizada de la propiedad contra los campesinos, así como también contra las agencias estatales que propiciaban la reforma, convirtiéndose en el foco de los ataques de los defensores del status quo. Con la movilización campesina, los llamados a soluciones homicidas contra ella se multiplicaron.

    El hundimiento del reformismo

    En el momento en que la ANUC llegaba al pico de su actividad y su fuerza, a principios de la década de 1970, las condiciones para sacar adelante la reforma se habían deteriorado significativamente. En lo internacional, las tensiones de la Guerra Fría estaban creciendo y eso empujó a que Estados Unidos perdiera su interés en promover el reformismo latinoamericano. 7Gradin, G. (2007) (<)em(>)Empire’s workshop: Latin America, the United States, and the rise of the New Imperialism. (<)/em(>)Nueva York: Owl Book. En lo nacional, la oposición a la reforma entre sectores con gran poder había crecido significativamente. Con un campesinado altamente movilizado, cuyos liderazgos habían tomado un claro giro a la izquierda, ¿qué tanto se sostenía la justificación antisubversiva de la reforma?

    Además, el Frente Nacional establecía una alternancia forzada entre liberales y conservadores. Para las elecciones de 1970, el candidato del Frente, Misael Pastrana, quien había sido ministro de gobierno de Alberto Lleras, se enfrentó a Rojas Pinilla, el general que dio un golpe de Estado en 1954. Hay indicios fuertes de que el gobierno de Lleras distorsionó el resultado electoral. Esto, junto con el estancamiento de las reformas, profundizó la deslegitimación del Frente Nacional y la rabia de numerosos sectores que se habían movilizado en el período, pero que no habían encontrado espacio para tramitar sus demandas.

    Esto generó un círculo vicioso. Un sector importante de las élites, y de las agrarias en particular, se había convencido de la necesidad de impulsar alguna clase de reforma para prevenir la revolución. Ante el auge de la movilización campesina, aquellos sectores encontraron esa promesa cada vez menos creíble. Aunque Pastrana mantuvo al principio algunos de los principales liderazgos que abogaban por mantener el curso de acción redistributiva, encontró cada vez más difícil entenderse con la ANUC. Su visión del país y del desarrollo le apostaba más bien a la migración rural-urbana y a la colonización de regiones. 

    Esto fue lo que a la postre se impuso en 1972, gracias al Pacto de Chicoral (una localidad arrocera del departamento del Tolima), en el cual se discutió ampliamente el futuro de la reforma y la visión del desarrollo del campo colombiano. Allí se hundió la reforma. Fueron invitadas al evento casi todas las facciones de los partidos tradicionales, así como los gremios de la producción. Pero no la ANUC. Cuando ésta protestó por dicha exclusión, el por entonces ministro de Agricultura Hernán Jaramillo Ocampo contestó que la presencia de la ANUC no era necesaria, pues los campesinos estaban representados a través de estructuras multiclasistas como los partidos y los gremios. Les dijo, en esencia, que en realidad sí habían estado allí, pero que no se habían dado cuenta. La brutal exclusión de la representación campesina, que había tenido un breve paréntesis, volvía con toda su fuerza. La institucionalidad del país no había sido capaz de lidiar con ella.

    Los liderazgos agrupados en Chicoral estaban jugando con fuego. La combinación el modelo concentrador y represivo adoptado en Chicoral, y las exclusiones masivas que se requirieron para culminar toda la operación, tuvieron lugar en un país aún afectado por los fuertes legados de la Violencia, lleno de materiales explosivos, y en el que múltiples desigualdades agrarias ofrecían a los actores armados oportunidades para desarrollar su actividad.

    Las rutas del conflicto

    En efecto, en Colombia se habían formado varias agrupaciones guerrilleras de inspiración marxista o nacionalista revolucionaria. En eso, Colombia no constituye excepción alguna. Fue un fenómeno continental. Sin embargo, en toda Sudamérica la mayoría de esas insurgencias terminaron siendo derrotadas. La especificidad colombiana es que pudieron sobrevivir y desarrollarse.

    En principio, podría creerse que la desigualdad agraria contribuyó poco o nada para que esto sucediera. En efecto, hay algunas otras potenciales explicaciones. El país estaba, como hoy, lleno de especialistas en violencia, que los procesos de paz que impulsó el Frente Nacional no pudieron absorber (entre otras cosas por el saboteo de élites que también estaban bombardeando a la reforma). Su removilización implicó que al frente de los proyectos armados había gente con una larga experiencia de lucha irregular, con muchos éxitos en su haber. Sabían combatir al Estado con las armas en la mano, y sabían que se le podía ganar.

    Como tampoco lo son los cierres políticos del Frente, su distancia cada vez mayor de la población, y su generación de un sistema político autorreferido que parecía incapaz de sacar adelante los cambios que había prometido, un fenómeno que los contemporáneos llamaron “inmovilismo”. Sin nombrar el efecto desmoralizador de la terrible opacidad de las elecciones de 1970. Sin embargo, cuando se examinan en detalle tanto las relaciones sociales detrás de la desigualdad agraria como los fenómenos armados que terminaron sobreviviendo y desarrollándose, queda claro que la desigualdad agraria es una variable fundamental para entender los orígenes del conflicto colombiano. 

    Guerrillas y paramilitares

    El conflicto colombiano no es solo el resultado de grupos excluidos decidiendo que era hora de tomar las armas para impulsar sus demandas o programas. También es el resultado de sectores privilegiados que decidieron que era fundamental para ellos tener el acceso directo a los grandes medios de violencia, para responder por mano propia a desafíos que consideraban existenciales. No fue que una de las rutas causara a la primera. Las dos interactuaron permanentemente en el camino que nos condujo a la confrontación abierta.

    Por ejemplo, la demanda desde sectores privilegiados por la respuesta violenta a los campesinos, pero también a los conatos de reforma agraria del Frente Nacional, precedió a la creación de las guerrillas marxistas. También, a propósito de la instalación de cultivos ilícitos en el país, varios sectores, sobre todo hacendados ganaderos, rechazaron apasionadamente la presión que recibían desde abajo, en la forma de movilización social, toma de tierras, y también amenazas como el abigeato y el secuestro.

    Demandaron el acceso privado a los grandes medios de violencia, y plantearon la necesidad de una respuesta homicida a los intentos de redistribución: no solamente a los promovidos por los campesinos, sino incluso a los impulsados por el Estado. Desde el principio, sectores de éste fueron receptivos a tales demandas. Sin embargo, tanto dentro del Estado como fuera de él había múltiples posiciones. 

    Dentro del ejército coexistían fuerzas que favorecían la reforma agraria, y otras que promovían la institucionalización de la doctrina de la seguridad nacional mediante estructuras autoritarias que incluían a toda la población. Algo análogo a lo que se desarrolló en otras partes de América Latina. Pero la opción que terminó imponiéndose fue la “autodefensa hacendataria”, en la que confluían tanto las demandas regionales de hacendados y otros sectores por el acceso a los grandes medios de violencia, y la oferta estatal. Esta solución resultó compatible con la política competitiva y a la vez con ataques extraordinariamente violentos contra la población civil, a un nivel no contemplado por algunas de las dictaduras más feroces del continente. Allí están las semillas de horrores inenarrables que vivieron los colombianos (y sobre todo los campesinos) en las décadas siguientes.

    Pese a muchas de sus similitudes (inspiración en el marxismo, crítica a las élites políticas y económicas, justificación de la lucha armada) las guerrillas que a la postre sobrevivieron fueron muy distintas entre sí, desde el punto de vista social, histórico e ideológico. Lo que llegaron a ser las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), la principal guerrilla del país, es el resultado de una movilización armada de una corriente campesina de profundas raíces en regiones bajo la influencia del Partido Comunista de inspiración pro-soviética. Esa movilización en principio se proponía la “autodefensa de masas” y la resistencia a los ataques gubernamentales a sus territorios, no la revolución. En el centro del programa de las FARC estaba la lucha contra la concentración de la tierra y su redistribución. Solamente después de muchas idas y venidas las FARC llegaron a convertirse en el formidable ejército que resultó ser el principal desafío al Estado entre la década de 1980 y 2016. 

    El Ejército de Liberación Nacional (ELN) y el Ejército Popular de Liberación (EPL) trataron de rebasar a las FARC a la izquierda ideológica. Rechazaban su lógica de la autodefensa territorial, que consideraban reformista y asociada a la vía soviética de coexistencia pacífica entre socialismo y capitalismo. El EPL fue la expresión armada de una disidencia del partido comunista, el PCML, que al principio abrazó el maoísmo. El PCML conquistó bases campesinas en la Costa Caribe, y trató de entrar dentro de la ANUC y el movimiento estudiantil. El ELN, por su parte, surgió de la columna José Antonio Galán, un grupo de menos de veinte personas, con fuerte presencia estudiantil, que fue a entrenarse política y militarmente en Cuba. Aunque no tenía raíces profundas en ningún sector social, su retórica pública que combinaba radicalismo, rechazo de la política convencional (incluida, claro, la electoral) y unía la esperanza de un cataclismo transformador con una reconversión personal y la construcción del “hombre nuevo”, resultó atractiva para varios sectores, incluyendo a católicos radicalizados. 

    Ni el EPL ni el ELN, ni tampoco el Movimiento 19 de Abril (M19) tuvieron un gran desempeño militar. Tampoco surgían de un movimiento campesino de raíces profundas. Sin embargo, no puede decirse que su aparición, desarrollo y supervivencia estuvieran completamente desligados ni de la desigualdad agraria que vivía el país ni de las grandes luchas sociales por las que estaba pasando. El ELN ilustra esto de manera particularmente clara. Después de su creación, tuvo dificultades para crecer, y recibió numerosos golpes militares. Sin embargo, logró atraer a Camilo Torres Restrepo, un sacerdote carismático y analista social, quien había creado un movimiento político de gran alcance: el Frente Unido. Torres fue muerto en combate en 1966. Después, el ELN entró en un oscuro período de purgas internas que culminó con una aparatosa derrota militar en Anorí, Antioquia, en 1973. ¿Cómo pudo entonces sobrevivir?

    El ejemplo araucano

    Diezmado tras la derrota de Anorí y desmoralizado por sus continuas purgas el ELN vio partir a su líder Fabio Vásquez Castaño rumbo a Cuba, mientras de su guerrilla quedaba solamente la sigla y pequeños grupos dispersos en busca de una manera de reconstituirse.

    Pero lo lograron. Parte de la respuesta proviene del poder de la retórica pública del ELN. Otra parte fundamental proviene de la creación de una base social sólida en el piedemonte araucano, una región fronteriza con Venezuela en el nororiente del país. Aunque el ELN no se puede reducir a Arauca, su presencia allí ha sido fundamental para su pervivencia y desarrollo. Según Carlos Velandia, a lo largo de los años, Arauca ha proveído al ELN el 60 por ciento de su militancia.8 Velandia, C. (2021) (<)em(>)Mi contribución a la verdad del conflicto. (<)/em(>)ABCPaz. Si pensamos en influencia política, finanzas y control territorial, el porcentaje podría ser aún mayor.

    Pero la experiencia araucana muestra de manera bastante transparente el papel de la desigualdad en la capacidad de supervivencia de las guerrillas colombianas, incluso en este caso extremo del ELN. Dicha capacidad fue desarrollada por una red de intelectuales que se instalaron en el piedemonte tratando de promover un cambio revolucionario. Los fundadores tenían una relación apenas precaria con el ELN; el principal de ellos, Raimundo Cruz, veía en esa guerrilla la expresión más consecuentemente revolucionaria que había en el país. Pero, como dice quien llegaría a ser el jefe del ELN, el cura Manuel Pérez, la relación era apenas de aprecio y admiración. Cruz no volvió a relacionarse con el ELN. En cambio, junto con otros, logró crear un apoyo campesino serio con base en un trabajo meticuloso, que logró captar a una amplia base social y a casi toda la dirigencia de la ANUC de la región.

    Los campesinos del piedemonte araucano habían recibido tierra y alguna infraestructura por parte del INCORA en el contexto de uno de los programas de colonización de la reforma agraria. Sin embargo, las dotaciones de bienes públicos fueron desde el principio precarias, y se volvieron cada vez más escasas. En 1972, los campesinos hicieron un paro regional. El gobierno llegó a un acuerdo con ellos, pero incumplió. Las manifestaciones de insatisfacción se hicieron cada vez más frecuentes. Ante ellas, el general Matallana, una de las estrellas de la inteligencia colombiana, recomendó dejar “que se cocinaran en su propia salsa”: el Estado debía concentrarse en las regiones estratégicas (Un par de años después, se descubriría en Arauca enormes reservas petroleras).

    El equipo dirigente de esa insatisfacción campesina se transformó en el Frente Domingo Laín. Eso se puede comprobar casi que nombre por nombre. Y ahí logró articularse orgánicamente al ELN (después, eso sí, de matar a algunos de sus padres fundadores), lo que permitió revitalizar al movimiento.

    Al márgen de los casos presentados de las FARC y el ELN, una investigación realizada junto con el equipo del Observatorio de Tierras encuentra que revisando bases de datos de los censos generales agrarios entre 1951 y 1973, junto con información sobre las trayectorias de los grupos insurgente, es plausible concluir, combinando ejercicios cuantitativos y evidencia histórica, que los municipios con un proceso de colonización dirigida o espontánea fueron un nicho más favorable a la presencia guerrillera que los demás. Las insurgencias tenían en esos territorios de frontera agrícola ventaja sobre el Estado, el cual carecía de capacidades para influir a la población y no proveía ni servicios ni bienes públicos. Esto es cierto para cada grupo armado (FARC, ELN y EPL), pues en cada caso se encuentra una relación positiva, aunque con dinámicas diferenciadas, entre desigualdad, colonización y conflicto armado. 

    Dos casos parecerían mostrar sólo aparentemente el contraste de un intento por des-ruralizar el conflicto colombiano. El del M-19, que se gestó desde principios de la década de 1970 para protestar por el robo de las elecciones de ese año y para forzar por la vía armada una apertura democrática. El M-19 criticaba a las guerrillas ruralistas ya establecidas por su marginalidad, su insensibilidad frente a la democracia y su carácter hosco y consular (es decir, su relación con las múltiples fracturas del movimiento comunista internacional). 

    Se proponía participar en la gran política, sin la jerga doctrinaria entonces de rigor, y hablarle a la opinión pública colombiana en términos comprensibles. Cosechó en efecto grandes éxitos políticos, pero recibió duros golpes militares, que lo llevaron a tratar de reinventarse como guerrilla rural, más agresiva y dura. Ahí perdió mucho de su brillo original, hasta que acordó su desmovilización con el gobierno de Virgilio Barco, firmada en 1990. En la paz recuperó su capacidad de apelación amplia, al contrario de lo que sucedió con las demás guerrillas. El hoy presidente, Gustavo Petro, fue militante de este movimiento. 

    También el del EPL, originalmente maoísta, que era en muchos sentidos todo lo que el M-19 rechazaba: ferozmente doctrinario, inicialmente agrarista, no intentaba ni agradar ni ablandar su mensaje. Era el brazo armado del flamante Partido Comunista Colombiano Marxista-Leninista. Sin embargo, aprovechando otra ruptura internacional, más bien esotérica, esta vez entre el comunismo chino y el albanés (de cuyo lado estuvieron, pues denunciaban el acercamiento cada vez más claro de China a Estados Unidos), se reconstituyó en la región de Urabá (Antioquia), renunciando al maoísmo, y buscando nuevas bases sociales, que encontró sobre todo entre el proletariado agrícola de Urabá. Eso lo mantuvo anclado aún en el mundo de la colonización y de la producción agraria.

    Como se ve, ambas experiencias, de buen o mal grado, terminaron articulándose al mundo y a los conflictos rurales. Su comprensión no debilita, sino que fortalece la idea de que nuestro conflicto está anclado en la desigualdad agraria.

    Lecciones del pasado

    Los orígenes del conflicto insurgente colombiano han sido ardientemente debatidos. Sobre la base de evidencia masiva evaluada sistemáticamente, creo que no se puede entender de dónde salió el conflicto sin tener en cuenta las cuatro desigualdades abismales que afectaron al campesinado colombiano: concentración de la tierra; la creación de espacios de exclusión vía colonización; el cierre, muchas veces deliberado, de espacios de representación; y la probabilidad de ser víctima de ataques letales desde los grupos dominantes. Esas desigualdades causaron que tanto sectores del campesinado como de las élites rurales accedieran a los grandes medios de violencia, y la interacción entre ellos generó duras dinámicas de radicalización. 

    Queda claro que ni las guerrillas ni los paramilitares surgieron de la nada. No operaron ni se desarrollaron en un vacío político y social. Se apoyaron en bases sociales y auditorios, así como en operadores políticos concretos, frente y junto a los cuales guiaron su acción. 

    Comprender el problema como una cuestión de política, de combinación de estructura y agencia, nos lleva aún a otra conclusión fundamental: el bloqueo brutal del reformismo creó las condiciones ideales para que el país recayera en un nuevo ciclo de conflicto. Deslegitimó la idea de que podían producir cambios dentro de la institucionalidad, orientó al país a un camino de desarrollo agrario concentrador y represivo, y cerró de un portazo la representación de sectores sociales que ya estaban movilizados. Jugar con fuego nunca ha sido buena idea, pero como esta constatación simple se olvida con alarmante frecuencia, es bueno recordarla con base en precedentes y en evidencia masiva. El ciclo de confrontación insurgente fue un resultado, no un destino. Esa conclusión es cierta para el periodo analizado y lo sigue siendo hoy, cuando se aventura un nuevo proceso de reformismo agrario.